楊德蓮

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

宅基地使用權(quán)是我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定的一種用益物權(quán)類型，是與農(nóng)村村民的社員身份密切相連的帶有社會(huì)保障和社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，[1]是農(nóng)民的安身立命之本，其流轉(zhuǎn)事關(guān)全國(guó)九億多農(nóng)民的切身利益。我國(guó)學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)這一問(wèn)題存在較大的爭(zhēng)議：有學(xué)者認(rèn)為，考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)自身的特點(diǎn)及其擔(dān)負(fù)的安居重任，應(yīng)禁止農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)；也有學(xué)者主張應(yīng)肯定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。然而，無(wú)論學(xué)者們的討論結(jié)果如何，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度是曖昧不清的。目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、戶籍制度改革不斷深入、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快等因素的影響，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。尤其是近幾年，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房安家，甚至舉家遷往城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置，出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象。同時(shí)，宅基地隱形市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度陷入尷尬境地。因此，我們應(yīng)重新審視宅基地使用權(quán)制度，特別是流轉(zhuǎn)制度，在確保宅基地社會(huì)保障功能的前提下構(gòu)建宅基地使用權(quán)附條件的轉(zhuǎn)讓制度，給予農(nóng)民更完整的作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，確保“物盡其用”，以推動(dòng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的理論研究與立法現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的理論研究

對(duì)于宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)，很多學(xué)者都進(jìn)行了研究，概括來(lái)說(shuō)有以下幾種主要觀點(diǎn)：

1.自由流轉(zhuǎn)說(shuō)

此說(shuō)以陳小君、韓世遠(yuǎn)等為代表，主張“肯定包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，賦予其法律效力，明確轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等都是流轉(zhuǎn)方式”，[2]原因如下：一是宅基地使用權(quán)性質(zhì)上是用益物權(quán)，用益物權(quán)的權(quán)能包括占有、使用和收益，而我國(guó)《物權(quán)法》僅賦予宅基地使用權(quán)人占有和使用的權(quán)能，剝奪了收益權(quán)能，不符合物權(quán)平等原則。而且宅基地上的房屋屬于農(nóng)民所有，農(nóng)民有權(quán)自主處分其房屋。根據(jù)“地隨房走”原則，農(nóng)民在買賣房屋時(shí)也一并處置了宅基地使用權(quán)。禁止宅基地流轉(zhuǎn)不符合現(xiàn)實(shí)狀況，不如疏導(dǎo)。二是宅基地自由流轉(zhuǎn)有助于擴(kuò)大農(nóng)民資金融通渠道，促進(jìn)農(nóng)村金融事業(yè)的發(fā)展。三是有利于解決大量房屋閑置、宅基地閑置的問(wèn)題，提高宅基地資源配置效率，確保“物盡其用”，節(jié)約土地資源。四是有利于加速城市化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差別。

2.禁止流轉(zhuǎn)說(shuō)

主張禁止流轉(zhuǎn)的學(xué)者極少，以湯樹華、王蘭萍為代表。他們認(rèn)為宅基地是集體所有，宅基地使用權(quán)不能算是一種財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有支配權(quán)。在農(nóng)民不需要時(shí)，應(yīng)返還給集體組織另外安排。

3.限制流轉(zhuǎn)說(shuō)

主張限制宅基地自由轉(zhuǎn)讓的學(xué)者很多，以王利明、孟勤國(guó)、陳柏峰等為代表。該說(shuō)認(rèn)為宅基地使用權(quán)只可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自由轉(zhuǎn)讓。[3]孟勤國(guó)認(rèn)為，“農(nóng)村宅基地能否交易基本是一個(gè)憲法和土地管理法的問(wèn)題，物權(quán)法應(yīng)重申禁止或限制農(nóng)村宅基地交易的法律規(guī)定，并明確：農(nóng)村宅基地使用權(quán)以自用為目的，以身份為前提，不得以買賣、抵押、租賃、贈(zèng)與及其他方式移轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人和法人”。[4]

