杜心全

（浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

當(dāng)今中國(guó)，不僅大中城市面臨城市化和機(jī)動(dòng)化的雙重挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了諸多交通問題，小城市的交通問題也日益突出，特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小城市。小城市在城市結(jié)構(gòu)、交通特性上與大中城市存在較大差異，不能完全照搬大中城市的發(fā)展模式，需要因地制宜，創(chuàng)建適合自身發(fā)展的交通模式。如何把握中國(guó)小城市的交通特性，充分利用大城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出適合小城市可持續(xù)發(fā)展的交通模式，讓其朝著健康、和諧的方向發(fā)展，是值得我們認(rèn)真思考和研究的問題。

一、小城市交通發(fā)展面臨的機(jī)遇

小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口不滿二十萬的城市。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2012年底，中國(guó)大陸共有小城市2003個(gè)。小城市建設(shè)是中國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要類型。近十年來，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，至2012年末，城鎮(zhèn)人口比重已達(dá)到52.57%。

從18世紀(jì)中葉開始，到20世紀(jì)中葉，在近200年的時(shí)間里，多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上實(shí)現(xiàn)了“城市化”。也就是說，多數(shù)人口形成了聚集居住的格局。例如，20世紀(jì)中葉，一些西方國(guó)家的城市人口占全部人口比例分別為：美國(guó)72%，英國(guó)87%，聯(lián)邦德國(guó)79%，荷蘭86%，加拿大77%，澳大利亞83%。

中國(guó)城市發(fā)展的進(jìn)程，走的是一條十分曲折、反復(fù)的道路。從19世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)中葉，由于受到世界列強(qiáng)的侵略和軍閥割據(jù)的困擾，中國(guó)城市化發(fā)展不均衡，有些地區(qū)，比如上海，城市迅速擴(kuò)張，另一些地區(qū)則完全處在工業(yè)化的進(jìn)程之外。中華人民共和國(guó)成立以后，城市布局有了比較明確的規(guī)劃。但是，自上世紀(jì)50年代中期以后建立了城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)，使得城市化長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)，更有甚者，在較長(zhǎng)的一段時(shí)間里，實(shí)行的是“反城市化”戰(zhàn)略，也就是說，大規(guī)模地將城市人口遷往農(nóng)村。比較典型的是知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，市民返鄉(xiāng)，干部下放等等。此種逆歷史潮流的做法，非但不能真正解決城市人口聚集問題，反而使中國(guó)的城市化問題積蓄、矛盾累積。由于中國(guó)的城市化長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)，這樣，到了改革開放以后，人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)呈現(xiàn)出一種突然爆發(fā)的局面。改革開放是中國(guó)城市化進(jìn)程的重要分水嶺，改革開放后城市化發(fā)展體制機(jī)制不斷突破與創(chuàng)新，使城市化重新煥發(fā)了生機(jī)與活力。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，為中國(guó)城市化發(fā)展提供了重要的指導(dǎo)思想，引領(lǐng)著城市化進(jìn)程邁入了科學(xué)發(fā)展的新時(shí)期。

胡錦濤同志在黨的十八大的報(bào)告中提出：解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

溫家寶同志在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議的政府工作報(bào)告中提出：城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高質(zhì)量。特大城市和大城市要合理控制規(guī)模，充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用；中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。

習(xí)近平同志在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。必須實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)最重要的是擴(kuò)大內(nèi)需，而擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。

李克強(qiáng)同志在“保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”一文（《求是》2009年第15期）中指出：我們要“協(xié)調(diào)推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，形成新的增長(zhǎng)極、增長(zhǎng)帶、增長(zhǎng)面，拓展擴(kuò)大內(nèi)需的新空間”。

上述資料足以說明，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是黨中央著眼于徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從頂層設(shè)計(jì)和制度層面對(duì)造成城鄉(xiāng)割裂、城鄉(xiāng)二元的體制進(jìn)行改革創(chuàng)新的戰(zhàn)略部署。城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展方向，城鎮(zhèn)化被提高到“全面建成小康社會(huì)的載體”之一，上升至“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)”之一。同時(shí)，也說明近十年來中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)呈快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，具有普遍性。在中國(guó)城市化進(jìn)程中，小城市機(jī)動(dòng)車交通將迎來大規(guī)模的更新和數(shù)量上的增加。然而，目前各級(jí)黨委和政府對(duì)小城市出現(xiàn)的交通問題還未引起足夠重視，沒有將其納入重要的議事日程。為全面落實(shí)黨的十八大精神，必須高度重視小城市建設(shè)，針對(duì)其出現(xiàn)的交通問題采取切實(shí)可行的措施，更好地?fù)?dān)當(dāng)起歷史的責(zé)任。

