謝永霞

（東南大學 法學院，江蘇 南京 211189）

一、引言

所謂行政法的基本原則，是指其效力貫穿于全部行政法規(guī)范之中，能夠集中體現(xiàn)行政法的根本價值和行政法的主要矛盾，并反映現(xiàn)代民主法治國家的憲政精神，對行政法規(guī)范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則。根據(jù)上述關于行政法基本原則的界定，行政法基本原則作為一種法的 “基本”原則，主要來源于它是行政法根本價值的體現(xiàn)；作為行政法的“特殊”原則，則主要來源于它是行政法基本矛盾的反映。所以，確立行政法基本原則，應當以行政法的根本價值和基本矛盾為內(nèi)在根據(jù)或標準。[1]（p61）從法律價值承載來看，行政效益原則承載了人類理性價值，從行政法的特殊性來看，行政法效益原則又體現(xiàn)了行政的科學性和效益精神，因此。行政效益原則，應該成為行政法的一項基本原則。

二、組織理論引入的新視野

（一）行政與組織高度關聯(lián)。

隨著人類社會的發(fā)展，與行政相關的研究內(nèi)容大幅擴展，行政現(xiàn)已被認為不只是國家這種組織所獨有的活動，任何其他組織，如企事業(yè)單位、社會團體乃至私人組織，其組織活動都被認為是行政活動。這種非國家行政即所謂的私行政，而國家行政則被認為是公行政。但隨著社會學的發(fā)展，公行政已是不僅僅指國家行政，它還包括其他非國家的公共組織的行政，如公共社團（律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等）、公共企事業(yè)單位（國有企業(yè)、科研院所等）的行政活動。[2]（p1）由此可見，行政是組織的一種職能，任何組織（包括國家），其要生存和發(fā)展，都必須有相應的機構和人員行使執(zhí)行和管理職能（行政職能）。[2]（p1）因此，行政可以用“組織執(zhí)行”、“組織管理”予以注釋。

“執(zhí)行”和“管理”并沒有截然的不同，而是同一活動的不同方面?！皥?zhí)行”是針對上一級組織而言，是指貫徹實施上一級組織的命令、任務的活動?！肮芾怼笔轻槍ο乱患壗M織而言，是指組織為保障上級的命令、任務完成，對下級組織進行規(guī)劃、指揮、組織、協(xié)調(diào)、控制的活動。比如，國家行政機關對國家權力機關通過的憲法的貫徹實施的活動，對于國家權力機關來說，是“執(zhí)行”行為，而這一活動對于社會，是行政機關進行的規(guī)劃、指揮、組織、協(xié)調(diào)、控制的活動，是“管理”行為。

在我國行政法學上，行政通常限定為 “國家的組織活動”，但國家組織被賦予了廣義的概念。國家組織，除了包括國家機關外，還包括經(jīng)國家組織授權獲得一定行政權能的非國家組織。依據(jù)活動的不同施行主體，行政法學之行政被劃分為公行政和私行政。行政法學研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政。[2]（p1）

（二）基于組織理論的宏觀行政和微觀行政劃分。

除此公、私行政的劃分方法之外，基于組織理論視角，根據(jù)不同的研究客體——組織性質(zhì)，行政可以被劃分為宏觀行政和微觀行政。宏觀行政，以國家——作為一個整體組織系統(tǒng)，為研究客體；微觀行政，以整體國家包含的其他組織或者國家組成部門為研究客體，比如，公司組織、社團組織、司法組織等。依此劃分基礎，行政法學研究的行政是指宏觀行政，而微觀行政則是指通常意義上行政學研究的行政。

（三）行政法研究之宏觀行政——社會組織系統(tǒng)之國家。

系統(tǒng)地看，社會組織分為3層，中央級國家機構（1級）、地方各級國家機構（2級）和基層自治機構（包括公司和家庭）（3級）。政府組織是社會組織系統(tǒng)中國家機構系統(tǒng)下的一個子系統(tǒng)。政府組織，由于其規(guī)模龐大，一般都采用直線職能式科層制結構。

根據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》（1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議通過），《中華人民共和國憲法》（1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，1988年4月12日第七屆全國人民代表第一次會議第一次修正，1993年3月29日第八屆全國人民代表大會第一次會議第二次修正，1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議第三次修正，2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議第四次修正），《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》（1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，1982年12月10日第五屆全國人民代表大會第五次會議第一次修正，1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議第二次修正，1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議第三次修正，2004年10月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議第四次修正）的規(guī)定，中國現(xiàn)行行政機關的體系，實行5層分級的直線職能制的結構形式。 中央（1 級）、省（2 級）、市（3 級）、縣（4 級）、鄉(xiāng)（5 級）。

