董禮賀，曾凡潮

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

一、外資并購(gòu)安全審查基本理論

（一）外資并購(gòu)與外資并購(gòu)安全審查的基本概念

1.外資并購(gòu)的涵義

依據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展會(huì)議的內(nèi)容來(lái)看，外資并購(gòu)是指在外國(guó)資本不斷加劇兼并的過(guò)程中，兩個(gè)以上的國(guó)家的企業(yè)合并為一個(gè)新的法人，其中，本國(guó)企業(yè)的資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)被轉(zhuǎn)移到外國(guó)公司。外資并購(gòu)從本質(zhì)上說(shuō)是公司產(chǎn)權(quán)的交易行為。其以東道國(guó)為目標(biāo)，結(jié)果是產(chǎn)生跨越國(guó)界的對(duì)公司企業(yè)的兼并和控制[1]。根據(jù)我國(guó)發(fā)布的相關(guān)文件來(lái)看，外資并購(gòu)是指外國(guó)的投資者依據(jù)中國(guó)的法律規(guī)定，在中國(guó)境內(nèi)對(duì)中國(guó)企業(yè)的股權(quán)或資產(chǎn)取得實(shí)質(zhì)控制的行為。

2.外資并購(gòu)安全審查的涵義

外資并購(gòu)安全審查是經(jīng)濟(jì)全球化的產(chǎn)物。我國(guó)到目前為止還沒(méi)有相關(guān)的制度，但是在有關(guān)的政府報(bào)告中已經(jīng)有所體現(xiàn)。外資并購(gòu)安全審查是指國(guó)家行政部門依照本國(guó)法律和相關(guān)規(guī)定，對(duì)可能危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的外資并購(gòu)行為進(jìn)行審查和評(píng)估，進(jìn)而作出同意與否的行政裁決，包括資格準(zhǔn)入審查、反壟斷審查等。外資并購(gòu)安全審查的目的在于保護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。

（二）外資并購(gòu)安全審查的必要性

1.外資并購(gòu)可能會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)產(chǎn)生危害

投資的目的在于盈利，追逐利益最大化，外資并購(gòu)也不例外。外資并購(gòu)中的外資擁有者一般都具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而并購(gòu)對(duì)象則實(shí)力較弱。在并購(gòu)的過(guò)程中，外資會(huì)向并購(gòu)企業(yè)所在的東道國(guó)政府施壓，甚至左右其經(jīng)濟(jì)主權(quán)。特別是在一些涉及國(guó)計(jì)民生的行業(yè)時(shí)，并購(gòu)對(duì)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)主權(quán)甚至是國(guó)家主權(quán)都可能產(chǎn)生威脅。

2.外資并購(gòu)可能會(huì)對(duì)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成損害

外國(guó)投資者的外資投入是為了搶占東道國(guó)的市場(chǎng)份額，甚至達(dá)到獨(dú)霸市場(chǎng)的目的。外資依靠其雄厚的財(cái)力，吸引東道國(guó)的民族產(chǎn)業(yè)與其合作，結(jié)果導(dǎo)致民族品牌被慢慢地消滅，而外國(guó)投資者卻利用民族品牌的銷售渠道及影響力逐步占有市場(chǎng)。這就對(duì)東道國(guó)的無(wú)形資產(chǎn)造成了極大的損害。

3.外資并購(gòu)可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成破壞

由于外資擁有強(qiáng)大的財(cái)力，若東道國(guó)沒(méi)有相關(guān)的外資并購(gòu)安全審查制度，外國(guó)投資者就很容易操縱東道國(guó)市場(chǎng)，甚至可能產(chǎn)生壟斷。這不僅損害了東道國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，還影響了其國(guó)民利益。

因此，為了減少外資并購(gòu)對(duì)本國(guó)安全的影響，一國(guó)應(yīng)當(dāng)建立外資并購(gòu)安全審查制度，從而保障國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

二、外國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度

（一）美國(guó)

