劉 靜，黎而力，張正峰

（1. 上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003；2. 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北京 100872）

上海市土地整治戰(zhàn)略研究

劉 靜1，黎而力1，張正峰2

（1. 上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003；2. 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北京 100872）

土地整治是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要政策工具，對(duì)于促進(jìn)上海市轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。本文立足于上海市土地利用現(xiàn)狀、特點(diǎn)及問(wèn)題，提出上海市土地整治戰(zhàn)略：要“以綜合型土地整治推進(jìn)上海轉(zhuǎn)型發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，努力達(dá)到增加耕地?cái)?shù)量、提高土地集約利用水平、改善生態(tài)狀況和優(yōu)化空間形態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)，把握規(guī)范推進(jìn)多功能農(nóng)地整治、合理有序推進(jìn)灘涂圈圍開(kāi)發(fā)、穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治、積極開(kāi)展集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)用地漸進(jìn)性整治和創(chuàng)新性探索價(jià)值提升型市地整治五大戰(zhàn)略方向。土地整治戰(zhàn)略的實(shí)施需從重視規(guī)劃引領(lǐng)、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)、制定差別化政策、拓寬資金渠道等方面強(qiáng)化保障。

國(guó)土資源管理；土地整治；發(fā)展戰(zhàn)略；實(shí)施途徑

近年來(lái)中國(guó)不斷加強(qiáng)土地整治工作力度，中央連續(xù)七個(gè)一號(hào)文件鎖定三農(nóng)問(wèn)題，并論及土地整治。與傳統(tǒng)的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾相比，土地整治在整治范圍、整治內(nèi)涵以及整治目標(biāo)上都發(fā)生了較大變化[1～5]。目前土地整治已經(jīng)上升為國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署，成為中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、盤(pán)活存量建設(shè)用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺(tái)[6～8]。當(dāng)前，上海市面臨著人口持續(xù)快速增長(zhǎng)和資源環(huán)境緊約束的雙重壓力，轉(zhuǎn)型發(fā)展遭遇資源瓶頸，迫切需要土地整治作為有效補(bǔ)充耕地面積，緩解占補(bǔ)平衡壓力；盤(pán)活存量建設(shè)用地，提高土地利用集約度[9]；建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距；構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施，改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的重要抓手和平臺(tái)，解決區(qū)域土地資源緊缺、工業(yè)用地比重偏高，農(nóng)村地區(qū)土地利用粗放，城鄉(xiāng)差距大，生態(tài)保護(hù)壓力突出等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在當(dāng)前土地整治內(nèi)涵外延擴(kuò)張、國(guó)家高度重視土地整治、大都市面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，本文對(duì)上海市土地整治戰(zhàn)略進(jìn)行研究，確定上海市開(kāi)展土地整治的戰(zhàn)略導(dǎo)向、戰(zhàn)略目標(biāo)及戰(zhàn)略方向，并提出相應(yīng)的保障措施，整治戰(zhàn)略的確定對(duì)促進(jìn)上海市健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)其它一線城市開(kāi)展土地整治工作具有一定的借鑒意義。

1 上海市土地利用特點(diǎn)分析

1.1 土地后備資源緊缺與粗放利用現(xiàn)象并存

上海土地面積約占全國(guó)的0.086%，而人口卻占全國(guó)總?cè)丝诘?.1%，人地矛盾十分突出。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市建成區(qū)面積快速擴(kuò)大，耕地面積日益縮小。2006～2010年，上海市建設(shè)用地面積由360萬(wàn)畝(2400km2)增加為429萬(wàn)畝(2860km2)，年均增長(zhǎng)4.79%；1978～2010年，上海市耕地面積由540萬(wàn)畝(3600km2)減少為302萬(wàn)畝(2013.3km2)，減少了44.07%。根據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海市未利用地面積除去河流水面僅有40多萬(wàn)畝(約270km2)，耕地保護(hù)壓力大，土地后備資源嚴(yán)重稀缺。與此同時(shí)，雖然經(jīng)過(guò)多年的努力，上海市土地利用集約程度顯著提升，但是與世界其它發(fā)達(dá)城市相比，仍存在較大差距。2010年，上海市地均GDP僅為東京的1/3，法蘭克福的1/2，低于倫敦、香港等城市和地區(qū)。2010年農(nóng)村人均宅基地面積高達(dá)354m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)定的150m2高限；農(nóng)村宅基地和工業(yè)用地比重偏高，布局分散，土地利用效率低下。土地資源緊缺與低效利用現(xiàn)象并存，進(jìn)一步加劇了土地供需矛盾。

