徐 平 ，鄭清賢

關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法主體的思考

徐 平 ，鄭清賢

平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)將探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式，其必然會(huì)與現(xiàn)行法律、法規(guī)發(fā)生沖突。為了促進(jìn)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)，對(duì)其進(jìn)行立法已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。但立法的啟動(dòng)首先需要有合適的立法主體，立法主體的確定不僅關(guān)系到平潭立法的效果，而且事關(guān)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的成效。通過(guò)對(duì)平潭立法各種可能主體的優(yōu)劣勢(shì)分析，建議采用由福建省人大及其常委會(huì)依據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)對(duì)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)進(jìn)行立法的模式。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；立法主體；思考

作為推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要抓手，為了推動(dòng)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)充分發(fā)揮體制創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)將實(shí)行兩岸“共同規(guī)劃、共同開(kāi)發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)、共同管理、共同受益”（以下簡(jiǎn)稱“五個(gè)共同”）的新模式。然而，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下，平潭探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式與大陸現(xiàn)行法律制度還存在著一些沖突，將面臨著一系列法制障礙。目前，有關(guān)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法以提供必要法制保障的觀點(diǎn)已為各界所認(rèn)可，但迄今為止，對(duì)于應(yīng)由誰(shuí)來(lái)立法（誰(shuí)是平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)最合適的立法主體）這一問(wèn)題，則尚未達(dá)成共識(shí)?；诖耍疚臄M專門(mén)就平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法主體這一關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、平潭立法的幾種可能模式

立法主體是依法有權(quán)進(jìn)行或參與法的制定、認(rèn)可和變動(dòng)活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱。[1]164立法活動(dòng)是立法主體行使立法權(quán)的活動(dòng)，立法過(guò)程則是立法主體在自己的立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行或參與立法活動(dòng)、完成立法的過(guò)程。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》）的規(guī)定，我國(guó)有權(quán)立法的國(guó)家機(jī)關(guān)有：全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其部門(mén)、省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會(huì)和人民政府，民族自治地方的人大及其常委會(huì)，特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)等。[2]104

根據(jù)2011年3月10日吳邦國(guó)委員長(zhǎng)向第十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議所作的《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》和國(guó)務(wù)院新聞辦公室2011年10月27日發(fā)布的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)的相關(guān)內(nèi)容，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，包括憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。其中，憲法是統(tǒng)帥，法律是主干，行政法規(guī)和地方性法規(guī)是重要組成部分。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，我國(guó)的法律體系包括：全國(guó)人大及其常委會(huì)制定、修改的憲法和法律；國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)；有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)（包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)）制定的地方性法規(guī)；民族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例；國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定的部門(mén)規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市（包括省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人民政府制定的地方政府規(guī)章。但是，根據(jù)《立法法》第71條第2款和第73條第2款的規(guī)定，規(guī)章的法律位階較低，其所規(guī)定的內(nèi)容（不管是部委規(guī)章還是地方政府規(guī)章）更多的屬執(zhí)行性規(guī)定，是為執(zhí)行法律、法規(guī)的需要而制定的，其必須依據(jù)法律、行政法規(guī)（部分地方政府規(guī)章還必須依據(jù)地方性法規(guī)）的規(guī)定而不能超越法律、法規(guī)的內(nèi)容?？梢?jiàn)，規(guī)章內(nèi)容的創(chuàng)新性有限。但是平潭探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式面臨著一系列法制障礙，亟需通過(guò)制定具有創(chuàng)制性內(nèi)容的規(guī)范予以必要保障，顯然規(guī)章不能滿足對(duì)于法制保障的需要，故筆者認(rèn)為，有權(quán)為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法的主體包括：全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院，福建省人大及其常委會(huì)等。

對(duì)照上述有權(quán)立法主體的范疇，理論上有關(guān)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法主體的思路大致有如下幾種模式：

模式之一是直接立法。即由全國(guó)人大及其常委會(huì)直接立法，一攬子解決制約平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的制度障礙，使平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)享有國(guó)家基本法的保障。