整個社會就是一個組織化的系統(tǒng)，國家機構、公司、家庭共同組成了這樣一個共同體。通常的組織理論認為，組織結構系統(tǒng)要素，包括部門、崗位、人員，但事實上，除了有形的、能被察覺到的三要素以外，組織結構要素還應該包括無形的、不易察覺的制度設計形成的文件。國家政府組織形成的制度文件，往往是以明示的方式公布，這就是行政法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等。

三、基于組織理論的行政法概念

在行政法概念爭論頗多的情勢下，在研究行政法基本原則之前，為行政法的概念明確界定，顯得很是必要。當下行政法學對行政法概念的界定主要有三種論說：控權論說、管理論說、平衡論說。[1]（p82）

（一）行政法概念的三種主要論說的組織理論評價。

1.控權論說的組織理論評價。

該論主要流行于英美法系國家，并影響到改革開放后我國的行政法學界。控權論者認為，行政法是控制政府權力的法?？貦嘈姓ㄓ扇糠謽嫵桑谝?，有關行政機關權力的法律，主要解決行政機關可以被賦予什么權力，這些權力有什么限度的問題；第二，有關行使行政權力的法定要件的法律，主要解決行政機關行使其權力應符合什么樣的法定要件才是有效的、才不至于侵害相對人的合法權益的問題；第三，有關行政權力補救的法律，即行政權力的行使萬一造成相對人的侵害應給予何種救濟——“行政救濟”。[1]（p88-90）

控權論行政法，引發(fā)了權利讓渡邊界問題。社會組織成員將自己一部分權利讓渡于組織，以獲得生產(chǎn)勞作的更高效益。公民將自己一部分權利讓渡給國家，以獲得社會勞作的協(xié)同與高效益。那么，這些讓渡的邊界何在？組成成員和公民讓渡出的是何種權利，保留的又是何種權利呢？組織權力損害成員的何種權利時應該受到限制？國家行政權力侵入公民的何種權益時就應當受到限制呢？

2.管理論說的組織理論評價。

該論主要流行于原蘇聯(lián)和東歐各國，并影響到我國的早期行政法學界。管理論者認為，行政法就是國家管理法。行政法調(diào)整的對象，是行政管理關系，即在國家行政管理中所發(fā)生的各種社會關系。[1]（p82）

早期管理論者認為，行政法的作用主要在于保障行政機關順利、有效地實施行政管理，實現(xiàn)國家管理的目標和任務。但現(xiàn)代管理學認為，根據(jù)效益原則，在科層組織之中，上級機關對下級機關具有命令的權力，下層組織和組織低層成員對上層組織和組織高層成員同時也具有監(jiān)督的權力，這種監(jiān)督也是最有效的。現(xiàn)代管理是一種雙向管理思想，強調(diào)上級對下級的命令和監(jiān)督，同時注重下級對上級的反饋和監(jiān)督。這也可以說是一種群眾路線，我們相信群眾的眼睛是雪亮的。因為與自身利益直接相關，所以群眾的監(jiān)督熱情也較高，并且監(jiān)督成本較低，沒有必要再增加監(jiān)督系統(tǒng)的運行資源。

伴隨著現(xiàn)代管理的思想影響，我國行政法學者在20世紀80年代末期和90年代初期，先后提出了基于現(xiàn)代雙向管理思想的新管理論行政法概念。張尚鷟提出，“現(xiàn)在行政法，既是行政機關進行行政管理的法，又是管理行政機關的法?！敝蜕岢?，“行政法就是管理者進行管理的法，又是管理管理者的法，是融管理管理者和管理者進行管理為一體之法”。應松年和朱維究提出，管理行政法包括行政組織法（行政機關組織法和行政工作人員法）、行政行為法（行政活動法）和行政監(jiān)督法三部分。[1]（p84）

3.平衡論說的組織理論評價。

我國以羅豪才教授為代表的一些行政法學者提出，現(xiàn)代行政法既不是管理法，也不是控權法，而是保護行政權與公民權處于平衡狀態(tài)的平衡法。行政法調(diào)整的對象，是行政關系和監(jiān)督行政關系。行政法既要保護行政權的合法行使，又要控制行政權超越法定的范圍?；谏鲜稣J識，該論認為，行政法的概念應界定為“調(diào)整行政關系和基于此而產(chǎn)生的監(jiān)督關系的原則和法律規(guī)則的體系。 ”[1]（p90-92）

