劉 璐，宋曉波

(1.武漢工程大學(xué)，湖北 武漢430205；2.武漢音樂(lè)學(xué)院，湖北 武漢430060）

芻議《防暑降溫措施管理辦法》

劉 璐1，宋曉波2

(1.武漢工程大學(xué)，湖北 武漢430205；2.武漢音樂(lè)學(xué)院，湖北 武漢430060）

2012年6月29日《防暑降溫措施管理辦法》正式公布，標(biāo)志著國(guó)家高溫勞動(dòng)保護(hù)立法向前邁出了一大步，其在內(nèi)容上充分體現(xiàn)了以勞動(dòng)者為本的立法理念，公平、平等地保護(hù)勞動(dòng)者的高溫權(quán)益。《防暑降溫措施管理辦法》具有諸多立法亮點(diǎn)，但也存在缺陷，應(yīng)不斷完善。

高溫天氣；防暑降溫；高溫勞動(dòng)

已入盛夏，高溫天氣覆蓋全國(guó)。針對(duì)民眾呼聲，2012年6月29日，衛(wèi)生部、國(guó)家安全監(jiān)管總局、全國(guó)總工會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部四個(gè)部門(mén)共同印發(fā)了《防暑降溫措施管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“新辦法”）。走過(guò)52個(gè)年頭的《防暑降溫暫行辦法》正式退出歷史舞臺(tái)，縱覽“新辦法”，從高溫標(biāo)準(zhǔn)到適用人群、從高溫津貼到休息權(quán)利、從監(jiān)察責(zé)任部門(mén)到懲處措施，面面俱到，立法亮點(diǎn)頗多。

一、新辦法新亮點(diǎn)

（一）擴(kuò)大了高溫勞動(dòng)保護(hù)對(duì)象

1960年實(shí)施的《防暑降溫暫行辦法》規(guī)定，高溫休假僅限于交通運(yùn)輸業(yè)、工業(yè)、炎熱季節(jié)的露天作業(yè)、基本建設(shè)工地的高溫作業(yè)、田間作業(yè)。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，“新辦法”將高溫權(quán)益保護(hù)的適用范圍予以擴(kuò)大，規(guī)定企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體組織等用人單位對(duì)高溫作業(yè)及在高溫天氣期間工作的勞動(dòng)者，應(yīng)給予高溫勞動(dòng)保護(hù)，進(jìn)一步將高溫休息權(quán)涵蓋各行各業(yè)的高溫作業(yè)人群。

（二）確立了高溫天氣的判定標(biāo)準(zhǔn)

“新辦法”第一次通過(guò)立法明確了高溫天氣的具體標(biāo)準(zhǔn)，即市級(jí)以上氣象主管部門(mén)所屬氣象臺(tái)站向公眾發(fā)布的日最高氣溫35℃以上的天氣，確定了高溫天氣的認(rèn)定主體是市級(jí)以上氣象主管部門(mén)所屬氣象臺(tái)站。同時(shí)，為加強(qiáng)“新辦法”的可操作性，根據(jù)35℃、37℃和40℃以上的不同高溫設(shè)置了具體的處理方式，有利于執(zhí)法者在具體執(zhí)法過(guò)程中的判定?！靶罗k法”通過(guò)規(guī)范化的法律細(xì)則，將企業(yè)法律義務(wù)和勞動(dòng)者權(quán)益以法律條文的形式固化，告知?jiǎng)趧?dòng)者在什么溫度下能工作、什么溫度下不能工作，以及勞動(dòng)者在高溫工作條件下享有法律賦予的具體權(quán)益，敦促用人單位依法辦事，主動(dòng)落實(shí)高溫休假相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者體面勞動(dòng)，讓高溫天氣下的勞動(dòng)“慘案”不再發(fā)生。

（三）建立了高溫津貼發(fā)放制度

“新辦法”建立了高溫津貼發(fā)放制度，將高溫津貼作為工資總額的組成部分，賦予勞動(dòng)者在高溫天氣下工作獲得高溫津貼的權(quán)利，高溫津貼成為勞動(dòng)者的法定權(quán)利之一。國(guó)家通過(guò)立法確立高溫津貼制度，保護(hù)了高溫作業(yè)的勞動(dòng)者這一弱勢(shì)群體，平衡了強(qiáng)資弱勞的不平衡勞動(dòng)關(guān)系，有效促進(jìn)了我國(guó)勞動(dòng)市場(chǎng)的和諧發(fā)展。

（四）明晰了高溫中暑工傷標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)筑高溫勞動(dòng)保護(hù)的有力保障

“新辦法”規(guī)定，工傷賠償包含高溫工作中暑所造成的傷害，并細(xì)化了高溫下工作中暑認(rèn)定工傷的三種情形，即：勞動(dòng)者因高溫作業(yè)引起中暑，經(jīng)診斷為職業(yè)病的；勞動(dòng)者因高溫天氣作業(yè)引起中暑的；勞動(dòng)者在工作時(shí)間和工作崗位上中暑死亡或中暑后48小時(shí)經(jīng)搶救無(wú)效死亡的。高溫中暑工傷認(rèn)定的情形以列舉方式羅列，通俗易懂，工傷認(rèn)定程序更簡(jiǎn)便，勞動(dòng)者維權(quán)更便捷。

