戚元松

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

警察是英勇、高尚與正義的化身。但是現(xiàn)實(shí)生活中，民眾對(duì)于人民警察的印象悄然地發(fā)生著一些變化，警察及其相關(guān)問(wèn)題“一而再，再而三”地成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。近些年，關(guān)于警察的負(fù)面報(bào)道，尤其是關(guān)于警察不作為的報(bào)道屢見(jiàn)報(bào)端，把公安機(jī)關(guān)及人民警察推上風(fēng)口浪尖。警察不作為使社會(huì)公共安全產(chǎn)品不能有效地供給，損害了國(guó)家和社會(huì)的公共利益及社會(huì)公眾的自身利益，不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，在一定程度上損害了公安機(jī)關(guān)及人民警察的形象，降低了人民警察的威信，有損公安工作堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

一、警察不作為的概念及表現(xiàn)形式

警察不作為，是指警察應(yīng)當(dāng)履行某種法定作為的義務(wù)且有能力履行而未能履行的行為。即“應(yīng)為而不為”的行為狀態(tài)。鄧國(guó)良教授在《解讀警察不作為行為》一文中，從現(xiàn)行法律的規(guī)制和公安執(zhí)法實(shí)踐角度，詳細(xì)列舉了四種不同的警察不作為分類(lèi)以及七種警察不作為的行為表現(xiàn)：[1]

警察不作為的四種不同分類(lèi)：既有實(shí)體法上的不作為，也有程序法上的不作為；既有依申請(qǐng)引發(fā)的不作為，也有依職權(quán)產(chǎn)生的不作為；既有相對(duì)人主動(dòng)求助引發(fā)的不作為，也有相對(duì)人無(wú)求助產(chǎn)生的不作為；既有以動(dòng)作形式表現(xiàn)出來(lái)的不作為，也有不以動(dòng)作形式表現(xiàn)出來(lái)的不作為。

警察不作為的七種表現(xiàn)形式：1.不履行法定職責(zé)；2.拖延履行法定職責(zé)；3.未履行救助的義務(wù)；4.未盡到注意的義務(wù)；5.未盡到因合理信賴(lài)而引發(fā)的法定義務(wù)；6.不適當(dāng)履行法定義務(wù)；7.未履行法定告知義務(wù)。

二、警察行為中的委托代理關(guān)系

委托代理理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域研究企業(yè)治理的理論。它建立在理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)以及信息不對(duì)稱(chēng)的假設(shè)之上，是在深入研究企業(yè)內(nèi)部委托人與代理人之間信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題及激勵(lì)問(wèn)題發(fā)展起來(lái)的。委托代理理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境下，如何有效避免產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，委托人如何選擇代理人并設(shè)計(jì)最優(yōu)契約來(lái)約束和激勵(lì)代理人，以最大限度地增加委托人效用。

雖然委托代理關(guān)系產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，是研究企業(yè)問(wèn)題的理論，但是委托代理關(guān)系的適用并不僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在公共管理領(lǐng)域同樣適用。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民是公共權(quán)力的所有者。根據(jù)社會(huì)契約理論，政府作為公共利益的代表，代理人民行使公共權(quán)力，由此而產(chǎn)生了公眾與政府之間的委托代理關(guān)系，即人民為委托人，政府為代理人。其次，根據(jù)職權(quán)的劃分，政府把社會(huì)公共安全事務(wù)交與公安機(jī)關(guān)及其人民警察，由此而產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。在這一關(guān)系中，政府為委托人，警察為代理人。由此而產(chǎn)生了警察行政過(guò)程中的雙重委托代理關(guān)系。

三、警察不作為的原因分析

（一）對(duì)委托代理關(guān)系中權(quán)力認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

首先，委托代理關(guān)系產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)用到政治生活領(lǐng)域過(guò)程中，委托代理關(guān)系發(fā)生特殊變化。在政治生活中的委托—代理關(guān)系中，政府作為公共權(quán)力的代理人,其管理對(duì)象是社會(huì)公共事務(wù),而社會(huì)是各個(gè)社會(huì)成員之間的共同關(guān)系的總和。這樣,人們以集體形態(tài)的人民出現(xiàn)時(shí)是政府的主人,而以個(gè)體形態(tài)出現(xiàn)時(shí)卻成為政府管理的對(duì)象。政府官員在理論上是服務(wù)于人民的公仆,但在具體社會(huì)生活中卻可以憑借公共權(quán)力強(qiáng)制性支配人們的行為,容易蛻變成人民的主宰。[2]作為政府重要部門(mén)的公安機(jī)關(guān)，在日常的執(zhí)法活動(dòng)中，面對(duì)的通常是以個(gè)體形態(tài)出現(xiàn)的人民群眾。此時(shí)，警察變?yōu)橹涞囊环?，群眾處于弱?shì)一方。