平衡論者認為，行政法調(diào)整的對象，是行政關系和監(jiān)督行政關系。行政法既要保護行政權的合法行使，又要控制行政權超越法定的范圍。事實上，根據(jù)現(xiàn)代組織系統(tǒng)控制理論，在一個組織系統(tǒng)中，有一個執(zhí)行行為系統(tǒng)，就需要有一個控制系統(tǒng)或者說監(jiān)督系統(tǒng)存在。通過控制系統(tǒng)或者監(jiān)督系統(tǒng)對執(zhí)行行為系統(tǒng)的執(zhí)行行為及時糾偏，才能保證組織系統(tǒng)長時間內(nèi)有序高效運行。因此，在一個國家機關系統(tǒng)及其組成部門中，同樣需要存在這樣的監(jiān)督系統(tǒng)。通過監(jiān)督行政系統(tǒng)對行政權執(zhí)行中超越法定范圍的行為及時糾偏，來保證國家組織系統(tǒng)較長時間內(nèi)的有序高效運行。

（二）基于組織理論的行政法管理論概念。

本文是基于組織理論的研究視角，自是傾向于采用管理論說。同時，以公、私行政劃分為基礎的行政法研究，是一種公、私對立的研究思路，若認為行政權是以公行政為基礎，進而行政法尋求私人領域支撐，則會引起司法權、行政權對立觀念，必然導致控權論行政法概念。而以宏觀、微觀行政劃分為基礎的行政法研究，則使司法權、行政權的對立在國家組織中獲得了統(tǒng)一，控權論行政法概念顯得已不適宜。本文研究思路，基于宏觀、微觀劃分基礎，因而就更加傾向于排除控權論。

所以，我們認為，所謂行政法就是規(guī)定公共行政管理活動，調(diào)整行政關系的法律規(guī)范（包括規(guī)則和原則）的總稱。[1]（p2）行政法意義上的公共行政（或宏觀行政），是指國家對社會公共事務的協(xié)調(diào)和管理活動。

這是基于一種法調(diào)整關系論的概念。馬克思主義者認為，人是一種類，是具有共同特質(zhì)的自然中的一部分，也可以說人是一種特殊的物質(zhì)形式。這種作為類的人的社會性是從其與社會的關系中反映出來的。因此，馬克思主義定義的人，是一種反映，一種關系反映，是各種社會關系的聚合網(wǎng)狀關系反映。人這一個類，雖然說可以細分劃別，但不可細分到單個人，因為單個人是不能反映關系的。這樣的對人類的細分劃別，就對應了社會中的人群，形成社會集團概念，即階級。因而，這樣的理論體系更關注整個社會關系網(wǎng)的整體平衡與協(xié)調(diào)。

構成人類社會的人群反映出的各種關系，其性質(zhì)種類不盡相同，比如經(jīng)濟關系、政治關系、藝術關系就是不同性質(zhì)種類的社會關系。根據(jù)社會關系的性質(zhì)不同，可以把社會關系分為物質(zhì)形式的社會關系和意識形式的社會關系。物質(zhì)形式的關系包括經(jīng)濟關系、政治關系。意識形式的關系包括宗教關系、倫理關系、藝術認識關系。馬克思主義者認為物質(zhì)形式的關系是社會關系的本體，是最基礎的關系，其他不同性質(zhì)的關系都是物質(zhì)形式關系的衍生。

行政法就是調(diào)整這種社會關系網(wǎng)中的一種社會關系的平衡與協(xié)調(diào)的部門法，行政法調(diào)整的是由公共行政行為引發(fā)的行政關系。行政法公共利益本位論認為，法的基礎是利益（經(jīng)濟）關系，行政法的基礎是一定層次的公共利益與個人利益關系。公共利益追求社會公正，個人利益要求免受限制和干擾，于是個人利益與公共利益形成沖突和對立。[1]（p95-96）調(diào)整這些沖突和對立的法即為行政法。

四、行政效益原則的提出——基于組織理論

若以組織理論為視角，行政（政府）組織，是國家協(xié)調(diào)社會或民族活動的主要組織力量，政府組織的組織價值體現(xiàn)為追求社會效益。政府（行政）組織激發(fā)成員（包括其他非政府組織和自然人）行為的機制或制度規(guī)范，就是行政法、行政法規(guī)及行政規(guī)章、行政文件等。因此，行政效益原則是行政法的內(nèi)在要求，行政效益原則必然是一項根本的行政法原則。