二、小城市道路交通面臨的挑戰(zhàn)

（一）小城市的交通特性

在中國(guó)，多數(shù)小城市是從集貿(mào)市場(chǎng)演變而來的。其規(guī)模不大，原本缺乏規(guī)劃，加之受地理區(qū)位、地形條件、城市規(guī)模、空間布局等因素影響，在城市結(jié)構(gòu)、交通特性、管理難度等方面都與大中城市有較大差異。

1.路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理、混合交通突出

在小城鎮(zhèn)發(fā)展初期，機(jī)動(dòng)化程度比較低，過境公路穿城而過，為城鎮(zhèn)帶來了工商業(yè)的繁榮，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展打下了一定的基礎(chǔ)。有資料表明，中國(guó)小城市90%以上是過境公路穿城的布局；非公路穿城的小城市大多數(shù)比較落后和偏僻。由于小城市主要道路多數(shù)是由公路演變而來，或靠自身擴(kuò)張而形成，原本就缺乏路網(wǎng)規(guī)劃，因此不具有城市道路的格局，混合交通嚴(yán)重。

2.交通出行距離短、方式復(fù)雜

小城市范圍小，公共設(shè)施相對(duì)集中，居民出行距離一般在6公里以內(nèi)，且3公里以內(nèi)居多。大中城市居民出行的距離一般在8公里以上，且10公里左右居多。因此，大城市利用公共交通出行比例高。據(jù)調(diào)查，2012年杭州市公共交通出行率占23%，而樂清市（縣級(jí)市）公共交通出行比例僅占8%。小城市主要出行方式是摩托車、電動(dòng)自行車和小型汽車（分別占40%、30%和20%），還有部分步行人員，其交通方式具有多樣化特征。

3.交通出行成本低、次數(shù)多

小城市居民出行具有時(shí)耗短、費(fèi)用低的特點(diǎn)。在小城市，居民出行時(shí)耗一般在30分鐘以內(nèi)。以樂清市為例：居民出行時(shí)耗在20分鐘以內(nèi)的占75%左右，出行時(shí)耗在30分鐘以內(nèi)的占90%左右。而大城市居民出行時(shí)耗要長(zhǎng)，以杭州市為例：居民出行時(shí)耗20分鐘以內(nèi)的占46%、30分鐘以內(nèi)的占72%、40分鐘以內(nèi)的占80%。時(shí)間成本是居民出行次數(shù)增多的重要因素。同時(shí)，出行費(fèi)用低也是居民出行次數(shù)增多的一個(gè)因素。因此，在小城市有出行能力的人均出行次數(shù)在3.5次左右，而大城市人均出行次數(shù)是2.5次以下。小城市出行距離較短、耗時(shí)少、成本低，容易產(chǎn)生出行。

4.管理難度相對(duì)較大

由于小城市多為集市演變而來,其道路狹窄，一方面可供設(shè)立交通管理設(shè)施的空間條件不夠；另一方面在城市建設(shè)中所需要的資金巨大，用于交通管理設(shè)施建設(shè)的資金投入明顯不足。因此，小城市交通安全和管理設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，給管理工作增添了一定的難度。同時(shí)，也存在著管理人員不足、水平不高的問題。在小城市，交通管理任務(wù)主要由交通管理站、交通警察中隊(duì)、城管中隊(duì)等部門承擔(dān)。這些部門由于受人員編制、經(jīng)費(fèi)來源等限制，一方面人員數(shù)量不足，流動(dòng)性大；另一方面小城市外來人員相對(duì)較少，在此工作和居住的大部分是本地居民，相當(dāng)一部分人之間有裙帶關(guān)系。因此,容易出現(xiàn)管理者不依法履行職責(zé)，執(zhí)法不到位，不文明執(zhí)法，管理效率低等現(xiàn)象，難于勝任日益復(fù)雜而繁重的交通管理任務(wù)。再就是交通參與者的交通安全意識(shí)較為淡薄。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化生活突如其來，現(xiàn)代交通猛然而至，小城市交通參與者的安全意識(shí)、法制觀念與城市化和機(jī)動(dòng)化的現(xiàn)代交通形成了明顯的反差。不懂或無視交通法規(guī)，行人和非機(jī)動(dòng)車闖紅燈、與機(jī)動(dòng)車爭(zhēng)道搶行等行為嚴(yán)重干擾交通秩序，使得道路通行效率降低，進(jìn)一步加劇了交通擁堵。