上述三種觀點(diǎn)各有合理性。自由流轉(zhuǎn)說(shuō)立足于物權(quán)平等原則，主張賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的占有、使用和收益權(quán)能。但是，這一觀點(diǎn)忽視了農(nóng)村宅基地使用權(quán)自身的特點(diǎn)。社會(huì)保障與福利性決定了其不同于建設(shè)用地使用權(quán)，不能不加限制地自由流轉(zhuǎn)。禁止流轉(zhuǎn)說(shuō)有利于確保農(nóng)村宅基地滿足農(nóng)村村民的基本居住需求和保護(hù)稀缺的土地資源，但因過(guò)于絕對(duì)而不符合現(xiàn)實(shí)需求。若農(nóng)民在不需要時(shí)須返給集體組織另作安排，那么農(nóng)民在宅基地上的投入可能收不回來(lái)，從而會(huì)損害村民的利益。相對(duì)來(lái)說(shuō)，限制流轉(zhuǎn)說(shuō)更符合我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。其不僅有利于發(fā)揮宅基地的社會(huì)保障特色，還能保護(hù)農(nóng)民利用宅基地獲取一定收入的權(quán)利。但是，筆者認(rèn)為其規(guī)定的限制流轉(zhuǎn)的條件過(guò)于苛刻與僵硬，仍有進(jìn)一步研究、探索的空間。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法規(guī)制

檢索、整理我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)可知，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一問(wèn)題的規(guī)定僅散見于一些法律和行政規(guī)范性文件中，我國(guó)尚沒有直接、明確的規(guī)定。

我國(guó)《土地管理法》第62條①《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?，《物權(quán)法》第153條②《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！焙汀稉?dān)保法》第37條③《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！睂?duì)農(nóng)村宅基地的取得、行使等問(wèn)題作了基礎(chǔ)性的規(guī)定，但上述法律除明令禁止宅基地抵押外，對(duì)于其他問(wèn)題，如能否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)對(duì)象等均未明確規(guī)定?！段餀?quán)法》第13章雖專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，但僅為原則性規(guī)定，且采用了設(shè)定引用性法條的立法技術(shù)，將宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題拋給了《土地管理法》等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第62條，村民在出賣或者出租自己的住房以后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。該條并未明確禁止宅基地使用權(quán)的交易。事實(shí)上，村民完全可以以不再申請(qǐng)宅基地為代價(jià)出賣或者出租自己的房屋。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度在實(shí)踐中遇到的挑戰(zhàn)

（一）村民追求宅基地使用權(quán)的完整權(quán)能

《物權(quán)法》設(shè)專章規(guī)定宅基地使用權(quán)制度，并將其納入用益物權(quán)范疇，是我國(guó)首次對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)作出獨(dú)立的制度安排，具有重要的意義。眾所周知，用益物權(quán)指對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)在一定范圍內(nèi)加以占有、使用、收益的權(quán)利（《物權(quán)法》第117條），是以使用、收益為目的的。而《物權(quán)法》僅賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)人占有和使用的權(quán)利，意味著作為用益物權(quán)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能殘缺不全，收益權(quán)尚未被法律認(rèn)可。收益權(quán)除表現(xiàn)為農(nóng)民可以在宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施外，還表現(xiàn)為可利用其獲取經(jīng)濟(jì)利益。[5]

在實(shí)踐中，不少地方的農(nóng)民為了追求經(jīng)濟(jì)利益而規(guī)避甚至無(wú)視法律的禁止性規(guī)定。由于宅基地上的房屋是農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)，法律又保護(hù)包括房屋在內(nèi)的合法財(cái)產(chǎn)的繼承、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，農(nóng)民就有權(quán)買賣自己的房屋。而根據(jù)“地隨房走”原則，農(nóng)民在買賣房屋的同時(shí)也一并處分了宅基地使用權(quán)，甚至有的時(shí)候某些交易的重點(diǎn)不是房屋，而是承載房屋的宅基地使用權(quán)。在這種情形下，再固守原有的法律制度已無(wú)實(shí)際意義。