1.執(zhí)行主體

美國(guó)在2008年4月23日公布了《外國(guó)人合作、收購(gòu)和接管條例》（草案）作為實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)征求意見。其中“721”條款規(guī)定，美國(guó)的外國(guó)投資委員會(huì)是其本國(guó)并購(gòu)安全審查的實(shí)施主體。它由12個(gè)部門組成，后來(lái)又加入了能源部、勞工部和國(guó)家情報(bào)局。同時(shí)，總統(tǒng)發(fā)揮總體協(xié)調(diào)的作用，讓各個(gè)部門各盡其職。

2.審查標(biāo)準(zhǔn)

首先也是核心的標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)防安全。1998年的《埃克森—弗洛里奧修正案》及實(shí)施細(xì)則把國(guó)家安全作為核心內(nèi)容，但是未詳細(xì)說(shuō)明。有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)之所以采取這種做法，主要是因?yàn)閲?guó)會(huì)希望對(duì)國(guó)家安全作廣義的解釋。雖然修正案未作詳細(xì)說(shuō)明，但還是用列舉的方式列出了并購(gòu)安全要考慮的因素。而這些列舉出的因素大多與國(guó)防安全有關(guān)。另外，經(jīng)濟(jì)安全也是考量標(biāo)準(zhǔn)之一。在克林頓總統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全被美國(guó)政府高度重視，在國(guó)家戰(zhàn)略和政府政策中都有諸多體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化與政治格局多元化的發(fā)展，布什總統(tǒng)在位時(shí)最大限度地?cái)U(kuò)大了國(guó)家安全審查范圍，且超越了傳統(tǒng)國(guó)防安全的考慮范圍。

3.審查程序

（1）申報(bào)或通報(bào)階段

美國(guó)安全審查制度中的申報(bào)程序并非是強(qiáng)制性的，雙方可以自愿選擇申報(bào)，立法對(duì)申報(bào)的時(shí)間范圍也未作規(guī)定。但是，當(dāng)一國(guó)的外資并購(gòu)審查委員會(huì)有理由相信一項(xiàng)并購(gòu)對(duì)于其國(guó)家存在安全方面的威脅時(shí)，就可以向外國(guó)投資委員會(huì)通報(bào)。另外，申報(bào)階段的申請(qǐng)是可以隨時(shí)撤銷的，但是應(yīng)當(dāng)在總統(tǒng)決定之前。

（2）審查與調(diào)查階段

初審委員會(huì)對(duì)材料進(jìn)行整理審核，并在30日內(nèi)決定對(duì)該并購(gòu)是否作進(jìn)一步審查：若不審查，就終結(jié)此程序；若審查，則在接下來(lái)的45天內(nèi)審查完畢。在此階段內(nèi)，外國(guó)投資委員會(huì)將提交報(bào)告，且該報(bào)告將被提交給總統(tǒng)。

（3）總統(tǒng)決定階段

總統(tǒng)在收到報(bào)告后的15天內(nèi)作出決定。若總統(tǒng)認(rèn)為這項(xiàng)并購(gòu)會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成影響，那么就可以依據(jù)“721”條款的范圍內(nèi)容來(lái)否定此項(xiàng)并購(gòu)。

（二）法國(guó)

法國(guó)1986年的《公平交易法》和2004年頒布生效的《外國(guó)投資法》中都有關(guān)于外資并購(gòu)安全審查制度方面的規(guī)定，《外國(guó)投資法》就規(guī)定了“11類戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”。而且該法還規(guī)定，若在這些行業(yè)的外資并購(gòu)中有特定的犯罪（如毒品犯罪、賣淫、洗錢、恐怖活動(dòng)或是提供資助、賄賂及商業(yè)賄賂、共同犯罪）嫌疑的，應(yīng)當(dāng)拒絕[2]。

在法國(guó)，負(fù)責(zé)外資并購(gòu)安全審查的主體是財(cái)政部，其依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行審查。法國(guó)的并購(gòu)申請(qǐng)同美國(guó)一樣，也不是強(qiáng)制性的。但是當(dāng)涉及國(guó)家利益時(shí)，財(cái)政部也可以主動(dòng)提出進(jìn)入審查程序，且審查時(shí)間不受法律約束。對(duì)于主動(dòng)申請(qǐng)的案件，財(cái)政部部長(zhǎng)授權(quán)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)對(duì)收到的材料進(jìn)行審查，然后由部長(zhǎng)對(duì)委員會(huì)的審查結(jié)論作出最后的決定。