其次，在雙重委托代理關(guān)系下，委托代理的鏈條增加，權(quán)力的來(lái)源，即授權(quán)問(wèn)題顯得尤為重要。在公眾與警察之間，由于存在政府這一中間環(huán)節(jié)的委托代理關(guān)系，公眾把權(quán)力委托于政府，政府代理人民行使權(quán)力，政府又進(jìn)行了下一步的委托，委托于警察以警察權(quán)（警察權(quán)力是公安機(jī)關(guān)或人民警察依照國(guó)家法律規(guī)定的內(nèi)容和程序行使的強(qiáng)制性的行為。警察權(quán)力是實(shí)現(xiàn)警察職能、完成警察任務(wù)的保證。警察權(quán)是一種國(guó)家權(quán)力，是公權(quán)力的組成部分），[3]從而使得委托代理關(guān)系中權(quán)力的性質(zhì)和來(lái)源在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生誤區(qū)。對(duì)于公安機(jī)關(guān)及人民警察的權(quán)力到底是誰(shuí)授予的，少數(shù)民警認(rèn)為手中的權(quán)力是上級(jí)政府授予的，是領(lǐng)導(dǎo)授予的，缺乏對(duì)權(quán)力來(lái)源的正確認(rèn)識(shí)。

（二）信息不對(duì)稱(chēng)是導(dǎo)致警察不作為的外在因素

在委托代理關(guān)系中，委托人與代理人的目標(biāo)是不一致的。代理人擁有自己的私人信息，委托人不能直接觀察代理人的某些私人信息，委托人與代理人之間掌握的信息是不一致的。由于信息的不對(duì)稱(chēng)，產(chǎn)生了逆向選擇問(wèn)題和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。逆向選擇是指在信息不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)下，代理人一方一般擁有“隱蔽信息”并且利用委托方信息缺乏的特點(diǎn)而使對(duì)方不利，從而使博弈或交易的過(guò)程偏離委托方的意愿。道德風(fēng)險(xiǎn)是指一方利用信息不對(duì)稱(chēng)，在最大限度地增進(jìn)自身效用時(shí)作出不利于他人的行動(dòng)。

在公眾與警察委托代理關(guān)系中，信息不對(duì)稱(chēng)是指代理人警察與公民委托人之間所掌握和擁有的政策信息，案件偵破或服務(wù)的材料、進(jìn)程等信息不相同和不完全，即警察代理人比公民委托人占有較多的相關(guān)信息，處于信息的優(yōu)勢(shì)地位，而公民委托人則處于信息的劣勢(shì)地位。在警察執(zhí)法過(guò)程中，警察利用所掌握的信息優(yōu)勢(shì)誘發(fā)機(jī)會(huì)主義，作出違背公眾利益的選擇，努力增進(jìn)警察自身效用，做出不利于社會(huì)大眾的行動(dòng)。

委托代理關(guān)系的分析是建立在“理性人”和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)之上的，警察也是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，所以存在著為獲取私利而侵害公共利益的可能性。追逐自利的警察會(huì)把手中的警察權(quán)當(dāng)做為自己謀取利益的工具，置個(gè)人利益于社會(huì)利益和公共利益之上，使手中掌握的權(quán)力不能有效地為人民群眾辦事。

（三）代理人團(tuán)隊(duì)中警察個(gè)人的“偷懶”行為

在簡(jiǎn)單的委托代理模型當(dāng)中，僅僅考慮單個(gè)代理人的情況。但是在現(xiàn)實(shí)中代理人一般有多個(gè)，代理人形成“團(tuán)隊(duì)”。所謂“團(tuán)隊(duì)”是指一組代理人，受托與同一個(gè)委托人，他們獨(dú)立地選擇服務(wù)方式，但創(chuàng)造一個(gè)共同的產(chǎn)出。整個(gè)團(tuán)隊(duì)的工作取決于團(tuán)隊(duì)成員的努力程度，團(tuán)隊(duì)工作導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)成員個(gè)人的偷懶行為。警察機(jī)關(guān)由許多單個(gè)民警組成，形成一個(gè)“團(tuán)隊(duì)”。在這種情況下，個(gè)別警察會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象，出現(xiàn)偷懶行為。