1.2 經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大現(xiàn)象并存

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，2010年上海市生產(chǎn)總值指數(shù)為2259.3（以1978年為100），是1978年的22倍；三產(chǎn)比例由1990年的4.4∶64.7∶30.9變?yōu)?010年的0.7∶42.0∶57.3，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)開(kāi)始在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平大幅提高。但與此同時(shí)，2010年，第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值指數(shù)僅為146.0（以1978年為100），僅為30年前的1.5倍；城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化態(tài)勢(shì)顯著。2010年，上海市城市居民人均可支配收入31838元，農(nóng)村居民人均可支配收入13746元，城鄉(xiāng)居民收入比從1990年的1.3變?yōu)?010年的2.3，收入差距逐漸擴(kuò)大；廣大農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供應(yīng)遠(yuǎn)低于城市地區(qū)，農(nóng)民居住和生活條件亟待改善。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大現(xiàn)象并存，城鄉(xiāng)差距的逐步擴(kuò)大已經(jīng)成為制約社會(huì)和諧發(fā)展的一個(gè)重要因素。

1.3 市民對(duì)綠色空間需求日益增大與生態(tài)空間逐步萎縮并行

大都市有著相對(duì)較強(qiáng)的資源集聚能力，隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，越來(lái)越多的人口向上海集聚，依據(jù)第六次全國(guó)人口普查結(jié)果，上海常住人口2301.91萬(wàn)人，與2000年第五次全國(guó)人口普查相比，增加628.14萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率3.24%，遠(yuǎn)超全國(guó)水平（約0.57%）。一方面，人口絕對(duì)數(shù)量的快速增加客觀要求拓寬生態(tài)游憩空間，提高宜居性。另一方面，作為國(guó)際化大都市，其集聚的人口往往具有相對(duì)更高的學(xué)歷和素質(zhì)，這些人群對(duì)生態(tài)環(huán)境、休閑游憩有著更高的需求。他們居住在城市，同時(shí)渴望到鄉(xiāng)村田野中去，回歸自然、休閑度假、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)文化。二者相結(jié)合，帶來(lái)了強(qiáng)勁的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能需求。但與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)等多重因素共同作用下，上海市生態(tài)用地空間急劇衰退，生態(tài)環(huán)境空間占比過(guò)低。過(guò)去10年間，上海市耕地、林地、水面面積均大幅減少，全市林地面積比例僅為7%，建設(shè)用地占全市陸域面積（扣除崇明三島）接近50%，同時(shí)由于缺少山川等天然的生態(tài)培育屏障空間，規(guī)劃的生態(tài)用地往往被建設(shè)用地蠶食，城市宜居度大大下降。人口數(shù)量在增加，居民對(duì)生態(tài)空間的需求在擴(kuò)大，這與生態(tài)空間逐步萎縮的現(xiàn)象并行，也開(kāi)始引起人們的重視。

2 上海市土地整治戰(zhàn)略

土地整治戰(zhàn)略意在對(duì)未來(lái)土地整治的方向、目標(biāo)和任務(wù)等做出統(tǒng)籌安排。本文立足上海市土地利用的特點(diǎn)、突出矛盾與實(shí)際問(wèn)題，著眼土地整治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的契合點(diǎn)，在借鑒德、日等國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣等地區(qū)土地整治先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出上海市土地整治的戰(zhàn)略。

2.1 戰(zhàn)略導(dǎo)向

上海市開(kāi)展土地整治應(yīng)堅(jiān)持“以綜合型土地整治推進(jìn)上海轉(zhuǎn)型發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

“綜合型土地整治”一是指整治目標(biāo)的綜合：土地整治的目標(biāo)不僅僅包括增加耕地?cái)?shù)量，還應(yīng)包括提高耕地質(zhì)量，提高集約水平、改善生態(tài)環(huán)境、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活面貌等多重目標(biāo)；二是指參與部門(mén)的綜合：整治過(guò)程應(yīng)整合農(nóng)委、水務(wù)、環(huán)保、建設(shè)、發(fā)改、財(cái)政等各個(gè)部門(mén)資金和政策，資金集聚，政策聚焦；三是指整治類型的綜合：進(jìn)行全域規(guī)劃、全域整治，對(duì)整治區(qū)域中的農(nóng)用地、農(nóng)居點(diǎn)、低效工業(yè)用地和未利用地等各種用地類型進(jìn)行綜合整治。

2.2 戰(zhàn)略目標(biāo)