模式之二是批準(zhǔn)立法。借鑒當(dāng)年廣東省制定《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行的模式，由福建省人大先行制定《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》（或類似名稱），就平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)涉及的一系列問(wèn)題做出原則性規(guī)定，報(bào)經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。如此，可解決《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》中特殊規(guī)定與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)相沖突的問(wèn)題，確保平潭進(jìn)行的改革創(chuàng)新具有合法性依據(jù)，使得有關(guān)“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式的探索活動(dòng)不致因違法而擱淺。

模式之三是授權(quán)立法。借鑒全國(guó)人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)開(kāi)展特區(qū)立法的經(jīng)驗(yàn)，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)福建省人大及其常委會(huì)根據(jù)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的具體情況和實(shí)際需要，在不違背憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，制定特別地方法規(guī)，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案。

模式之四是地方立法。可以分為以下兩種情況：一是由福建省人大及其常委會(huì)根據(jù)現(xiàn)有立法權(quán)限及有關(guān)授權(quán)就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)事宜制定地方性法規(guī)。二是借鑒港澳特別行政區(qū)由立法會(huì)立法再經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署、公布后生效的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)有關(guān)授權(quán)由平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)自行就本地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)事宜進(jìn)行立法，再經(jīng)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)主任簽署、公布后予以施行，從而確保相關(guān)法規(guī)符合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的實(shí)際需要。當(dāng)然，這可能更適合將來(lái)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)由兩岸共同管理發(fā)展到由兩岸人士共同組成立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法，并據(jù)此管理實(shí)驗(yàn)區(qū)事務(wù)的情況。

上述幾種模式均有一定的法理依據(jù)，但并非在實(shí)踐中都可順利付諸實(shí)行。下文就各種模式的可行性進(jìn)行詳細(xì)分析。

二、關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)直接做為平潭立法主體模式的分析

（一）優(yōu)點(diǎn)

1. 法律效力最高

全國(guó)人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有的立法權(quán)最為充分，可以就國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活各領(lǐng)域的事務(wù)進(jìn)行立法，且只要相關(guān)法規(guī)的內(nèi)容不違反憲法規(guī)定，就不會(huì)出現(xiàn)違反現(xiàn)行法律法規(guī)的問(wèn)題。如果由全國(guó)人大及其常委會(huì)直接就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)涉及的法律問(wèn)題進(jìn)行立法，則當(dāng)前制約平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的法律障礙將迎刃而解。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行體制機(jī)制改革創(chuàng)新將擁有最充分的法律依據(jù)，平潭建設(shè)者將因此掌握法律賦予的“尚方寶劍”，先行先試潛藏的政治風(fēng)險(xiǎn)將不復(fù)存在，平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)所獲得的優(yōu)惠政策將因得到法律的“加持”而成為剛性內(nèi)容，法制環(huán)境也將更加完善。

2. 政策宣示效果更好

全國(guó)人大及其常委會(huì)如果直接就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)立法，則意味著平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)成為國(guó)家大事，也必將成為全國(guó)人民關(guān)注的大事，還將吸引全球的眼球，使平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)在全球范圍內(nèi)得到宣傳。由此，平潭獲得的探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式的政策權(quán)威性將極大提高，推進(jìn)的力度也將更大，對(duì)臺(tái)灣地區(qū)產(chǎn)生的影響將大大增加，吸引力將大大增強(qiáng)。