（一）行政法效益原則的概念界定。

那么，何為行政法的效益原則呢？目前，有幾種不同的看法，薛剛凌在其發(fā)表的文章《行政法基本原則研究》中指出，行政效益原則，又稱效率原則，是指行政法律制度以及管理行為要以較小的經(jīng)濟耗費獲取最大的社會效果。[3]王蘭玉在其發(fā)表的文章《行政法基本原則探究》持以上的相同觀點。[4]章劍生在其文章《現(xiàn)代行政法基本原則之重構》中，并沒有就行政法的效益原則下定義，但他提出，有效行政原則包含行政效力推定原則、行政自由裁量原則、司法審查有限原則。[5]王成棟在其文章《論行政法的效率原則》中，以一種新的視角定義了行政法的效率原則。他指出，行政法的效率原則，是指以最小的行政法的制定、實施成本獲得最大的行政主體行政活動以及行政相對人行為的成果，即以最小的行政法的制定、實施的成本盡可能地促進行政主體行政活動的效率與行政相對人行為效率的提高。[6]應松年和薛剛凌在其合著的文章《行政組織法基本原則之探討》中指出，組織行政，要以最小的投入獲取最大的效益。[7]

綜合以上幾種觀點，我們認為，行政法的效益原則，是指行政法律制度體系，要能夠?qū)崿F(xiàn)減小社會成本，增進社會公共福祉，實現(xiàn)社會均衡發(fā)展的目標，并在社會公共目標實現(xiàn)的過程中盡可能滿足社會成員的個人利益最大化。

（二）行政法效益原則的概念展開。

第一，行政法律制度體系，要能夠?qū)崿F(xiàn)減小社會成本的目標。R.H.科斯在1937年發(fā)表的論文《公司的性質(zhì)》中認為，市場經(jīng)濟社會中的人們需要進行社會交換活動，而進行交易是要產(chǎn)生成本的，社會交易成本過高會導致社會交換方式轉(zhuǎn)變，社會交換會轉(zhuǎn)變?yōu)楣緝?nèi)部行政指令的方式，行政指令的方式可以降低社會交易成本，但這種降低并不是必然結果，有時，行政指令反而可能增加了社會交換成本。當行政指令的交換成本大于社會交易成本時，公司規(guī)模會減小直至行政指令交換成本等于或小于社會交易成本。

R.H.科斯在1960年發(fā)表了另外一篇關于社會成本的長論文《社會成本問題》，是關于國家法律制度社會成本問題的經(jīng)典典范。在此文中科斯認為，在存在交易成本的現(xiàn)實情況下，國家法律對獲得損害合法權利的初始性制度安排，會影響到社會資源的優(yōu)化配置，失當?shù)膿p害權利界定將使最佳的資源配置不能實現(xiàn)。也就是說，失當?shù)膿p害權利界定將增大社會成本，并影響到社會資源的優(yōu)化配置?？扑乖谡撐淖詈笾赋?，只有得大于失的行為才是人們所追求的。[8]（p50）即只有將損害權利給于比其他權利安排產(chǎn)生更多產(chǎn)值的公司，才是法律制度應當?shù)膿p害糾紛處理方法。

科斯在《社會成本問題》一文中還指出，政府實際上是一個超級公司（但不是一種非常特殊的公司），因為它能通過行政決定影響生產(chǎn)要素的使用……政府如果需要的話，就能完全避開市場，而公司卻做不到。……雖然，政府有能力以低于私人組織的成本（或以設有特別的政府力量存在的任何一定比例的成本）進行某些活動，但政府行政機制本身并非沒有成本。[8]（p22）

實際上，政府不僅僅可以通過發(fā)布行政指令減少市場交易來降低社會成本。通過上面的論述，我們發(fā)現(xiàn)政府還可以通過執(zhí)行國家法律制度引起社會成本的變化。另外，政府還可以通過行使排他性管理權形成自然壟斷來降低社會成本。這里需要引入一個經(jīng)濟學的概念，自然壟斷。早期的自然壟斷概念與資源條件的集中有關，主要是指由于資源條件的分布集中而無法競爭和不適宜競爭所形成的壟斷。后來，自然壟斷的概念發(fā)展受到規(guī)模經(jīng)濟理論的影響，指一個公司能以低于兩個或者更多的公司成本為整個市場供給一種產(chǎn)品或者勞務時，產(chǎn)生的壟斷市場生產(chǎn)的情形。其后，自然壟斷的概念發(fā)展受到范圍經(jīng)濟理論的影響，指一個公司生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本低于幾個公司分別生產(chǎn)它們的成本，就會自然形成壟斷市場的局面?，F(xiàn)代法學一般認為，自然壟斷是指由于市場的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營這些部門如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂?？梢?，自然壟斷是指由單一組織壟斷承擔系統(tǒng)某項或某些功能時，可實現(xiàn)生產(chǎn)（或服務）社會總體成本和社會邊際成本最小。政府壟斷承擔社會系統(tǒng)的一項或多項功能，有時可形成自然壟斷。這樣的壟斷市場行為是合乎自然法的正義行為，被系統(tǒng)制度認可，并可能上升為法律。