“新辦法”針對(duì)高溫勞動(dòng)者采取普遍性保護(hù)和特別保護(hù)的原則，既規(guī)定了高溫下勞動(dòng)者保護(hù)的一般性規(guī)定，又對(duì)孕婦和未成年人等特殊群體實(shí)行特殊保護(hù)，禁止用人單位安排其在35℃以上的高溫天氣下作業(yè)。同時(shí)，“新辦法”還加強(qiáng)了高溫管理，要求用人單位在高溫天氣下加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)措施。

（五）加大企業(yè)高溫用工行為的處罰力度

原暫行辦法的缺陷是企業(yè)違法成本低，一旦用人單位不遵守相關(guān)法律規(guī)定，侵害高溫勞動(dòng)者合法權(quán)益，執(zhí)法部門(mén)對(duì)其處罰面臨無(wú)法可依的尷尬局面。新辦法對(duì)此特別予以修訂，對(duì)于用人單位的違法行為，執(zhí)法部門(mén)應(yīng)依法制止并責(zé)令其立即整改；情節(jié)嚴(yán)重的，可追究用人單位及其負(fù)責(zé)人的相應(yīng)責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、新辦法的立法缺陷

（一）高溫天氣認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)單一，勞動(dòng)保護(hù)執(zhí)行力不強(qiáng)

國(guó)外關(guān)于高溫天氣的界定標(biāo)準(zhǔn)更加人性化，措施更完善。例如，美國(guó)認(rèn)為勞動(dòng)保護(hù)意義上的“高溫”，不僅僅指空氣溫度上的“高溫”，更指勞動(dòng)者所感受的“高溫”；日本在“高溫”的界定上采用的是濕球黑球溫度指數(shù)（WEGT指數(shù)），它是綜合評(píng)價(jià)人體接觸作業(yè)環(huán)境熱負(fù)荷的一個(gè)基本參量，綜合考慮了空氣溫度、風(fēng)速、空氣濕度和熱輻射四個(gè)因素，另外將工作服的質(zhì)地對(duì)指數(shù)的影響也在考慮范圍之內(nèi)。從美國(guó)、日本對(duì)高溫的界定標(biāo)準(zhǔn)多元化看，我國(guó)單純以“氣溫”作為判定高溫的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一，對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)缺乏全面性，人性化立法有待進(jìn)一步完善。

（二）高溫作業(yè)中暑的工傷申請(qǐng)認(rèn)定條件繁瑣

“新辦法”對(duì)工傷的認(rèn)定分列三種情形，其中一種情形規(guī)定，勞動(dòng)者在工作時(shí)間和工作崗位上中暑死亡或中暑后48小時(shí)內(nèi)經(jīng)搶救無(wú)效死亡的，可認(rèn)定為工傷。筆者認(rèn)為，所涉及勞動(dòng)者高溫作業(yè)中暑后死亡的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題有值得商榷之處。若依此規(guī)定推理，勞動(dòng)者高溫工作中暑后48小時(shí)內(nèi)死亡視為工傷，48小時(shí)后超過(guò)1分鐘死亡，則不視為工傷。顯然，此條規(guī)定將48小時(shí)作為判定中暑是否屬于工傷的標(biāo)準(zhǔn)，不僅過(guò)于冷血，更顯失公平。48小時(shí)時(shí)間的限制無(wú)疑縮小了勞動(dòng)者享受高溫工傷權(quán)益的保護(hù)范圍，客觀上造成“死得夠快”才能認(rèn)定工傷的社會(huì)怪象。該條款易成為用人單位逃避工傷賠償責(zé)任的理由之一，不利于勞動(dòng)者高溫權(quán)益的保護(hù)。

中暑已被勞動(dòng)保障部門(mén)列為法定職業(yè)病之一，工會(huì)也將其列入了工傷范圍，但其申請(qǐng)程序復(fù)雜，申請(qǐng)時(shí)間跨度長(zhǎng)，勞動(dòng)者無(wú)論是精力還是財(cái)力均無(wú)法承受。勞動(dòng)者高溫中暑申請(qǐng)認(rèn)定為工傷，其前置條件為取得用人單位出具的中暑發(fā)生環(huán)境的相關(guān)證明。如果勞動(dòng)者高溫中暑被確定為工傷，則用人單位需履行工傷賠償責(zé)任，因此一般情況下用人單位會(huì)拒絕開(kāi)具證明或拖延時(shí)間，讓勞動(dòng)者高溫權(quán)益維護(hù)難上加難。

（三）法律責(zé)任規(guī)定過(guò)于原則，震懾作用有限

“新辦法”雖引入刑罰重刑，意欲增強(qiáng)打擊用人單位違法行為的力度，但處罰條款過(guò)于原則，定義模糊不清。例如，“情節(jié)嚴(yán)重的，按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)追究用人單位及其負(fù)責(zé)人的相應(yīng)責(zé)任?！贝颂帯扒楣?jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么？相應(yīng)責(zé)任的定義是什么？相應(yīng)責(zé)任的處罰標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)又是什么？該規(guī)定并未予以明確。因概念的界定模糊，在實(shí)際操作中易出現(xiàn)糾紛。