（二）障礙

1. 觀念上存在障礙

雖然國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《總體發(fā)展規(guī)劃》），并賦予平潭通關(guān)、稅收、財(cái)政和投資、金融、方便兩岸直接往來(lái)、方便臺(tái)胞就業(yè)生活、土地配套7大類優(yōu)惠政策，外界將之解讀為平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)得到中央的“背書(shū)”，成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。但《總體發(fā)展規(guī)劃》第八章第二節(jié)“組織實(shí)施”部分明確指出“福建省人民政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的組織領(lǐng)導(dǎo)，加大對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的支持力度……”、“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要按照職能分工，制定支持平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的具體政策措施。要加強(qiáng)部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)，指導(dǎo)和幫助解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題”。由此可見(jiàn)，平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)仍然只是中央支持下的地方實(shí)踐，其實(shí)際操作主要還得依靠福建本省，更多的還是屬于地方事務(wù)。而從《憲法》第62條所規(guī)定的全國(guó)人大15項(xiàng)職權(quán)和《憲法》第67條所規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)21項(xiàng)職權(quán)可知，全國(guó)人大及其常委會(huì)所處理的都是國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的重要事務(wù)，事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。盡管平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立著眼于解決臺(tái)灣問(wèn)題，旨在探求兩岸進(jìn)一步融合的可行途徑，并為未來(lái)兩岸統(tǒng)一后在臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡管其開(kāi)放開(kāi)發(fā)有部分內(nèi)容將涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，如海關(guān)、金融和外貿(mào)等方面，但就整體而言，其對(duì)全國(guó)發(fā)展的影響力還比較有限，各方面對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)還不足。基于此，目前由全國(guó)人大及其常委會(huì)直接就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)進(jìn)行立法，基本不可行。

2. 實(shí)踐中未有先例

迄今為止，全國(guó)人大及其常委會(huì)直接就特定區(qū)域進(jìn)行的立法只有《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》兩部，除此之外，還沒(méi)有其他例子。這兩部法律的制定是有其特殊的歷史背景和政治意義，平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)立法的意義顯然不能與之相提并論。全國(guó)人大及其常委會(huì)經(jīng)常性進(jìn)行的立法基本局限于《立法法》第8條所列的10項(xiàng)事項(xiàng)范疇內(nèi)，調(diào)整的是對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域具有重要影響的事務(wù)，涉及范圍涵蓋全國(guó)。在此背景下，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)直接就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)進(jìn)行立法，其可能性較小。

3. 兩岸關(guān)系現(xiàn)狀不容許

為了推動(dòng)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的進(jìn)行，旨在為平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)提供法制保障的立法，必須回應(yīng)實(shí)踐中提出的“五個(gè)共同”理念如何具體落實(shí)這一核心問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)平潭未來(lái)的管理體制具體構(gòu)建、兩岸如何進(jìn)行“共同”等內(nèi)容做出明確規(guī)定。如此則難免觸及當(dāng)前在兩岸間尚屬敏感的政治議題。雖然近年來(lái)兩岸關(guān)系發(fā)展勢(shì)頭良好，兩岸關(guān)系和平發(fā)展局面已由開(kāi)創(chuàng)期轉(zhuǎn)入鞏固深化期，臺(tái)灣地區(qū)民眾對(duì)于兩岸和平發(fā)展的接受程度不斷提高。但在島內(nèi)特殊的政治環(huán)境下，島內(nèi)對(duì)于大陸提出的涉及兩岸政治關(guān)系的議題仍高度關(guān)注且極為敏感。具體到平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)一事，2012年初，兩岸曾對(duì)平潭出臺(tái)的重金延聘臺(tái)灣籍人士到平潭任職一事發(fā)生過(guò)爭(zhēng)執(zhí)，以致平潭延聘臺(tái)灣籍人才一事至今仍未有重大進(jìn)展。在目前兩岸尚未就政治議題取得基本共識(shí)的情況下，如由全國(guó)人大及其常委會(huì)直接對(duì)平潭立法，無(wú)異于以行動(dòng)明確表明最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)如何實(shí)踐“五個(gè)共同”的態(tài)度，而實(shí)踐中“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式還尚處于摸索階段，并不成熟。因此，立法的時(shí)機(jī)尚不適宜。如果全國(guó)人大及其常委會(huì)貿(mào)然就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)出臺(tái)相關(guān)立法，反而會(huì)對(duì)兩岸關(guān)系發(fā)展造成不利影響，給平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)造成負(fù)面影響。

綜上所述，基于當(dāng)前兩岸關(guān)系的現(xiàn)狀和平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)尚處于探索階段的現(xiàn)實(shí)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)作為立法主體直接就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)進(jìn)行立法，基本不可行。另，由國(guó)務(wù)院直接為平潭進(jìn)行立法的模式也同樣存在類似的優(yōu)缺點(diǎn)，于此不再贅述。

三、關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)立法模式的分析

（一）優(yōu)點(diǎn)