圍繞土地整治戰(zhàn)略導(dǎo)向確定四項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)：

一是增加耕地?cái)?shù)量。通過(guò)土地整治補(bǔ)充耕地，保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給能力。

二是提高土地集約利用水平。通過(guò)農(nóng)地整治提高土地利用等別，提高糧食產(chǎn)出能力；通過(guò)建設(shè)用地整治促使空閑宅基地、低效工業(yè)用地、城中村等低效建設(shè)用地恢復(fù)利用或提高利用效率。

三是改善生態(tài)狀況。即通過(guò)土地整治梳理整合生態(tài)用地，鎖定城市生態(tài)空間，建設(shè)基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（“基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”來(lái)源于《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，是指由中心城綠地、市域綠環(huán)、生態(tài)間隔帶、生態(tài)走廊、生態(tài)保育區(qū)五類生態(tài)空間形成的“環(huán)形放射狀”生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間體系。《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》確定了“雙環(huán)八廊二十區(qū)四大源地”生態(tài)開(kāi)敞空間體系）；加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成具有地域特色的都市生態(tài)景觀格局。

四是優(yōu)化空間形態(tài)。這一方面是指通過(guò)中心城區(qū)市地整治，調(diào)整城市布局，優(yōu)化城市形態(tài)；另一方面是指在集中建設(shè)區(qū)（“集中建設(shè)區(qū)”來(lái)源于《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》，是指在規(guī)劃期內(nèi)引導(dǎo)城鎮(zhèn)集中建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的建設(shè)區(qū)域，可簡(jiǎn)稱“集建區(qū)”）外加大低效工業(yè)用地和農(nóng)村宅基地的整治力度，為新城和新區(qū)建設(shè)預(yù)留或騰退空間，引導(dǎo)城市功能由高度聚合轉(zhuǎn)向適度分散，促進(jìn)健康城市空間形態(tài)的形成。

2.3 戰(zhàn)略方向

一般來(lái)講，按照整治內(nèi)容可將土地整治細(xì)分為農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、宜農(nóng)未利用地開(kāi)發(fā)和毀損土地復(fù)墾等類型[2]。按照土地整治類型，結(jié)合上海市實(shí)際狀況，圍繞四大戰(zhàn)略目標(biāo)，提出未來(lái)上海市土地整治的戰(zhàn)略方向。

一是規(guī)范推進(jìn)多功能農(nóng)地整治。農(nóng)用地是大都市最為主要的生態(tài)資源之一。大都市農(nóng)地整治應(yīng)緊緊圍繞農(nóng)地的“生產(chǎn)、生態(tài)、景觀、文化”等多重功能，注重與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，加強(qiáng)農(nóng)田的集中連片，強(qiáng)調(diào)農(nóng)田生態(tài)和景觀建設(shè)，促進(jìn)具有上海特色的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和生態(tài)景觀格局的形成。

二是合理有序推進(jìn)灘涂圈圍開(kāi)發(fā)。灘涂是上海最為主要的可供開(kāi)發(fā)的未利用地資源。灘涂開(kāi)發(fā)過(guò)程要把握灘涂成陸、成田的自然規(guī)律，在整治過(guò)程中利用與保護(hù)兼顧，前期開(kāi)發(fā)與后期管護(hù)兼顧，從而達(dá)到支撐城市發(fā)展用地需求及支撐城市外圍生態(tài)空間建設(shè)需求的目的。

三是穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治。農(nóng)村居民點(diǎn)整治牽扯眾多農(nóng)民的利益，直接影響到社會(huì)和諧和穩(wěn)定，必須穩(wěn)妥推進(jìn)。應(yīng)立足不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和農(nóng)民群眾的實(shí)際需求，探索不同的農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式，在整治過(guò)程中調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)聚落布局形態(tài)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件；調(diào)整城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

四是積極開(kāi)展集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)用地的漸進(jìn)性整治。通過(guò)集中建設(shè)區(qū)外低效工業(yè)用地整治，提高土地集約利用水平，優(yōu)化工業(yè)企業(yè)空間布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而提升工業(yè)用地的利用效益和其對(duì)周邊地區(qū)發(fā)展的輻射效能。

五要?jiǎng)?chuàng)新性探索價(jià)值提升型市地整治。借鑒舊城改造、歷史風(fēng)貌區(qū)維護(hù)、城區(qū)工業(yè)用地“退二進(jìn)三”的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市舊區(qū)和城郊城中村進(jìn)行整治，以提高城區(qū)環(huán)境品質(zhì)及城市土地價(jià)值。

