程翔宇，朱立榮，高 紅

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

社會管理創(chuàng)新視角下治安管理范圍的界定

程翔宇，朱立榮，高 紅

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

現(xiàn)階段，公安機(jī)關(guān)的工作，尤其是治安管理的業(yè)務(wù)范圍顯得層次不明，界限模糊，職能交叉情況嚴(yán)重。由此導(dǎo)致工作上出現(xiàn)互相推諉扯皮，推卸責(zé)任或者互相爭奪利益的現(xiàn)象，致使工作效率低下，人民警察形象受損。因此，在新的歷史時期，治安管理的范圍也應(yīng)隨著時代的發(fā)展不斷地更新，重新劃定治安管理的范圍。

治安管理；業(yè)務(wù)范圍；社會管理創(chuàng)新

前言

公安工作中的治安管理是社會治安的基本保證，其業(yè)務(wù)范圍覆蓋了社會的方方面面，治安管理工作的質(zhì)量直接決定著社會治安的穩(wěn)定與否。改革開放以來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域都取得了迅猛的發(fā)展，人民生活水平和生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著快速發(fā)展的城市化進(jìn)程，流動人口如潮汐般大量涌入城市，這其中以到城市謀求溫飽的農(nóng)民工占了絕大多數(shù)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)競相舉辦各類大型活動，如奧運(yùn)會、世博會、明星演唱會等；眾多的發(fā)展機(jī)遇還吸引了大量外國人來華工作，使城市治安管理工作面臨著空前的壓力。同時，隨著改革開放的深入發(fā)展，我國正面臨著由于社會轉(zhuǎn)型所帶來的一系列問題，如利益格局的變動導(dǎo)致各類矛盾沖突加??；對外開放帶來的良莠不齊的社會風(fēng)氣；雨后春筍般出現(xiàn)的新興行業(yè)日益顯現(xiàn)出管理盲區(qū)及漏洞；流動人口的違法犯罪與被害事件頻發(fā)等問題都是目前我國治安管理工作所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

由于舊的治安管理業(yè)務(wù)范圍面對新形式下出現(xiàn)的問題顯得力不從心，我國公安機(jī)關(guān)在近幾十年里也在不斷適應(yīng)時代的發(fā)展，力圖更新、調(diào)整治安管理的業(yè)務(wù)范圍，但其實(shí)際效果常常離理想預(yù)期有相當(dāng)程度的差距。究其原因，是公安機(jī)關(guān)在確定治安管理業(yè)務(wù)范圍時分類不明，責(zé)權(quán)分配不清，同時也缺乏一定的前瞻性。因此，公安工作尤其是治安管理工作要順應(yīng)形勢的發(fā)展，不斷地與時俱進(jìn)，創(chuàng)新工作思路，探索工作方法。本文力圖在社會管理創(chuàng)新視角下，科學(xué)劃分治安管理業(yè)務(wù)的類別，重新界定治安管理的業(yè)務(wù)范圍。

一、我國治安管理的職能及業(yè)務(wù)范圍變遷

（一）治安管理的職能

我國的治安管理是公安工作的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，是公安機(jī)關(guān)依照國家法律和法規(guī)，依靠群眾，運(yùn)用行政手段，維護(hù)社會治安秩序，保障社會生活正常進(jìn)行的行政管理活動。

治安管理的業(yè)務(wù)是由治安管理的職能所決定的，這是由于治安管理職能規(guī)定或明確了治安管理活動的基本方向，是確定治安管理職責(zé)、任務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。因此，在研究分析治安管理的業(yè)務(wù)范圍之前，必須先了解治安管理的職能，目前關(guān)于治安管理的職能具有代表性的觀點(diǎn)有：

1.治安管理的職能為打擊刑事犯罪，管理社會治安秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、服務(wù)于社會發(fā)展、服務(wù)于人民群眾。概括來說就是按照“打擊、管理、保護(hù)、服務(wù)”的順序排列，并且突出了“服務(wù)”的觀念。

2.《新編治安行政管理學(xué)總論》中提到，治安管理的職能應(yīng)為：組織管理社會治安秩序，保護(hù)公民的合法權(quán)益，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展。簡要概括就是“管理秩序”、“保護(hù)權(quán)益”和“保障發(fā)展”，這種觀點(diǎn)沒有突出治安管理特有的職能，只是大體上描述了一下治安管理的作用，沒有與其他公安工作的職能區(qū)分開。