1. 可以充分調(diào)動(dòng)地方積極性

該模式下，福建省人大或其常委會(huì)必須先行制定《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》，就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要通過(guò)立法解決的一系列問(wèn)題做出規(guī)定，借以破解當(dāng)前平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)面臨的法律困境。因條例具體內(nèi)容均由福建省人大或其常委會(huì)依據(jù)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的實(shí)際需要直接設(shè)計(jì)，目的在于解決平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)遇到的法律障礙，以為平潭建設(shè)提供法律保障，并以此推動(dòng)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)取得更大成效。為此，福建省人大或其常委會(huì)的立法積極性必然高漲，立法調(diào)研必然相當(dāng)充分，相關(guān)制度設(shè)計(jì)必然具有創(chuàng)造性，且更注重可操作性，立法速度也將大為加快。

2. 可以破解地方立法權(quán)限不夠問(wèn)題

從《總體發(fā)展規(guī)劃》的內(nèi)容來(lái)看，很多問(wèn)題實(shí)際上都涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，需要轉(zhuǎn)化為全國(guó)人大常委會(huì)立法的形式來(lái)推進(jìn)和保障。

（1）兩岸“五個(gè)共同”的本質(zhì)特征是“主權(quán)統(tǒng)一、治權(quán)共享、以我為主”。即在主權(quán)統(tǒng)一的前提下，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)區(qū)域內(nèi)的兩岸同胞可以逐步由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域共同管理，向社會(huì)領(lǐng)域乃至政治領(lǐng)域共同管理過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)治權(quán)共享。[3]100這就在一定程度上涉及到國(guó)家權(quán)力的行使方式問(wèn)題，屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)。

（2）《總體發(fā)展規(guī)劃》賦予平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊的政策，如海關(guān)、稅收、土地、財(cái)政、金融等內(nèi)容，屬于《立法法》第8條規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)。

（3）從《總體發(fā)展規(guī)劃》設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，未來(lái)20年，平潭將建設(shè)成為擁有上百萬(wàn)人口的現(xiàn)代化海島城市，而且臺(tái)胞占相當(dāng)一部分，將來(lái)涉臺(tái)法律關(guān)系的法律適用問(wèn)題、涉臺(tái)訴訟、仲裁等問(wèn)題，也都涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)。[3]100

如果不注重通過(guò)立法給予或者拓展平潭改革創(chuàng)新的法律空間，其改革實(shí)踐很容易因與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)相抵觸而陷于兩難困境：一方面，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)要改革創(chuàng)新就可能違反現(xiàn)行法律、行政法規(guī)或者于法無(wú)據(jù)；另一方面，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)要嚴(yán)格依法辦事則可能舉步維艱。

在此情況下，如果力圖將解決平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)所面臨的上述問(wèn)題的立法報(bào)經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)，則意味著全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)可或授權(quán)平潭進(jìn)行上述創(chuàng)新，由此困擾平潭建設(shè)者的法律“瓶頸”將不復(fù)存在，平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的步伐必將大大加快。

（二）存在的障礙

1. 批準(zhǔn)立法可行性難度較大

上文已經(jīng)述及，由全國(guó)人大及其常委會(huì)就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)直接進(jìn)行立法基本不可行，而先由地方人大及其常委會(huì)制定并報(bào)其批準(zhǔn)后施行的可能性相對(duì)會(huì)更大一些。但遍查全國(guó)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)立法的歷史，迄今為止，只有第五屆全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)了由廣東省人大通過(guò)的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》這一孤例，除此之外，別無(wú)他例。因此，其實(shí)際可行性難度不小。

2. 經(jīng)批準(zhǔn)的法規(guī)定位尷尬

2011年，有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系即已形成。該法律體系層次明晰，主要由憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)構(gòu)成。如果平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)立法采用批準(zhǔn)立法模式，那么由福建省人大或其常委會(huì)制定通過(guò)并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施的法規(guī)，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中將居于何層級(jí)？其與法律、行政法規(guī)的關(guān)系將如何界定？由此可能引發(fā)法律適用的沖突。

綜上所述，鑒于批準(zhǔn)立法模式可能引發(fā)的法律適用方面問(wèn)題，平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)立法同樣不適合采用批準(zhǔn)立法模式。