（二）小城市已出現(xiàn)規(guī)律性交通擁堵

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車輛迅速增長(zhǎng)，人口流動(dòng)性不斷加大，各大中城市交通擁堵已呈普遍現(xiàn)象，深受人們關(guān)注。目前，這種現(xiàn)象已向小城市漫延，尤其是東、南部沿海地區(qū)和大城市管轄的縣級(jí)小城市，也出現(xiàn)了嚴(yán)重的交通擁堵問題。如浙江省下屬的58個(gè)縣（市）級(jí)小城市，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。由于城區(qū)面積較小，人口密度大，不少地方的城市與市場(chǎng)相融，人流、車流、物流集中而稠密。更為嚴(yán)重的是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，也出現(xiàn)了規(guī)律性的交通擁堵現(xiàn)象。主要有以下特點(diǎn)：

1.交通高峰分布為四個(gè)時(shí)段

就大中城市而言，交通高峰一般發(fā)生在早、晚時(shí)段，中高峰不是十分明顯。由于流量相對(duì)較大，早、晚高峰持續(xù)的時(shí)間較長(zhǎng)，帶有明顯的時(shí)段特征。而在小城市，由于城市規(guī)模小，交通出行距離近，人們一般有中午回家進(jìn)餐的習(xí)慣。這樣一來，中、小學(xué)生回家的人群與行政、企事業(yè)單位上下班的人群匯聚在一起，形成了中高峰時(shí)段。其表現(xiàn)為：早高峰 7：00-8：00點(diǎn)；午前高峰 11：00-12:00點(diǎn)；午后高峰 13：00-14:00點(diǎn)；晚高峰17：00-18：00點(diǎn)共四個(gè)時(shí)間段的交通高峰，特別是早高峰交通擁堵嚴(yán)重。

2.地域分布集中

在小城市，工作日內(nèi)的交通擁堵一般發(fā)生在中、小學(xué)校，幼兒園、醫(yī)院的附近路段；節(jié)假日的交通擁堵則發(fā)生在大型公益場(chǎng)所附近或大型商業(yè)中心的附近路段。其地域分布較為集中。這些相對(duì)固定的交通擁堵地段一般在老城區(qū)，道路狹窄、停車泊位不足、交通設(shè)施匱乏、非交通性占道嚴(yán)重，與集中的人流、車流之間產(chǎn)生了極其尖銳的矛盾。

3.車輛類型復(fù)雜

中國(guó)的小城市，地域面積一般在20平方公里左右，居民出行半徑不大，加之消費(fèi)水平、生活理念、交通習(xí)慣與大中城市存在一定差距。所以，交通出行工具呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。據(jù)抽樣調(diào)查，小城市步行占15%左右、自行車交通占25%左右、摩托車交通占30%左右、小汽車交通占30%左右。復(fù)雜多樣的交通工具，加之無停車場(chǎng)地和停車不規(guī)范等因素導(dǎo)致了嚴(yán)重的交通擁堵。而大中城市交通擁堵的車型主要是小汽車。

三、城市化進(jìn)程中小城市交通的發(fā)展策略

（一）編制和完善城市交通規(guī)劃

突如其來的城市化進(jìn)程和快速發(fā)展的機(jī)動(dòng)車交通，給原本沒有什么交通規(guī)劃的小城市提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。只有充分發(fā)揮政府的組織協(xié)調(diào)功能，建立由政府領(lǐng)導(dǎo)，交通、規(guī)劃、住建、公交、環(huán)保等職能部門組成的交通綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市交通規(guī)劃、建設(shè)、管理的一體化；盡快制訂和完善《城市綜合交通規(guī)劃》和相關(guān)規(guī)劃，才能有效應(yīng)對(duì)小城市交通遭遇的挑戰(zhàn)。在規(guī)劃中要在堅(jiān)持高起點(diǎn)，作好總體規(guī)劃的同時(shí)，作好各類控制性、修建性詳細(xì)規(guī)劃。同時(shí)，要注意發(fā)揮道路交通安全聯(lián)席會(huì)議作用，定期組織相關(guān)單位召開會(huì)議，研究解決交通管理工作中出現(xiàn)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。

（二）強(qiáng)化工程建設(shè)、優(yōu)化交通組織

小城市在發(fā)展過程中，交通配套設(shè)施欠賬較多。因此，在交通規(guī)劃實(shí)施中，要切實(shí)做好交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在精心、精細(xì)、精致、精辟上做文章，針對(duì)堵點(diǎn)開展“微循環(huán)系統(tǒng)”建設(shè)，打通斷頭路，增加支路，使路網(wǎng)結(jié)構(gòu)趨于合理。同時(shí)，加強(qiáng)停車場(chǎng)建設(shè)，增加停車泊位，切實(shí)建設(shè)適合小城市發(fā)展的“動(dòng)”、“靜”態(tài)交通環(huán)境。