三、關(guān)于完善高溫勞動(dòng)保護(hù)立法的建議

（一）制定配套細(xì)則，規(guī)范勞動(dòng)法治環(huán)境

“新辦法”是由國(guó)家安全監(jiān)管總局、衛(wèi)生部、人力資源社會(huì)保障部和全國(guó)總工會(huì)四部門(mén)聯(lián)合制定的，其法律性質(zhì)上屬于部門(mén)規(guī)章，在法律體系中處于較低層級(jí)。地方人大、政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況制定高溫保護(hù)配套實(shí)施細(xì)則，完善高溫權(quán)益保障的法制建設(shè)，發(fā)揮多部門(mén)法的組合效應(yīng)，確保高溫勞動(dòng)保護(hù)法的權(quán)威性和嚴(yán)密性，共同保障勞動(dòng)者高溫權(quán)益。

（二）細(xì)化和明確用人單位違法行為的處罰條款與責(zé)任追究

缺乏完善的懲罰機(jī)制是原高溫暫行辦法未能得到有效執(zhí)行的重要原因?！靶罗k法”加大了對(duì)企業(yè)違法用工行為的處罰力度，意圖用重典刑罰出重拳規(guī)范高溫作業(yè)勞動(dòng)秩序。“新辦法”規(guī)定，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的按照國(guó)家有關(guān)法規(guī)追究用人單位及其負(fù)責(zé)人的相應(yīng)責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為，處罰規(guī)定過(guò)于原則，實(shí)際操作性不強(qiáng)，應(yīng)對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”的概念予以界定，什么情況下屬于“情節(jié)嚴(yán)重”，可通過(guò)列舉式立法體例對(duì)高溫下作業(yè)導(dǎo)致的惡性生產(chǎn)事故予以列舉，分別列出“情節(jié)嚴(yán)重”的法定情形，保證執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)判定明確。至于處罰手段可以經(jīng)濟(jì)性懲罰為主，輔以刑事懲罰，震懾高溫下的違法用工行為。

（三）狠抓高溫勞動(dòng)保護(hù)立法監(jiān)管與執(zhí)法，讓高溫勞動(dòng)保護(hù)辦法硬起來(lái)

徒善不足以為政，徒法不足以自行，善法需善施。高溫勞動(dòng)保護(hù)立法是否有效關(guān)鍵在于執(zhí)法，勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)、工會(huì)執(zhí)法是否“給力”，是保障“新辦法”落到實(shí)處的關(guān)鍵。設(shè)立高溫權(quán)益保障巡查機(jī)制，建立和健全高溫下勞動(dòng)者的投訴渠道。在夏季高溫季節(jié)，各省市高溫權(quán)益保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)廣開(kāi)維權(quán)投訴渠道，通過(guò)公布維權(quán)電話、電郵、信箱、微博等多類型投訴途徑，受理社會(huì)各界對(duì)高溫違法作業(yè)的舉報(bào)，保證勞動(dòng)者維權(quán)途徑的通暢。

建立企業(yè)誠(chéng)信、守法用工信息平臺(tái)，如企業(yè)有違法用工行為將錄入全國(guó)共享的企業(yè)誠(chéng)信信息系統(tǒng)，同時(shí)，將企業(yè)的誠(chéng)信用工信息作為企業(yè)年審的必備要件之一，如企業(yè)違法用工次數(shù)超過(guò)一定限額，將被列入企業(yè)用工黑名單，一并撤銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，一定期限內(nèi)不得從事相同行業(yè)。以“執(zhí)法必嚴(yán)”達(dá)到“有法必依”，落實(shí)勞動(dòng)者高溫權(quán)益保護(hù)，幫助企業(yè)培育良好的勞資關(guān)系，引導(dǎo)企業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

高溫勞動(dòng)保護(hù)立法雖姍姍來(lái)遲，但對(duì)夏天高溫作業(yè)的勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)無(wú)疑是福音，體現(xiàn)出政府對(duì)勞動(dòng)人民的深切關(guān)懷。從首次立法界定高溫天氣標(biāo)準(zhǔn)、確立高溫津貼發(fā)放制度到引入刑事法律責(zé)任，無(wú)一不體現(xiàn)出巨大的進(jìn)步。但如何將權(quán)利兌現(xiàn)為勞動(dòng)者真實(shí)可感的權(quán)益，不僅需要立法者的智慧，更需要執(zhí)法的決心和勇氣，也需要?jiǎng)趧?dòng)者強(qiáng)烈的自我保護(hù)和勞動(dòng)維權(quán)意識(shí)?！斗朗罱禍卮胧┕芾磙k法》不能立即改變勞動(dòng)者高溫權(quán)益保障的困境，高溫勞動(dòng)保護(hù)立法，不求速成，但求漸進(jìn)。

D922.5

A

1673―2391（2013）08―0073―02

2013-04-23 責(zé)任編校：王 歡