四、關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)福建省為平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)進(jìn)行立法模式的分析

由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)福建省為平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)進(jìn)行立法的模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：

（一）授權(quán)立法可以促進(jìn)先行先試

授權(quán)立法，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，就是享有立法權(quán)的授權(quán)主體（立法機(jī)關(guān)）授予受權(quán)機(jī)關(guān)立法權(quán)限的活動(dòng)，其授權(quán)主體只能是享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)。[4]407授權(quán)立法，尤其是特別授權(quán)立法，具有高度的適應(yīng)性和靈活性，在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以根據(jù)實(shí)際需要對(duì)已有的相關(guān)立法作出變通和補(bǔ)充。這種變通和補(bǔ)充可以被稱為“突破性創(chuàng)新”。它能彌補(bǔ)“保守性創(chuàng)新”的不足，能很好地解決與現(xiàn)有法律規(guī)范沖突的問(wèn)題，有助于擺脫現(xiàn)有法律、行政法規(guī)束縛，推動(dòng)先行先試。[5]73

自1981年以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的地方人大及其常委會(huì)和地方政府以特別立法權(quán)，已有多次實(shí)踐。以深圳為例，獲得特別立法授權(quán)后，1981-1992年期間的廣東省人大及其常委會(huì)、1992年后的深圳市人大及其常委會(huì)充分運(yùn)用全國(guó)人大常委會(huì)賦予的特別立法權(quán)，為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定了一系列突破原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的限制性規(guī)定，創(chuàng)新了機(jī)制，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，成功地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，使本地區(qū)取得了令人矚目的業(yè)績(jī)，并成為一直引領(lǐng)著全國(guó)改革開(kāi)放的路標(biāo)。

（二）授權(quán)立法風(fēng)險(xiǎn)可控

通過(guò)授權(quán)立法，受權(quán)方既能達(dá)到變通執(zhí)行現(xiàn)行法律、行政法規(guī)以解決平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)面臨的法制障礙，又因?yàn)榻?jīng)授權(quán)制定的特別法規(guī)只在局部范圍內(nèi)實(shí)施，不會(huì)破壞全國(guó)的法制統(tǒng)一，且即使產(chǎn)生負(fù)面影響，其后果也是可控的，不至于對(duì)兩岸和平發(fā)展的全局產(chǎn)生重大不良影響。如2012年初兩岸就平潭延聘臺(tái)灣籍人才一事發(fā)生的爭(zhēng)議，其負(fù)面效果已基本得到消除，兩岸關(guān)系大局并未因此受到不利影響。

基于平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)對(duì)于兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要意義以及當(dāng)前平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)所面臨的法制障礙，有必要通過(guò)賦予特別立法權(quán)的方式以保證足夠的先行先試的創(chuàng)新空間與合法性依據(jù)。

同時(shí)，依據(jù)現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定，有權(quán)做出授權(quán)立法決定的主體只能是全國(guó)人大?！读⒎ǚā返?5條明確規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施?！币来艘?guī)定，今后經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法主體的立法權(quán)僅來(lái)源于全國(guó)人大。[6]127除此之外，《立法法》并未就全國(guó)人大常委會(huì)能否作為授權(quán)立法的主體做出明確規(guī)定。按照權(quán)力種類劃分，立法權(quán)顯然屬于公權(quán)力，根據(jù)公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則，在《立法法》沒(méi)有明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可以將部分立法權(quán)授予地方的情況下，全國(guó)人大常委會(huì)如果就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)事宜賦予福建省特別立法權(quán)，顯然法律依據(jù)不足。而如果由全國(guó)人大作出授權(quán)決定，全國(guó)人大顯然可以通過(guò)行使《憲法》第62條第十五項(xiàng)的職權(quán)，即全國(guó)人大通過(guò)行使“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”，賦予福建省特別立法權(quán)，允許其根據(jù)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的實(shí)際需要，制定特別法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中與之不相適應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行必要的變通和補(bǔ)充，以促進(jìn)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)。