3.我國治安學(xué)學(xué)科帶頭人，公安大學(xué)副校長李健和教授提出治安管理的社會控制功能、秩序維護(hù)功能和危機(jī)處置功能。他認(rèn)為，治安管理職能應(yīng)反映治安管理自身的獨(dú)特性。不能與其它國家行政管理或公安機(jī)關(guān)其它業(yè)務(wù)職能相混淆；并且，安全與穩(wěn)定才是治安管理職能的核心，應(yīng)當(dāng)以安全和穩(wěn)定作為確定治安管理職能的依據(jù)。

上述幾種觀點(diǎn)，分別從不同角度對治安管理的職能進(jìn)行了劃分，具有一定的科學(xué)性，值得各位學(xué)者參考借鑒。而筆者在上述理論的基礎(chǔ)上認(rèn)為，治安管理首先是一種國家行政管理活動，管理應(yīng)該是治安管理職能的首要之義，其中包括對社會治安秩序的維護(hù)和控制以及向社會成員提供政府行政管理活動包括的各項(xiàng)服務(wù)產(chǎn)品等；其次，治安管理是公安機(jī)關(guān)工作的重要組成部分，治安行政執(zhí)法必須是治安管理的基本職能，不可或缺。綜上，治安管理的職能應(yīng)是行政管理和行政執(zhí)法。

（二）建國以來各階段治安管理的業(yè)務(wù)范圍

新中國成立之后，我國治安管理的業(yè)務(wù)范圍在各個歷史時期都不盡相同，會隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，以及公安工作的實(shí)際需要和社會治安形勢的改變而不斷地調(diào)整。因此，要評價當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的治安管理業(yè)務(wù)范圍，必須先對建國以來我國治安管理的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行梳理，廓清管理范圍的變化調(diào)整規(guī)律。

新中國成立至文革前，我國公安機(jī)關(guān)治安管理的業(yè)務(wù)主要包括刑事偵查、禁止毒品、打擊賣淫嫖娼、取締反動會道門、戶口管理、特種行業(yè)（無線電器材、旅棧業(yè)、公共娛樂場所、印鑄刻字業(yè)）、路上交通管理、危險物品及槍支管理、外國僑民出入及居留、農(nóng)村治安及組織、消防管理等；另外還要擔(dān)負(fù)對敵斗爭、鎮(zhèn)壓肅清管制反革命分子、同危害人民生命財產(chǎn)安全的火災(zāi)、爆炸、車禍等災(zāi)害作斗爭。

改革開放以后，國務(wù)院于1983年批復(fù)同意公安部關(guān)于機(jī)構(gòu)編制的請示。公安部下設(shè)機(jī)構(gòu)中，成立專門負(fù)責(zé)刑事案件偵察的部門（五局）以及負(fù)責(zé)對出入境、外國人管理的六局，三局(治安行政管理)繼續(xù)保留，這標(biāo)志著刑事偵查這一項(xiàng)大的業(yè)務(wù)從治安管理中分離出去，外國人和出入境管理也有了專門的機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)進(jìn)行管理，精簡了治安管理的業(yè)務(wù)范圍，提高了管理效率。1998年，公安部下達(dá)了《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》，規(guī)定由治安部門承擔(dān)涉及危害公共安全罪、破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、侵害公民人身權(quán)利民主權(quán)利罪、侵犯財產(chǎn)罪、妨害社會管理秩序罪、危害國防利益罪中的95類刑事案件。在改革開放的大形勢下，經(jīng)過數(shù)次調(diào)整后，治安管理部門的主要業(yè)務(wù)有戶政管理、特種行業(yè)管理（旅館業(yè)、廢舊金屬回收業(yè)、印章業(yè)等）、公共秩序管理、危險物品管理、消防管理、道路交通安全管理、出入境及外國人管理等。

二、當(dāng)前治安管理范圍的分類以及存在的不足

目前，我國治安管理的具體業(yè)務(wù)分類中，具有代表性的有以下幾種說法：

1.《當(dāng)代中國的公安工作》關(guān)于社會治安管理的范圍分類為：公共秩序管理、戶口管理、槍支彈藥爆炸物品和刀具管理、特種行業(yè)管理。

2.《治安管理學(xué)概論（修訂版）》認(rèn)為治安管理的業(yè)務(wù)范圍是：公共秩序管理、戶政管理、道路交通管理、消防管理、出入境管理、內(nèi)部單位治安保衛(wèi)工作和群眾性治安防范工作。其中，公共秩序管理的管理對象是按照不同管理要素劃分的：一是對地域的管理，包括公共復(fù)雜場所治安管理、特種行業(yè)管理、重點(diǎn)地區(qū)管理；二是對物品的管理，包括危險物品管理、違禁物品管理；三是對行為的管理，包括大型活動管理、群體性治安事件的預(yù)防與處置、對擾亂公共秩序和妨害公共安全行為的管理。