（四）對(duì)作為委托代理人的公安機(jī)關(guān)及其民警缺少有效監(jiān)督

在委托代理關(guān)系交付之后，對(duì)代理人進(jìn)行有效的監(jiān)督顯得尤為重要。委托人進(jìn)行監(jiān)督需要付出監(jiān)督成本，即測(cè)度和觀察代理人的行為所花費(fèi)的費(fèi)用；委托人通過(guò)預(yù)算約束、薪酬政策和運(yùn)營(yíng)規(guī)則等手段來(lái)控制代理人的行為。

社會(huì)大眾把社會(huì)安全產(chǎn)品的生產(chǎn)委托于公安機(jī)關(guān)，但社會(huì)大眾對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督十分困難。首先，對(duì)警察的某些行為過(guò)程難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。由于公安工作的特殊性，某些行為過(guò)程如案件偵破過(guò)程所跨時(shí)間空間幅度較大，過(guò)程過(guò)于專(zhuān)業(yè)和復(fù)雜，對(duì)其工作的努力水平，旁人無(wú)法進(jìn)行有效測(cè)量。其次，在公安民警中監(jiān)督與被監(jiān)督者意識(shí)薄弱，將權(quán)力與監(jiān)督對(duì)立起來(lái)。部分民警認(rèn)為監(jiān)督就是干擾辦案，監(jiān)督就是故意找茬，對(duì)監(jiān)督持抵觸態(tài)度。有些警察往往憑借其擁有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和特殊地位，拒絕警務(wù)公開(kāi)，不愿接受公眾監(jiān)督，刻意使公眾處于“無(wú)知”的狀態(tài)。最后，有關(guān)監(jiān)督的制度不健全。雖然對(duì)公安機(jī)關(guān)的各種監(jiān)督措施正在不斷地建立和完善，但是有關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督操作性較差，監(jiān)督的視野不夠開(kāi)闊；只強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督，而外部的監(jiān)督往往流于形式，群眾監(jiān)督渠道不暢。缺乏對(duì)于掌握警察權(quán)的公安機(jī)關(guān)及民警行為過(guò)程的有效監(jiān)督，產(chǎn)生了警察在執(zhí)法活動(dòng)中的不作為。

（五）代理行為中代理人自由裁量的存在

在委托代理關(guān)系產(chǎn)生之后，代理人有較大的自主權(quán)，委托人不便或不能對(duì)其行為過(guò)程中的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)。在社會(huì)大眾與公安機(jī)關(guān)的委托代理關(guān)系中，國(guó)家雖有各種法律和規(guī)章制度規(guī)范制約公安機(jī)關(guān)及人民警察的行為，但這并不意味著法律和規(guī)章制度會(huì)把警察行為的每一個(gè)細(xì)節(jié)和步驟都予以詳細(xì)而嚴(yán)密地規(guī)定，由此出現(xiàn)了很大的自由空間?！熬鞗](méi)有也從來(lái)不可能有足夠的資源來(lái)完全執(zhí)行每一部法律。因此，不可避免地需要作出優(yōu)先選擇?！薄吧踔潦潜磉_(dá)最精確的法律規(guī)則，也需要在具體情況下進(jìn)行解釋。”[4]正是由于警察自由裁量權(quán)的存在，導(dǎo)致一些警察作出對(duì)自己有利的選擇，出現(xiàn)在執(zhí)法過(guò)程中的不作為現(xiàn)象。

（六）作為代理人的警察亞文化的影響

作為一種職業(yè)和一個(gè)特殊社會(huì)群體，警察有其獨(dú)特的共享的價(jià)值觀、行為規(guī)范和知識(shí)、技能體系。威廉·A·韋斯特提出了警察亞文化的概念。警察亞文化指的是警察組織所獨(dú)有的內(nèi)涵、價(jià)值及行為模式。亞文化中有健康的成分，也有不健康的成分。由于天天和社會(huì)陰暗面接觸，一些警察看到社會(huì)的腐化與黑暗，從而心灰意冷、冷漠無(wú)情，產(chǎn)生玩世不恭的處世態(tài)度。現(xiàn)實(shí)工作的失望早已將神圣的布道感徹底打破，一些警察把與犯罪分子的斗爭(zhēng)視作兒戲，許多案子破不了，罪犯逍遙法外，而他卻沒(méi)有愧疚感。

[1]鄧國(guó)良.解讀警察不作為行為[J].江西公專(zhuān)學(xué)報(bào),2009(2).

[2]倪星.公共權(quán)力委托——代理視角下的官員腐敗研究[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(6).

[3]李健和.我國(guó)警察權(quán)力配置的現(xiàn)狀、問(wèn)題與原因——警察權(quán)力專(zhuān)題研究之二[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2007(5).

[4][英]羅伯特·雷納.警察與政治[M].易繼倉(cāng),朱俊瑞譯.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2008:195.