總之，由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)福建省立法的模式靈活性與原則性兼?zhèn)洌绎L(fēng)險(xiǎn)可控。采用該模式制定的法規(guī)既不會(huì)破壞國(guó)家法制統(tǒng)一，又賦予在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)（總面積不到400平方公里）區(qū)域范圍內(nèi)可以突破現(xiàn)行法律、法規(guī)，大膽創(chuàng)新、摸索開(kāi)展區(qū)域合作治理的權(quán)限，可以說(shuō)是“有百利無(wú)一害”。

五、關(guān)于福建省人大及其常委會(huì)做為平潭立法主體模式的分析

（一）優(yōu)點(diǎn)

1. 為平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)立法屬其職權(quán)

根據(jù)憲法、法律的規(guī)定，地方立法的范圍從內(nèi)容上可以包括以下幾個(gè)方面：本行政區(qū)域內(nèi)政治方面的重大事項(xiàng)，如維護(hù)社會(huì)政治秩序、保障公民的合法權(quán)益、加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)、精神文明建設(shè)等；本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)工作的重大事項(xiàng)，如經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放中帶有全局性、政策性的重大問(wèn)題、預(yù)算外資金的管理和使用、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)放城市和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展等；本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大問(wèn)題；計(jì)劃生育，保護(hù)婦女、老年人、未成年人、殘疾人、歸僑僑眷合法權(quán)益等方面的重大問(wèn)題；教育、科技、文化、衛(wèi)生、民政、民族工作等方面的重大問(wèn)題；有關(guān)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)、加強(qiáng)自身建設(shè)等方面的問(wèn)題；法律規(guī)定由地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。[7]28平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)是福建舉全省之力大力推動(dòng)的事項(xiàng)，屬于福建省地方事務(wù)。福建省人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的基礎(chǔ)上可以立法，以地方立法的形式調(diào)整地方社會(huì)關(guān)系，自主地、積極地解決應(yīng)當(dāng)由自己解決的問(wèn)題。[8]30-35從而為平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)提供法制保障。

2. 涉臺(tái)立法經(jīng)驗(yàn)豐富

福建的涉臺(tái)立法起步早、數(shù)量多，成就顯著。截止2012年底，福建省先后制定了專門(mén)的涉臺(tái)地方性法規(guī)11部。此外，還有80個(gè)涉臺(tái)條款分布在福建省兩級(jí)人大常委會(huì)的200多部一般性地方性法規(guī)中。經(jīng)過(guò)多年的涉臺(tái)立法實(shí)踐，福建省形成了一套較為成熟的涉臺(tái)立法立項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議工作機(jī)制，鍛煉和培養(yǎng)了一支專業(yè)隊(duì)伍，對(duì)涉臺(tái)立法規(guī)律具有深刻認(rèn)識(shí)。福建省人大常委會(huì)先后設(shè)立了“福建省臺(tái)灣法研究中心”（后更名為“福建省涉臺(tái)法律研究中心”）和臺(tái)灣同胞工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)涉臺(tái)法律研究工作和開(kāi)展涉臺(tái)立法活動(dòng)，為涉臺(tái)立法提供組織保障和人才支持。

3. 實(shí)踐中已有先例

實(shí)踐中，福建省人大及其常委會(huì)已有過(guò)多次就本省特定區(qū)域開(kāi)展“區(qū)域性”地方立法的經(jīng)驗(yàn)。[9]自1979年福建省人大及其常委會(huì)擁有地方立法權(quán)以來(lái)，福建省已先后制定了《福建省長(zhǎng)樂(lè)海蚌資源增殖保護(hù)區(qū)管理規(guī)定》、《福建省武夷山世界文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《福建省官井洋大黃魚(yú)繁殖保護(hù)區(qū)管理規(guī)定》、《福建省東山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》等四部“區(qū)域性”地方立法，有力地推動(dòng)了法規(guī)調(diào)整對(duì)象的發(fā)展。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)是福建省的一部分，是福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要抓手和突破口，對(duì)照《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《總體發(fā)展規(guī)劃》的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，中央對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的目標(biāo)定位、發(fā)展要求以及為促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)所賦予的優(yōu)惠政策，與中央對(duì)作為海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)一部分的福建省所設(shè)定的目標(biāo)、發(fā)展要求以及中央為促進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)而賦予福建全省的政策，兩者并不完全一致。相對(duì)于福建全省，中央對(duì)于平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的要求有其特殊之處，賦予的政策也更優(yōu)惠。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)對(duì)于法制保障的需求，其內(nèi)容與福建全省為加快海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)所產(chǎn)生的法制需求必然存在不同之處，為其進(jìn)行專門(mén)立法，制定《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》之類的“區(qū)域性”地方立法，就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)做出一些特殊規(guī)定，滿足平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的特殊法制保障需求，屬當(dāng)然之舉。