五個(gè)戰(zhàn)略方向當(dāng)中，農(nóng)用地整治和灘涂圍墾開(kāi)發(fā)項(xiàng)目歷史上已經(jīng)開(kāi)展較多，隨著坑塘等資源越來(lái)越少，生態(tài)保護(hù)的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，零星坑塘填埋的整治方式將逐步被大規(guī)模農(nóng)用地整治替代，土地整治的重點(diǎn)也逐步由農(nóng)用地整治轉(zhuǎn)向建設(shè)用地整治。

3 土地整治實(shí)施的保障措施

一是重視規(guī)劃引領(lǐng)，發(fā)揮規(guī)劃龍頭導(dǎo)向。通過(guò)市級(jí)整治規(guī)劃確定未來(lái)土地整治開(kāi)展方向，摸清各種類型土地整治潛力，確定未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)土地整治目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程和重點(diǎn)項(xiàng)目并提出實(shí)施土地綜合整治規(guī)劃的具體政策和措施[10]；在區(qū)縣規(guī)劃層面，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃批后完善的相關(guān)需求，融合城市規(guī)劃編制技術(shù)和手段，按照“分區(qū)分類”的原則，劃分單元，通過(guò)單元規(guī)劃的編制細(xì)化土地整治的具體安排，為土地整治項(xiàng)目安排提供依據(jù)，為集中建設(shè)區(qū)外土地整治的精細(xì)化管理提供依據(jù)。通過(guò)規(guī)劃的編制，做到土地整治項(xiàng)目選址有規(guī)可依，集建區(qū)外新增建設(shè)用地布局可控。

二是加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，發(fā)揮基層政府作用。首先要協(xié)調(diào)好“左右”條線，即注重理順與發(fā)改、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)的關(guān)系，整合各部門(mén)政策和資金；其次要協(xié)調(diào)好“上下”條線，即市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)土地行政主管部門(mén)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，其熟悉項(xiàng)目區(qū)情況和農(nóng)村具體工作，是農(nóng)戶搬遷乃至整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施管理的主力軍，注重發(fā)揮其作用，有助于提高管理的針對(duì)性和有效性。要通過(guò)廣泛宣傳和政策引導(dǎo)統(tǒng)一思想，使基層政府認(rèn)識(shí)到土地整治不僅僅是補(bǔ)充耕地的途徑，更是改善生態(tài)環(huán)境、打造都市新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺(tái)。

三要強(qiáng)化政策創(chuàng)新，制定差別化整治政策。針對(duì)多功能導(dǎo)向型農(nóng)地整治，要建立綠色基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)機(jī)制；針對(duì)城市化推進(jìn)型農(nóng)村居民點(diǎn)整治，要健全社會(huì)保障配套機(jī)制，試點(diǎn)探索多渠道資金籌措機(jī)制；針對(duì)鄉(xiāng)村更新型農(nóng)村居民點(diǎn)整治，要建立節(jié)余新增耕地指標(biāo)跨區(qū)縣交易機(jī)制，發(fā)揮級(jí)差地租優(yōu)勢(shì)；針對(duì)漸進(jìn)性工業(yè)用地整治，需要探索工業(yè)用地生態(tài)修復(fù)及土壤質(zhì)量持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制，探索完善集建區(qū)外建設(shè)用地整治的存增轉(zhuǎn)化機(jī)制，將存量建設(shè)用地整治與新增建設(shè)用地落地相掛鉤；針對(duì)生態(tài)導(dǎo)向型土地綜合整治模式，需要探索建立社會(huì)資金投資機(jī)制，探索差別化激勵(lì)機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

四要?jiǎng)?chuàng)新融資模式，拓寬資金渠道。首先，要整合多部門(mén)涉農(nóng)專項(xiàng)資金，如農(nóng)村道路、水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、地質(zhì)環(huán)境治理及新農(nóng)村建設(shè)等專項(xiàng)資金，采取預(yù)算不變、渠道不亂、用途不改的辦法，集中用于土地整治項(xiàng)目。其次，引導(dǎo)社會(huì)資金投入。對(duì)于耗資巨大且有較為明顯利潤(rùn)點(diǎn)的建設(shè)用地整治，以市場(chǎng)模式運(yùn)營(yíng)，成立土地整治基金作為融資平臺(tái)，整合銀行貸款、土地信托、土地證券及其他資金來(lái)源，按照“共同承擔(dān)、責(zé)任有限”的原則，以市場(chǎng)運(yùn)作、政府監(jiān)管的方式實(shí)現(xiàn)各利益主體的既定目標(biāo)，最終達(dá)到“共同投入，多方共贏”的局面。