3.《治安學(xué)原理》一書中對治安管理的范圍界定為：公共秩序管理、特種行業(yè)管理、危險、違禁物品管理、戶口管理、出入境與外國人管理、道路交通管理、消防管理、治安社會防范監(jiān)督指導(dǎo)。

在當(dāng)前學(xué)術(shù)界存在的各種治安管理范圍的劃分，基本上涵蓋了治安管理的大部分業(yè)務(wù)，有一定的科學(xué)性和合理性。但筆者認(rèn)為這些劃分方式仍有不足：首先，時代在不斷變化，有些在治安管理范圍中的業(yè)務(wù)已經(jīng)劃歸公安機(jī)關(guān)其他部門或已經(jīng)不歸公安機(jī)關(guān)管轄了，沒有及時更新業(yè)務(wù)范圍。如道路交通安全管理，有專門的交通警察部門和《道路交通安全法》等一系列專門的法律法規(guī)進(jìn)行管理，不應(yīng)再劃分到治安管理的業(yè)務(wù)范疇了；其次，在現(xiàn)存的某些分類中，其涵蓋的具體業(yè)務(wù)應(yīng)除舊添新，順應(yīng)社會的發(fā)展。例如，特種行業(yè)中，有些行業(yè)在特定的歷史時期確實(shí)和社會治安密切相關(guān)，容易被違法犯罪分子利用，因此被公安機(jī)關(guān)納入特種行業(yè)進(jìn)行專門管理，并且由公安機(jī)關(guān)頒發(fā)特種行業(yè)許可證才可經(jīng)營。但現(xiàn)在有些行業(yè)如開鎖業(yè)、網(wǎng)吧等，都容易出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象，卻沒有納入特種行業(yè)管理范疇。

三、確定治安管理范圍的依據(jù)

治安管理范圍是由治安管理的職能決定的，治安管理的行政管理和行政執(zhí)法職能首先明確要求治安管理的業(yè)務(wù)要以法律法規(guī)為依據(jù)。其次，要結(jié)合公安工作的特性，即治安管理的內(nèi)在規(guī)律。同時還要注意治安管理的本質(zhì)是一種行政管理活動，因此必須考慮到管理活動的要素。

（一）法律依據(jù)

關(guān)于公安機(jī)關(guān)治安管理的各項(xiàng)法律法規(guī)是界定治安管理業(yè)務(wù)范圍的基本依據(jù)，我國社會主義法制體系已基本建成并逐步完善。如建國初期農(nóng)村地主惡霸與國民黨的散兵游勇相互勾結(jié)，肆意破壞農(nóng)村的革命成果；在城市，潛伏敵特、反動軍警、地痞流氓等瘋狂地進(jìn)行各種反革命活動，嚴(yán)重擾亂社會治安。因此，公安機(jī)關(guān)的治安管理部門一方面參與鎮(zhèn)反斗爭，另一方面做了大量治安管理工作，如打擊盜匪流氓，收繳散失在社會上的槍支彈藥，封閉妓院，嚴(yán)禁煙毒等，初步建立了社會的正常秩序。同時，在1950年8月，政務(wù)院政治法律委員會舉行第七次會議，討論了公安部起草的城市公安派出所、戶口管理、特種行業(yè)管理、槍支管理、陸上交通管理、外國僑民出入及居住等法案，這些法案陸續(xù)制定和公布，并最終改名為《治安管理處罰條例》和《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》。這些法律成為公安機(jī)關(guān)在未來一段時間內(nèi)確定、規(guī)范治安管理業(yè)務(wù)的重要依據(jù)。

目前，我國關(guān)于治安管理的法律法規(guī)主要有《治安管理處罰法》、《人民警察法》、《娛樂場所治安管理辦法》、《機(jī)動車修理業(yè)、報廢機(jī)動車回收業(yè)治安管理辦法》、《典當(dāng)業(yè)治安管理辦法》、《租賃房屋治安管理規(guī)定》、《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》等。