（二）存在的障礙

經(jīng)過(guò)三十多年的法制建設(shè)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域都基本有法可依，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)不僅層次明晰，而且具備相當(dāng)?shù)囊?guī)模。根據(jù)《總體發(fā)展規(guī)劃》，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)所進(jìn)行的實(shí)驗(yàn)將涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、行政管理等各個(gè)領(lǐng)域，涉及中央與地方，大陸與臺(tái)灣、內(nèi)地與港澳、中國(guó)與外國(guó)等多種法律關(guān)系，不可避免地會(huì)涉及大量的現(xiàn)行法律、行政法規(guī)。要打造成“兩岸人民共同家園”，平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)需要在兩岸人員往來(lái)、貿(mào)易、投資、金融、土地、旅游、就業(yè)、生活等各個(gè)領(lǐng)域打破常規(guī)地進(jìn)行綜合實(shí)驗(yàn)，勢(shì)必要在某些方面、某種程度上突破國(guó)家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定。但根據(jù)《立法法》第63條的規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)只能根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。因此，受制于立法權(quán)限的限制，通過(guò)行使一般性地方立法權(quán)制定出來(lái)的地方性法規(guī)顯然不能突破或變通執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，也就無(wú)法滿足平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的特殊法制需求。

而如果全國(guó)人大作出授權(quán)決定，允許福建省人大及其常委會(huì)根據(jù)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的實(shí)際需要對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)變通或補(bǔ)充，并在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)適用，則福建省人大及其常委會(huì)既可以對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中與平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)實(shí)際需要不相適應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行變通或補(bǔ)充，又可以就平潭開(kāi)展涉臺(tái)交流合作實(shí)際需要而中央尚未立法的國(guó)家立法保留事項(xiàng)先行立法，從而為平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)提供充足的法制保障。

六、關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)自行立法模式的分析

（一）優(yōu)點(diǎn)

1981年11月26日，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》，授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)，根據(jù)有關(guān)的法律、法令、政策規(guī)定的原則，按照各該省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。此后，廣東、福建兩省的省人大及其常委會(huì)分別為各自轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定了一系列單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展。但由省里直接為經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，速度較慢，無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)日新月異的發(fā)展需要。因此，后來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)專門(mén)決定授予各經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)力。目前，廈門(mén)、深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有獨(dú)立的立法權(quán)，立法速度大為加快，較好地適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展需要。經(jīng)過(guò)前幾年的大力建設(shè)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施大為改善，平潭已基本具備兩岸對(duì)接的條件。如果由平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)自行立法，立法速度肯定會(huì)大為提高，各方面發(fā)展所亟需的法制保障在短期內(nèi)就可基本具備。

（二）缺點(diǎn)

基于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)目前的狀況，如果由平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)自行立法，以提供自身開(kāi)放開(kāi)發(fā)所需的法制資源，仍面臨著一系列障礙。

1. 平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)行政法律地位不明

根據(jù)《憲法》第30條的規(guī)定，我國(guó)的行政區(qū)域劃分為：省、自治區(qū)、直轄市，自治州、縣、自治縣、市，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。在上述11種具有明確法律地位的地方性政權(quán)中，綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)并不屬于其中任何一種，雖然其管轄范圍與福州市下轄的平潭縣完全重合，但這并不意味著其法律地位已經(jīng)得到明確界定。