（二）農(nóng)村宅基地大量閑置，浪費(fèi)土地資源

隨著我國(guó)戶籍改革的不斷深入，城市化與工業(yè)化的步伐加快，城鄉(xiāng)成員互動(dòng)頻繁，現(xiàn)在每年都有大量的農(nóng)村村民，特別是農(nóng)民工涌入城市。在他們之中，有的在城市購(gòu)買住房，安家落戶；有的則大多數(shù)時(shí)間住在市區(qū)，很少回農(nóng)村住房中居住。有一部分老人因子女在城鎮(zhèn)生活工作，便搬到城鎮(zhèn)居住，在農(nóng)村的房屋就被閑置下來(lái)。由于宅基地存在一定的價(jià)值，他們不愿放棄原房屋及宅基地，而且雖然宅基地使用權(quán)人在外地，但其并未脫離集體組織，集體組織也無(wú)權(quán)收回。這樣一來(lái)，大量的農(nóng)村宅基地閑置，出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。大量的舊房無(wú)法被充分利用，同時(shí)，新的宅基地又不斷被申請(qǐng)，導(dǎo)致宅基地資源配置效率低，浪費(fèi)了有限稀缺的土地資源。[6]

（三）宅基地隱形交易市場(chǎng)蓬勃發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)

一直以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)是二元化運(yùn)作的，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人被剝奪了轉(zhuǎn)讓自己權(quán)利的自由。這就使農(nóng)民無(wú)法像城市居民一樣享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的土地增值收益，客觀上侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。實(shí)踐中，農(nóng)民為了享受土地增值收益，想方設(shè)法規(guī)避法律。當(dāng)他覺得宅基地交易的收益符合自己的期待時(shí)，便會(huì)接受交易。除此之外，由于目前我國(guó)城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)過(guò)高，大量的城鎮(zhèn)居民把目光投向了城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋，城郊的農(nóng)民和農(nóng)村集體在國(guó)家法律、政策的灰色區(qū)域謀求宅基地經(jīng)濟(jì)利益的最大化，從而導(dǎo)致宅基地隱形交易市場(chǎng)蓬勃發(fā)展。[7]這是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律的直接挑戰(zhàn)，近幾年備受關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題就是最好的例證。這些隱形市場(chǎng)和暗地交易大都缺乏法律規(guī)范，也缺乏管理。一旦產(chǎn)生訴訟糾紛，法官處理起來(lái)無(wú)法可依，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

三、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

（一）完善宅基地用益物權(quán)的內(nèi)容

如前文所述，《物權(quán)法》未賦予宅基地使用權(quán)收益權(quán)能，不利于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，建議《物權(quán)法》第152條在宅基地使用權(quán)的內(nèi)容中加上收益權(quán)能，給予農(nóng)民更完整的宅基地使用權(quán)。另外，對(duì)于農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的行為，在不損害其他村民和村集體利益的情形下，法律應(yīng)加以允許，適當(dāng)放松管制。

眾所周知，用益物權(quán)作為他物權(quán)，具有期限性。而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)，我國(guó)的宅基地使用權(quán)是無(wú)期限的。這就意味著權(quán)利人可以永久享有宅基地使用權(quán)并可以依法繼承，即使宅基地上的房屋滅失，也不影響宅基地使用權(quán)的效力。這與用益物權(quán)的基本特征相沖突，也不利于充分利用土地資源。因此，建議參照城市國(guó)有土地上的住房土地使用權(quán)期限的規(guī)定，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限規(guī)定為70年，[8]自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算。

（二）完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度

農(nóng)村宅基地登記制度是農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的基礎(chǔ)性制度。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的發(fā)生、變動(dòng)、消滅一般均以登記為公示手段，通過(guò)公示產(chǎn)生公信力，從而獲得法律保護(hù)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)上的用益物權(quán)，同樣應(yīng)適用此規(guī)定。應(yīng)根據(jù)《物權(quán)法》第10條的要求，盡快辦理農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，保護(hù)農(nóng)民的房屋產(chǎn)權(quán)，以規(guī)制實(shí)踐中宅基地使用權(quán)運(yùn)行無(wú)所適從的狀況。因此，法律應(yīng)明確規(guī)定：“設(shè)立宅基地使用權(quán)的，應(yīng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)集體土地使用權(quán)登記。宅基地使用權(quán)自登記之日起設(shè)立。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)向宅基地使用權(quán)人發(fā)放集體土地使用權(quán)證書?！盵9]