（二）治安現(xiàn)象的內(nèi)在要求

古代“治安”的含義有兩種，一是指穩(wěn)定國家的政治局勢，緩和統(tǒng)治階級內(nèi)部的矛盾，防止內(nèi)訌；二是指安定民眾，緩和階級之間的沖突，維持正常的社會民生，防止社會動亂，保持久遠(yuǎn)的社會安定。時至今日，治安管理所指的“治安”，其含義早已演變成為由法律規(guī)范的一種社會秩序，治安管理就是公安機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會治安秩序所進(jìn)行的行政管理活動。因此，能夠成為治安現(xiàn)象或治安問題的事物，必須契合治安的微觀結(jié)構(gòu)，才能被納入治安管理的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)。治安的微觀結(jié)構(gòu)主要有：

人為性。任何治安管理的對象，無論是人、行為、物品、場所等，其背后必然少不了人為因素，這區(qū)別于自然災(zāi)害。即使是對物品的管理，如危險物品，也是違反治安管理行為人不按法律規(guī)定制造、儲存、運(yùn)輸、買賣、攜帶、使用等，才會產(chǎn)生違法的結(jié)果，因此人為性是治安現(xiàn)象或治安問題的本質(zhì)屬性。

指他性。指他性是指行為人所實(shí)施的行為最終結(jié)果是作用在他人的人身、財產(chǎn)等權(quán)利上，區(qū)別于自殘。一個人若未對他人或他物造成傷害，而只是對自己的人身、財產(chǎn)造成損害，比如，某人在家發(fā)泄情緒而摔壞自家椅子，或有自殘性行為，未對他人造成任何影響，這類事件不能被納入治安管理的范圍。

安全性。秩序和安全究竟哪個是治安的邏輯起點(diǎn)，是秩序，還是安全，抑或兩者共同構(gòu)成，學(xué)術(shù)界至今眾說紛紜。但可以肯定的是，治安現(xiàn)象，必然會涉及到安全的因素，指他性的最終結(jié)果就是影響或危害到人、物、時空的秩序和安全。在治安管理實(shí)踐中，某些行為最終未導(dǎo)致安全的損害，則不予受理或處罰。

（三）治安管理主體

治安管理作為一種國家行政管理活動，其管理業(yè)務(wù)就是治安管理的主體所承擔(dān)實(shí)施的各項(xiàng)管理活動。因此，治安管理范圍的界定必然要以治安管理實(shí)戰(zhàn)部門的具體工作業(yè)務(wù)為依據(jù)。

目前我國承擔(dān)治安管理職能的部門主要有各級公安機(jī)關(guān)的治安管理部門、派出所、網(wǎng)監(jiān)部門等。其分工各有側(cè)重，基本囊括了治安管理的所有業(yè)務(wù)。例如廬江縣公安局治安管理大隊的具體業(yè)務(wù)是：負(fù)責(zé)對全縣特種行業(yè)、列管場所和危爆行業(yè)（物品）、槍支彈藥的管理；負(fù)責(zé)全縣內(nèi)部單位治安保衛(wèi)的指導(dǎo)和管理（經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)）；積極穩(wěn)妥處置各類突發(fā)事件和群體性事件；組織對全縣治安重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的整治；及時發(fā)現(xiàn)和查處各類行政（治安）案件，辦理治安部門管轄的95類刑事案件；對集會、游行、示威實(shí)施行政許可并實(shí)施治安管理；負(fù)責(zé)大型群眾性活動的安全保衛(wèi)工作；指導(dǎo)派出所的各項(xiàng)治安業(yè)務(wù)工作；完成上級交辦的工作等。因此，若重塑治安管理的范圍，必須要考慮到治安管理的主體因素。

四、社會管理創(chuàng)新視角下治安管理范圍的界定

社會管理創(chuàng)新是當(dāng)今社會尤其是社會科學(xué)領(lǐng)域的一個熱詞，學(xué)界對“社會管理”概念的研究和討論持續(xù)升溫。公安學(xué)領(lǐng)域也亟需在社會管理創(chuàng)新理念的引導(dǎo)下，以新的視角進(jìn)行學(xué)術(shù)探討。2011年，成立十年之久的“中央社會治安綜合治理委員會”正式改名為“中央社會管理綜合治理委員會”，僅僅兩字之差，但“社會治安綜合治理”更強(qiáng)調(diào)社會控制，而“社會管理綜合治理”更強(qiáng)調(diào)手段的理性、科學(xué)，意味著需要更多元的管理主體，需要提供多元服務(wù)和更加有效的調(diào)節(jié)手段，這對我們公安機(jī)關(guān)的治安管理工作具有重要的指導(dǎo)意義。因此在新的視角下，根據(jù)上述界定治安管理范圍的依據(jù)，筆者認(rèn)為新時期治安管理的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)包含以下種類：