（三）英國(guó)

英國(guó)作為老牌工業(yè)國(guó)家，雖然沒(méi)有專門的外資并購(gòu)審查制度，但是法律法規(guī)仍作出了相關(guān)規(guī)定，如1975年《工業(yè)發(fā)展法》中關(guān)于航天企業(yè)和軍工企業(yè)方面的規(guī)定；還有1973年《公平貿(mào)易法》規(guī)定，政府授權(quán)公平交易局總局長(zhǎng)審查所有的并購(gòu)交易當(dāng)事人提交的申請(qǐng)書，初審過(guò)后，向負(fù)責(zé)貿(mào)易和工業(yè)的大臣提出處理意見，由國(guó)務(wù)大臣決定其合法性[3]。英國(guó)2003年實(shí)施的《企業(yè)法》也有關(guān)于公共利益方面的規(guī)定，包含外資并購(gòu)對(duì)國(guó)家影響的審查情況。

英國(guó)的兩個(gè)外資并購(gòu)安全審查機(jī)構(gòu)是公平交易局和競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)，前者是政府審查并購(gòu)案件的專門政府機(jī)構(gòu)，擁有跨國(guó)并購(gòu)的審查批準(zhǔn)權(quán)；后者則是由社會(huì)各界的專家學(xué)者組成的獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)，且接受前者的指令對(duì)案件進(jìn)行審查并作出通過(guò)與否的決定。

英國(guó)的審查程序包括接受指令、調(diào)查并“測(cè)試”、作出決定、采取措施階段等。在英國(guó)，申報(bào)提出與否關(guān)系到后期審查的期限問(wèn)題。如果調(diào)查委員會(huì)對(duì)未申報(bào)的案件進(jìn)行調(diào)查，則不受調(diào)查時(shí)間的限制。英國(guó)的公平交易局在發(fā)現(xiàn)并購(gòu)案件可能會(huì)影響國(guó)家安全時(shí)，就會(huì)指示競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)對(duì)案件進(jìn)行“測(cè)試”或者審查，然后根據(jù)調(diào)查或“測(cè)試”情況作出決定。

三、我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的現(xiàn)狀及缺陷

（一）我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)不再停留于過(guò)去僅僅維護(hù)國(guó)家政治和軍事安全的層面上，而逐步認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)安全也是國(guó)家現(xiàn)代安全的重要組成部分。隨著我國(guó)不斷引進(jìn)外資，建立外資并購(gòu)安全審查制度被提上了日程，其與外資準(zhǔn)入審查制度、外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)反壟斷審查機(jī)制共同組成了我國(guó)關(guān)于外資的審查制度。

在立法方面，我國(guó)起步較晚，到目前制定的相關(guān)法律有2002年的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，還有商務(wù)部2006年發(fā)布的《關(guān)于外商投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》與2008年正式生效的《反壟斷法》。這些規(guī)定只是附帶提到安全審查，并未專門對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》。但是該規(guī)定仍然不太具體，可操作性不強(qiáng)，存在較多缺陷。

（二）我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的缺陷

我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的缺陷主要有以下幾個(gè)方面：

1.立法不夠完善

我國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)的專門規(guī)定出臺(tái)于2011年，而美國(guó)的相關(guān)立法至今已經(jīng)有20多年的發(fā)展史了。因此，我國(guó)立法起步較晚。我國(guó)的相關(guān)法律也缺乏系統(tǒng)性，各類規(guī)范不能協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系和利益，不具有前瞻性和總體性，易導(dǎo)致實(shí)施效果不到位。另外，我國(guó)的相關(guān)規(guī)定缺乏可操作性，很多規(guī)定都十分籠統(tǒng)，原則性和指導(dǎo)性較強(qiáng)，特別是某些政策性規(guī)定，只有政治意義，毫無(wú)可操作的法律現(xiàn)實(shí)意義。2011年發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》立法技術(shù)有所提高，但是仍然不夠完善。