（三）建立與完善宅基地使用權(quán)附條件流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題正如洪水，可疏不可堵。我們應(yīng)整合我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，確立并進(jìn)一步完善我國(guó)宅基地使用權(quán)附條件流轉(zhuǎn)制度。

1.因繼承、贈(zèng)與引起的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題

在農(nóng)村中，宅基地上的房屋的繼承和贈(zèng)與是普遍存在和被接受認(rèn)可的。這樣易導(dǎo)致“一戶多宅”的現(xiàn)象，與我國(guó)法律規(guī)定的“一戶一宅”相悖。為解決此問(wèn)題，各地進(jìn)行了有益的探索。很多地區(qū)通過(guò)對(duì)宅基地上的建筑物進(jìn)行補(bǔ)償或收取有償使用費(fèi)的方法，鼓勵(lì)農(nóng)民退出多余的宅基地；也有地區(qū)采取措施，引導(dǎo)農(nóng)民在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓其多余的宅基地。除此之外，若被繼承人死亡留下宅基地，而其繼承人是城鎮(zhèn)居民，不在農(nóng)村生活的，那么，繼承人有權(quán)處分該宅基地。

2.因戶口遷出引起的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題

隨著我國(guó)戶籍改革的深入，一部分農(nóng)民已遷往城鎮(zhèn)。受宅基地價(jià)值和傳統(tǒng)的“落葉歸根”思想的影響，他們不愿放棄其房屋與宅基地，導(dǎo)致農(nóng)村中大量房屋閑置、宅基地閑置。對(duì)此問(wèn)題，建議法律賦予本集體組織內(nèi)部成員基于成員權(quán)的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，或者由集體組織采取措施，有償回購(gòu)閑置的宅基地，重新分配，以確?！拔锉M其用”。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制問(wèn)題

應(yīng)明確宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不是完全自由的，而是有條件、有限制的：一是宅基地使用權(quán)不可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)，須同宅基地使用權(quán)上的房屋或其他附屬設(shè)施一起流轉(zhuǎn)。二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到非本集體的成員或其他集體時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在審核通過(guò)的情況下，在該村民不再申請(qǐng)宅基地的前提下允許這種流轉(zhuǎn)。但在流轉(zhuǎn)方式上應(yīng)嚴(yán)格限定為轉(zhuǎn)讓、租賃和集成，[10]并限定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限。三是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)須辦理相關(guān)的登記備案手續(xù)。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)人地矛盾突出，宅基地十分珍貴、稀缺，承載著我國(guó)近9億多農(nóng)村村民安身立命的重任。由于我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面發(fā)生了深刻的變化，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求。近幾年，“空心村”現(xiàn)象及宅基地隱形交易頻繁就是強(qiáng)有力的說(shuō)明。對(duì)此，我們應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，考慮農(nóng)村宅基地有條件進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。

完備統(tǒng)一的法律體系是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。《物權(quán)法》首次明確規(guī)定了宅基地使用權(quán)，但其內(nèi)容過(guò)于單薄且不夠完整，我們應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情加以完善。同時(shí)，由于我國(guó)幅員遼闊，全國(guó)各地農(nóng)村在宅基地利用方面，無(wú)論在傳統(tǒng)上還是在現(xiàn)實(shí)的發(fā)展上都是極不平衡的。因此，我們?cè)跇?gòu)建、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度時(shí)必須結(jié)合具體國(guó)情，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)，切不可急于求成。

[1]梁慧星,陳華彬.物權(quán)法[M].北京:法律出版社,2007:280.

[2]陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京:法律出版社,2003:256.

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[5][9]陳小君,蔣省三.宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)[J].管理世界,2010(10).

[6]毛平,宋嬌,潘強(qiáng).農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀、缺陷及對(duì)策——以農(nóng)民權(quán)益保護(hù)為視角[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2010(8).

[7]張子任,李淑慧.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探析[J].中國(guó)司法,2010(3).

[8]方金華.關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考[J].西華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(3).

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