第二，行政法律制度體系，要能夠增進社會公共福祉。英國著名經(jīng)濟學家庇古認為福祉是對享受或滿足的心理反應，福祉有社會福祉和經(jīng)濟福祉之分，社會福祉中只有能夠用貨幣衡量的部分才是經(jīng)濟福祉。庇古是福利經(jīng)濟學體系的創(chuàng)立者。他認為，經(jīng)濟學研究應是以增進世界或一個國家經(jīng)濟福祉為對象的研究，并提出兩個基本的經(jīng)濟福祉命題：國民收入總量愈大，社會經(jīng)濟福祉就愈大；國民收入分配愈是均等化，社會經(jīng)濟福祉就愈大。

庇古從第一個基本福祉命題出發(fā)，提出社會生產(chǎn)資源最優(yōu)配置的問題。他認為，要增加國民收入，就必須增加社會產(chǎn)量。而要增加社會產(chǎn)量，就必須實現(xiàn)社會生產(chǎn)資源的最優(yōu)配置。庇古從第二個基本福祉命題出發(fā)，提出收入分配均等化的問題。他認為,要增大社會經(jīng)濟福祉，必須實現(xiàn)收入均等化。通過以上對福利經(jīng)濟學的介紹，我們發(fā)現(xiàn)，福利經(jīng)濟學認為政府通過稅收調(diào)節(jié)，可以實現(xiàn)在既定約束下的社會經(jīng)濟福祉增大。

第三，行政法律制度體系，要能夠促進社會的均衡發(fā)展。人類社會從蒙昧時代發(fā)展到現(xiàn)在，按照馬克思主義者的觀點，已經(jīng)經(jīng)歷了原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會幾種發(fā)展形態(tài)，在此過程中人類文明有了巨大發(fā)展，人的生存越來越不再過度地依賴自然條件。特別是在資本主義社會和社會主義社會的市場經(jīng)濟社會形態(tài)出現(xiàn)以后，人類技術文明達到的空前高速發(fā)展的時代。在市場經(jīng)濟發(fā)展興起的二、三百年中，人類科學技術水平超過了所有社會近五千年的共同發(fā)展，并且越來越可以自由安排生產(chǎn)的時間，機器的出現(xiàn)使人們的勞動生產(chǎn)率大幅快速提高，人們的最低日工作小時，已經(jīng)從市場經(jīng)濟發(fā)展之初的14-16小時，下降到了6-7小時。也許最低日平均工作6-7小時，也是低估了當前的人類勞動生產(chǎn)率。同時，信息技術出現(xiàn)并飛速發(fā)展，人類精神文明發(fā)展具有了更寬廣的發(fā)展平臺。

在市場經(jīng)濟發(fā)展取得如此巨大成就之時，市場經(jīng)濟社會發(fā)展中也暴露出了很多問題。最為明顯的問題是經(jīng)濟發(fā)展的波動性和自然環(huán)境在過度發(fā)展中遭到了嚴重破壞。人們開始懷疑專注于經(jīng)濟發(fā)展的社會發(fā)展模式（市場經(jīng)濟社會）的科學性和合理性。實際上，英國著名經(jīng)濟學家庇古也認為人類福祉有社會福祉和經(jīng)濟福祉之分，人類福祉并不僅僅指能夠用貨幣衡量的經(jīng)濟福祉。政府通過提供教育福祉、文化福祉、藝術福祉等精神性公共產(chǎn)品，同樣可以實現(xiàn)增大社會福祉的目的。但對于精神性公共產(chǎn)品的福祉度量，是一個非常困難的事情?；蛟S可以從提供的精神性公共產(chǎn)品的數(shù)量和服務的人次上來考慮，但無論如何是不適合用貨幣來衡量的。

第四，行政法律制度體系，要盡可能滿足社會成員的個人利益最大化。國家行政在實現(xiàn)社會公共目標的過程中，如果能夠?qū)崿F(xiàn)公共目標和個人利益目標的結合，將會比較容易高效實現(xiàn)。國家行政的一個重要任務就是通過行政法律和行政行為來協(xié)調(diào)公民行動，使公民個人行動和私人組織行動更符合社會公共目標。從另一方面來講，國家的公共目標的根本目的也是實現(xiàn)當前和將來的公民個人福祉最大化，所以，公共目標和個人利益最大化在一定程度上是相統(tǒng)一的。

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