1.人口信息管理。主要包括居民身份證、暫住證/居住證、戶口等人口基本信息載體以及違法犯罪記錄信息的管理。其中公安機(jī)關(guān)應(yīng)將收集、登記人口基本信息的具體業(yè)務(wù)移交給政府民政部門，以避免多次重復(fù)統(tǒng)計人口基本信息，民政部門將收集完整的人口基本信息進(jìn)行集中整合和存儲，形成人口基本信息管理網(wǎng)絡(luò)，以供公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府各職能部門進(jìn)行信息共享。治安管理部門只需統(tǒng)計、收集人口信息中的違法犯罪信息，以便騰出大部分人力、物力、財力來專門進(jìn)行重點(diǎn)人口的管控，流動人口的服務(wù)管理等，這樣可以大大提高工作效率。

2.特種行業(yè)管理。特種行業(yè)是公安機(jī)關(guān)的專業(yè)用語，是指在社會服務(wù)行業(yè)中由于業(yè)務(wù)內(nèi)容和經(jīng)營方式同社會治安密切相關(guān)，根據(jù)行政法規(guī)的規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)實(shí)行特定治安行政管理的行業(yè)。其主要特點(diǎn)是容易被違法犯罪利用危害社會治安，潛藏大量不安全因素。因此，隨著社會的不斷發(fā)展，特種行業(yè)的范圍也在不斷調(diào)整，目前來看，需要繼續(xù)保留的特種行業(yè)有：旅館業(yè)、典當(dāng)業(yè)、印章業(yè)、舊貨回收業(yè)。需要納入特行管理的有：開鎖業(yè)、網(wǎng)吧、通宵營業(yè)娛樂場所（夜店、夜總會等）。

3.公共場所秩序管理。公共場所是相對于私人住所、企事業(yè)單位而言的。公共場所的秩序管理主要包括娛樂服務(wù)場所管理、大型活動治安管理等。其中娛樂服務(wù)場所又包括游樂場、電影院、KTV、舞廳等娛樂類場所以及交易市場、餐飲場所、健身休閑等服務(wù)類場所。大型活動的管理包括集會游行的審批管理、大型商業(yè)性活動的治安指導(dǎo)監(jiān)督管理、大型政治性活動的安保管理以及群眾性文化體育活動的安全指導(dǎo)等。

4.危險物品管理。公安機(jī)關(guān)所指的危險物品是具有殺傷、爆炸、易燃、毒害、腐蝕、放射性等性質(zhì)，在生產(chǎn)、儲存、銷售、運(yùn)輸、使用和銷毀過程中，容易造成人身傷亡和財產(chǎn)損毀或可能危害公共安全而需要特別防護(hù)或管制的物品。但需要注意的是，生物類的危險物品也應(yīng)納入治安管理的范疇，如具有強(qiáng)致病性和強(qiáng)傳染性的病毒載體、細(xì)菌載體、有毒生物制劑等。因此，危險物品的管理應(yīng)包括對物理性傷害的危險物品、化學(xué)性傷害的危險物品以及生物性傷害的危險物品三種類型物品的管理。

5.外國人管理。由于出入境管理有專門的機(jī)構(gòu)和法律，所以大部分涉外的業(yè)務(wù)已經(jīng)不被納入治安管理的業(yè)務(wù)范圍，但根據(jù)《治安管理處罰法》，涉及到外國人在中國違反治安管理的行為，仍要依據(jù)該法進(jìn)行處罰，可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境。因此，對此類外國人的管理也應(yīng)列入治安管理的范圍。

6.治安防范宣傳、指導(dǎo)工作。如果嚴(yán)格按照上述劃分治安管理的范圍來看，這一項(xiàng)業(yè)務(wù)不應(yīng)被歸到治安管理的業(yè)務(wù)范圍，但是前幾種可以說是硬性的規(guī)定和管理，宣傳和指導(dǎo)工作就是治安管理柔性建設(shè)的方面。治安防范宣傳針對的是整個社會治安面，具體內(nèi)容包括指導(dǎo)監(jiān)督各個單位建立安全保衛(wèi)制度和保衛(wèi)組織；進(jìn)行法制宣傳教育和安全防范教育；指導(dǎo)建立各種群眾性治安防范組織；監(jiān)督指導(dǎo)各單位各行業(yè)進(jìn)行安全檢查，消除隱患，預(yù)防治安災(zāi)害事故等。

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D631.4

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1673―2391(2013)09―0119―04

2013-06-05 責(zé)任編校：鄭曉薇