2. 平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)尚不存在有權(quán)立法主體

當(dāng)前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的法律地位尚不明確，因此平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)尚不具備成立人大的條件，更不可能設(shè)立人大常委會(huì)。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)目前只設(shè)有與平潭縣相對(duì)應(yīng)的平潭縣人大及其常委會(huì)，但平潭縣既不屬于較大的市，也不屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，更不是少數(shù)民族聚集區(qū)的民族自治州、自治縣，平潭縣人大及其常委會(huì)依照現(xiàn)行法律規(guī)定，并不具備立法權(quán)。因此，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)目前并不存在符合條件的立法主體，其依法無(wú)權(quán)自行立法。

3. 平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)并非法定機(jī)構(gòu)

依據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，政府行政機(jī)構(gòu)具體劃分為：辦公廳（室）、組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、組成部門(mén)管理的行政機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等六類。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)雖為正廳級(jí)機(jī)構(gòu)，但并不是完全的行政機(jī)構(gòu)，其只是福建省人民政府的派出機(jī)關(guān)，[10]在法律地位上并不是一級(jí)地方政府，其決策和管理也缺乏權(quán)威性和法律保障，只能對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，缺乏整體性和綜合協(xié)調(diào)力度。[11]134

此外，目前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)尚不具備立法經(jīng)驗(yàn)，立法專業(yè)人才也相當(dāng)匱乏，由其自行立法所需條件的具備尚需相當(dāng)時(shí)日。

綜上所述，目前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)尚不具備自行立法的條件。日后，如果平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理體制沒(méi)有發(fā)生重大改變，由其自行立法也存在諸多困難。

結(jié)論

通過(guò)上述分析，筆者認(rèn)為，首先，雖然全國(guó)人大及其常委會(huì)直接就平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)進(jìn)行立法能夠充分破解平潭探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式所面臨的法制障礙，能在最大限度上滿足平潭探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式對(duì)于法制的需求，但鑒于平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的探索性、兩岸關(guān)系的現(xiàn)狀和全國(guó)人大及其常委會(huì)立法可能產(chǎn)生的政治影響，在短期內(nèi)由全國(guó)人大及其常委會(huì)直接就平潭立法的幾率甚低，“無(wú)水解渴”或“遠(yuǎn)水難解近渴”，平潭探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式的法律依據(jù)不足的窘?jīng)r依然現(xiàn)實(shí)存在。其次，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)立法的模式雖然既能充分調(diào)動(dòng)地方立法積極性又能破解地方立法權(quán)限的局限性，但在社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下，基于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、清晰體現(xiàn)法律層級(jí)的考慮，該模式已經(jīng)逐漸不被立法實(shí)踐所采用。最新的例證就是：2012年12月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議采取授權(quán)國(guó)務(wù)院而非直接賦權(quán)予廣東省的方式，在廣東省行政區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施由部分法律規(guī)定的行政審批權(quán)限，從而避免直接賦權(quán)廣東省可能造成全國(guó)范圍內(nèi)法制不統(tǒng)一問(wèn)題的產(chǎn)生。最后，直接采用一般地方立法的模式，則因地方立法權(quán)限有限，無(wú)法滿足平潭為探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式而需突破部分現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的要求。因此，為有效滿足平潭探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式渴求法制保障的現(xiàn)實(shí)需要，筆者建議，當(dāng)前情況下有關(guān)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的立法宜采用全國(guó)人大授權(quán)福建省人大及其常委會(huì)立法的模式，立法主體為福建省人大及其常委會(huì)。福建省人大及其常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的有關(guān)授權(quán)，制定特別法規(guī)，就現(xiàn)行不適應(yīng)平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)建設(shè)需要的法律、行政法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行變通或補(bǔ)充，并對(duì)中央立法尚未涉及的領(lǐng)域先行制定規(guī)范，以解決平潭建設(shè)所面臨的法制障礙。當(dāng)然依據(jù)授權(quán)所制定的立法，其適用范圍只能限定于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這一區(qū)域，絕不能超范圍擴(kuò)大適用。

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（責(zé)任編輯：林貴文）

D927.57

A

1674-8557（2013）02-0003-09

2013-04-01

徐平（1956-），男，浙江江山人，福建省人大常委會(huì)研究室主任。鄭清賢（1977-），男，福建莆田人，福建省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)涉臺(tái)法律研究中心干部。