2.國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)不精確

我國(guó)對(duì)國(guó)家安全這一概念的研究起源于上世紀(jì)八十年代，但至今仍未對(duì)國(guó)家安全作出準(zhǔn)確定義。國(guó)家安全概念的發(fā)展經(jīng)歷了以下過(guò)程：從以國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全為主的國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到國(guó)防安全的國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)，再發(fā)展到2011年《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》中對(duì)國(guó)家安全方面的解讀，其中就提到國(guó)家安全需考慮的四個(gè)因素——國(guó)防安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)基本生活秩序和國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力。但是，上述羅列式的規(guī)定還不夠全面，存在漏洞。隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷進(jìn)步，新事物不斷出現(xiàn)，不易受到法律的規(guī)制。這給我們的經(jīng)濟(jì)安全無(wú)形中又增加了一份隱患。

3.外資并購(gòu)安全審查機(jī)構(gòu)有待完善

部級(jí)聯(lián)席會(huì)議是我國(guó)外資并購(gòu)安全審查的審查機(jī)構(gòu)，主要是指在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)改委與商務(wù)部牽頭，根據(jù)相關(guān)并購(gòu)牽涉的行業(yè)和領(lǐng)域，與相關(guān)部門討論，最后作出決定。雖然現(xiàn)在的規(guī)定有別于過(guò)去的“多頭”領(lǐng)導(dǎo)，但仍然較為籠統(tǒng)，在具體操作中實(shí)施效果不夠理想。

四、完善我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的建議

（一）完善我國(guó)外資并購(gòu)安全審查程序

1.設(shè)立專業(yè)審查機(jī)構(gòu)

專業(yè)審查機(jī)構(gòu)是外資并購(gòu)安全審查制度的前提。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，首先必須制定專門的法律，便于今后的審查有據(jù)可依。這樣能夠提高審查機(jī)構(gòu)的地位，不僅有利于提高相關(guān)工作的效率，而且還便于協(xié)調(diào)各方面的工作。

2.設(shè)立事后監(jiān)督機(jī)制

目前的外資并購(gòu)安全審查的資料完全來(lái)源于并購(gòu)方，對(duì)于材料的真實(shí)性缺乏監(jiān)督。聯(lián)席會(huì)議應(yīng)成立專門的小組對(duì)材料進(jìn)行審核，弄虛作假者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任或刑事責(zé)任。聯(lián)席會(huì)議作出決定后，該決定的執(zhí)行也需要監(jiān)督?？梢杂缮虅?wù)部執(zhí)行，聯(lián)席會(huì)議監(jiān)督。此外，對(duì)于聯(lián)席會(huì)議也應(yīng)當(dāng)有所監(jiān)督。這一監(jiān)督部門可以是國(guó)務(wù)院或者全國(guó)人大常委會(huì)。

（二）完善我國(guó)外資并購(gòu)安全審查標(biāo)準(zhǔn)

1.國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)不宜泛化

各國(guó)對(duì)國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)的判斷不一，有的看重國(guó)防安全，有的看重公共利益，還有的看重經(jīng)濟(jì)利益。而我國(guó)應(yīng)當(dāng)多關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，因?yàn)橥赓Y對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)影響巨大，若再不規(guī)范，可能會(huì)對(duì)許多民族產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重威脅。

2.重點(diǎn)保護(hù)具有戰(zhàn)略價(jià)值的領(lǐng)域

我國(guó)的重要領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)等，應(yīng)當(dāng)成為安全并購(gòu)審查制度的重點(diǎn)，以防止外資威脅我國(guó)的根本利益。因此，在這些方面應(yīng)當(dāng)加大安全審查的保護(hù)力度。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)地位的不斷提升和經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力的不斷擴(kuò)充，外商投資在我國(guó)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。我們應(yīng)當(dāng)時(shí)刻關(guān)注外資并購(gòu)給我國(guó)帶來(lái)的影響，積極完善外資并購(gòu)的法律法規(guī)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，逐漸完善涉及審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)構(gòu)等的規(guī)范，充分發(fā)揮外資并購(gòu)的積極作用，進(jìn)而更好地發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

[1]劉恒.外資并購(gòu)行為與政府規(guī)劃[M].北京:法律出版社,2000:2.

[2]安健.中華人民共和國(guó)反壟斷法釋義[M].北京:法律出版社,2007:211-212.

[3]沈四寶.國(guó)際投資法[M].北京:對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社,1990:88.