（三）依靠科技強(qiáng)警、提高管理能力

治理小城市交通擁堵問題，單純依靠拓展道路容量和數(shù)量、增加警力，不具有現(xiàn)實(shí)性和可行性，必須走科技強(qiáng)警之路。不斷提升以智能交通系統(tǒng)建設(shè)為主體的交通科技建設(shè)和應(yīng)用水平，是解決這一難題的有效途徑。因此，小城市一方面要立足當(dāng)前，建設(shè)與管理任務(wù)相適應(yīng)的智能交通系統(tǒng)；另一方面要強(qiáng)化管理人員的素質(zhì)教育，努力提高管理水平，高度重視集貿(mào)市場(chǎng)、學(xué)校周邊和人員出入相對(duì)集中區(qū)域的交通管理工作。在執(zhí)法過程中既要體現(xiàn)人性化，以說服教育為主，又要體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性，對(duì)于不聽勸阻故意交通違法者要堅(jiān)決予以嚴(yán)懲，真正實(shí)現(xiàn)人和物共同作用的最佳管理效應(yīng)。

（四）適當(dāng)發(fā)展公共交通、引導(dǎo)市民交通出行

在小城鎮(zhèn)交通發(fā)展中，作為緩解城市交通問題有效手段的公共交通理應(yīng)受到重視。城市無論大小，發(fā)展公共交通對(duì)于方便人的出行、減少個(gè)人交通、降低交通成本等方面都是有益的。小城市快速發(fā)展與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展同步，交通結(jié)構(gòu)亦會(huì)隨之變化。城市規(guī)模的擴(kuò)大化導(dǎo)致了交通結(jié)構(gòu)的機(jī)動(dòng)化。怎樣將機(jī)動(dòng)化的居民出行吸引到公共交通出行方式上來，提高公共交通的比例，是小城市交通發(fā)展中要解決的重要問題。小城市在公交建設(shè)項(xiàng)目和管理中，要注意因地制宜、漸進(jìn)發(fā)展、科學(xué)合理設(shè)置公交線路，逐步引導(dǎo)廣大市民乘坐公共交通，以有效改變市民的出行方式，減少私人交通帶來的擁堵。

（五）推行交通分離、避開高峰時(shí)段

交通分離在很多大城市已廣泛應(yīng)用，并收到了良好的效果。但是交通分離并不是大城市的專利，在一些中小城市也可以試行。一是在為數(shù)不多的幾所中、小學(xué)校和幼兒園錯(cuò)開上、放學(xué)時(shí)間，實(shí)行校際錯(cuò)時(shí)和校內(nèi)錯(cuò)時(shí)相結(jié)合；二是通過行政干預(yù)措施實(shí)行行政事業(yè)單位錯(cuò)時(shí)上下班制度，避開交通高峰時(shí)段；三是組織學(xué)生拼車上、放學(xué)，提高機(jī)動(dòng)車運(yùn)載量；四是制定學(xué)校購買校車鼓勵(lì)政策，建立學(xué)生周末集散中心，統(tǒng)一接送學(xué)生，減少路網(wǎng)中的機(jī)動(dòng)車數(shù)量。

（六）強(qiáng)化宣傳教育、提高交通素質(zhì)

小城市居民大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人員、城郊菜農(nóng)或者農(nóng)民演變而來，其文化結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣與大中城市居民有所不同。因此，要根據(jù)其特點(diǎn)，開展有針對(duì)性的交通安全宣傳教育。交通管理部門可充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、漫畫、動(dòng)漫等，進(jìn)行一些時(shí)尚性的交通安全宣傳，更好地寓教于樂、以案說法，增加宣傳教育的真實(shí)性和可接受性，從而提高居民的交通安全意識(shí)和能力。

結(jié)語

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。2013-2025年是中國(guó)城市社會(huì)面臨的整體變遷期。在此期間，有5億-6億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口。這將是人類歷史上規(guī)模最大的社會(huì)與地理變遷之一。各級(jí)黨委和政府，應(yīng)樹立先進(jìn)性和前瞻性的城市化發(fā)展理念，充分認(rèn)識(shí)大城市人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化的“城市病”帶來的危害，借鑒國(guó)內(nèi)外城市化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，尊重城市發(fā)展規(guī)律，高度重視城市化進(jìn)程中的小城市建設(shè)，從規(guī)劃控制入手，因地制宜，采取多方面的措施，避免和緩解小城市交通問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。