4 結(jié)論與討論

黨的十八大報(bào)告指出要“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”、“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度”。土地整治作為優(yōu)化空間布局、改善生態(tài)環(huán)境；促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺(tái)，對(duì)解決上海市土地資源緊缺與粗放利用現(xiàn)象并存、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大同行、對(duì)綠色空間需求日益增大與生態(tài)空間逐步萎縮并行等多對(duì)矛盾有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，是上海市破解人口高速增長(zhǎng)與資源、環(huán)境緊約束雙重壓力的有效政策工具。作為大都市的上海市，開(kāi)展土地整治應(yīng)堅(jiān)持“以綜合型土地整治推進(jìn)上海轉(zhuǎn)型發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，努力達(dá)到增加耕地?cái)?shù)量、提高土地集約利用水平、改善生態(tài)狀況和優(yōu)化空間形態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)，以規(guī)范推進(jìn)多功能農(nóng)地整治、合理有序推進(jìn)灘涂圈圍開(kāi)發(fā)、穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治、積極開(kāi)展集中建設(shè)區(qū)外工業(yè)用地漸進(jìn)性整治和創(chuàng)新性探索價(jià)值提升型市地整治為戰(zhàn)略方向。為保障土地整治戰(zhàn)略的實(shí)施，需從重視規(guī)劃引領(lǐng)、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)、制定差別化政策和拓寬資金渠道四個(gè)方面強(qiáng)化保障。

在上海市開(kāi)展土地整治過(guò)程中，需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題包括：

（1）發(fā)展“都市多功能農(nóng)業(yè)”帶來(lái)的特殊用地類型管理問(wèn)題。都市多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展，帶來(lái)了一系列特殊的用地需求，尤其是設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)旅游及其附屬基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施用地、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)用地等。目前，這些用地類型的管理口徑尚不明晰，與現(xiàn)行的土地管理制度存在矛盾，在一定程度上阻礙了都市多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需盡快研究明確相應(yīng)的政策口徑并給予相應(yīng)的政策支持。

（2）大都市土地整治的技術(shù)支撐問(wèn)題。大都市土地整治以城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治為重點(diǎn)，注重現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀格局的打造。新的土地整治理念需要相應(yīng)的技術(shù)支撐。建議加快研究規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程技術(shù)、整治裝備、項(xiàng)目監(jiān)管等各方面的支撐技術(shù)。如與大都市多功能農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的農(nóng)村景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)、生態(tài)化道路及溝渠設(shè)計(jì)技術(shù)；與工業(yè)用地整治直接相關(guān)的工業(yè)用地復(fù)墾技術(shù)、污染土壤改良技術(shù)、土壤質(zhì)量快速檢測(cè)及追蹤技術(shù)等。

致謝：非常感謝上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局馮經(jīng)明局長(zhǎng)、史家明副局長(zhǎng)的悉心指導(dǎo)！

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Land Consolidation Strategy in Shanghai

LIU Jing1, LI Er-Li1, ZHANG Zheng-Feng2
(1. Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation, Shanghai 200003, China;
2. School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Land consolidation has proven an effective policy tool for promoting ecological protection, and urban and rural development, and should be important for supporting land use change in Shanghai. Based on the characteristics and possible problems of land use, this paper argues that the land consolidation strategy in Shanghai should insist on an integrated approach to help transform the city. The strategic objectives are to increase the amount of arable land, to raise the degree of land-intensive utilization, to improve ecological conditions, and to optimize the spatial arrangement of land use. Strategic directions include developing farmland consolidation for multifunction activities, exploiting mudflats in an orderly and reasonable manner, steadily advancing rural residential consolidation, actively conducting industrial land consolidation outside the central constructed area, and exploring models of urban land consolidation creatively to raise land value. The safeguards for the land consolidation strategy contain an emphasis on the leading role of planning, strengthening coordination among different departments, developing differentiated policy, and broadening funding channels.

land resources management; land consolidation; development strategy; implementation approach

F301.2

A

2095-1329(2013)02-0006-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.02.003

2013-05-15

2013-05-21

劉靜(1987-),女,碩士,主要從事土地整治與土地利用研究.

電子郵箱：liujingruc@163.com

聯(lián)系電話：021- 63193188×18011

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局項(xiàng)目“上海土地整治規(guī)劃編制”