吳鳳叢,張 亮,王盡文,黃 娟,王 寧,張乃星

(1.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 青島 266033;2.國(guó)家海洋局北海預(yù)報(bào)中心 青島 266033)

關(guān)于海洋管理中幾個(gè)問(wèn)題的思考*
——以渤海蓬萊19-3油田溢油事故為例

吳鳳叢1,2,張 亮1,2,王盡文1,2,黃 娟1,2,王 寧1,2,張乃星1,2

(1.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災(zāi)減災(zāi)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 青島 266033;2.國(guó)家海洋局北海預(yù)報(bào)中心 青島 266033)

文章從海洋管理角度考慮,通過(guò)分析蓬萊19-3油田溢油事故的發(fā)生和處理,以期達(dá)到總結(jié)經(jīng)驗(yàn),汲取教訓(xùn),使之在實(shí)際管理中更具可操作性。

海洋管理;溢油污染防治;處罰;索賠

2011年6月發(fā)生在渤海的蓬萊19-3油田溢油是由康菲公司造成的重大海洋污染責(zé)任事故,此次事故共造成海洋生態(tài)損害價(jià)值達(dá)16.83億元[1]。為汲取蓬萊19-3油田溢油事故的教訓(xùn),切實(shí)防范海上溢油事故再次發(fā)生,國(guó)務(wù)院要求相關(guān)主管部門(mén)開(kāi)展海洋石油勘探開(kāi)發(fā)及沿海地區(qū)陸源溢油污染風(fēng)險(xiǎn)防范大檢查,加強(qiáng)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)和沿海涉油企業(yè)安全監(jiān)管,督促相關(guān)石油化工企業(yè)提出防范溢油風(fēng)險(xiǎn)的措施。

1 采取措施,爭(zhēng)取在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)溢油現(xiàn)象和事故

溢油事故的發(fā)生,第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)是十分重要的,事故產(chǎn)生的溢油將會(huì)得到及時(shí)處理,最大限度地減輕海洋污染,保護(hù)海洋環(huán)境。因此我們要做好以下幾點(diǎn)。

1.1 審慎對(duì)待勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)的報(bào)告,適時(shí)補(bǔ)充完善相關(guān)法規(guī)規(guī)定

根據(jù) 《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第20條的規(guī)定,溢油事故發(fā)生時(shí),作業(yè)者應(yīng)在一定時(shí)限內(nèi)報(bào)告海區(qū)主管部門(mén)。蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生時(shí),康菲石油中國(guó)有限公司向國(guó)家海洋局北海分局報(bào)告,輕描淡寫(xiě)地稱蓬萊19-3油田B平臺(tái)東北方向發(fā)現(xiàn)少量油膜。此后,國(guó)家海洋局北海分局利用海、陸、空各種手段24 h監(jiān)視監(jiān)測(cè)溢油現(xiàn)場(chǎng),并且在北海分局的監(jiān)督和督促下,康菲公司才承認(rèn)溢油點(diǎn)多發(fā)。由此看來(lái),對(duì)于勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)的報(bào)告,管理機(jī)構(gòu)必須慎重對(duì)待。在這里之所以提及報(bào)告制度,其著眼點(diǎn)在于發(fā)生溢油事故時(shí),對(duì)于作業(yè)者故意拖延報(bào)告、不實(shí)報(bào)告或隱瞞不報(bào)的情況,如何進(jìn)行行政處罰,有關(guān)法規(guī)并沒(méi)有明確的規(guī)定,這說(shuō)明只靠行政手段力度是不夠的。建議適時(shí)補(bǔ)充完善相關(guān)法規(guī)規(guī)定,以利提高國(guó)家管理海洋權(quán)威和行政執(zhí)法力度。

1.2 加強(qiáng)常規(guī)巡航監(jiān)視,開(kāi)展衛(wèi)星遙感溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)研究和應(yīng)用

目前,對(duì)于海洋石油勘探開(kāi)發(fā)作業(yè)的常規(guī)巡航監(jiān)測(cè)手段主要有:執(zhí)法人員登臨作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)檢查、中國(guó)海監(jiān)飛機(jī)和船舶巡航監(jiān)視以及衛(wèi)星遙感監(jiān)視。我國(guó)海監(jiān)隊(duì)伍及海監(jiān)船舶飛機(jī)在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境、保護(hù)海洋資源有序合理開(kāi)發(fā)利用等方面發(fā)揮了國(guó)家管理海洋主力軍的作用,但由于我國(guó)管轄海域廣闊,海況復(fù)雜,污染海洋事故又具隨機(jī)性和突發(fā)性,而我們的常規(guī)巡航監(jiān)視又難以實(shí)現(xiàn)全天候全海域監(jiān)視監(jiān)測(cè),難以在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)海洋溢油現(xiàn)象和全面了解事故原因,這就需要在常規(guī)巡航監(jiān)視的同時(shí),借助功能強(qiáng)大的衛(wèi)星遙感技術(shù),實(shí)現(xiàn)全面、及時(shí)、準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)。

衛(wèi)星遙感監(jiān)視海洋溢油技術(shù)是科技含量較高的科技領(lǐng)域,利用衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測(cè)海上石油污染是一個(gè)亟待發(fā)展和完善的課題[2]。突破這一課題,不僅僅是技術(shù)層面的勝利,而且會(huì)帶來(lái)管理思維的變革,對(duì)于捍衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)海主權(quán)、保護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、維護(hù)海洋開(kāi)發(fā)秩序等領(lǐng)域意義更為重要。衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)具有大范圍、多時(shí)相、快速、準(zhǔn)確等特點(diǎn),已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家重要的海上溢油監(jiān)測(cè)手段之一[3]。正因如此,建議國(guó)家重視這一課題,跟上這一應(yīng)用科技的發(fā)展潮流,加大科研力量的投入,盡快讓衛(wèi)星遙感監(jiān)視技術(shù)在行政執(zhí)法管理中發(fā)揮效用。

1.3 重視、保護(hù)和妥善處理舉報(bào)

隨著國(guó)民海洋權(quán)益和海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng),對(duì)于在我國(guó)管轄海域出現(xiàn)的侵權(quán)和海洋污染損害事故,一般都會(huì)引起有關(guān)人員的關(guān)注和舉報(bào)。作為國(guó)家海洋行政主管部門(mén)需要重視、保護(hù)和妥善處理這些群眾的舉報(bào),要有成熟和完善的反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案,快速有效的處理流程以及合理適度的效果反饋平臺(tái),以應(yīng)對(duì)公眾的知情權(quán)。特別值得注意的問(wèn)題是,在目前這種分級(jí)管理體制下,要防止生產(chǎn)企業(yè)和監(jiān)管部門(mén)形成利益共同體,否則所有的監(jiān)管都形同虛設(shè),失去效用[4]。

2 完善海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系建設(shè),確保強(qiáng)制終止溢油

根據(jù) 《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第十八條 :發(fā)生溢油事故時(shí),作業(yè)者應(yīng)盡快采取措施,切斷溢源,防止或控制溢油擴(kuò)大。發(fā)生海洋溢油事故時(shí),作業(yè)者及政府管理部門(mén)都要堅(jiān)持首先終止溢油的持續(xù)和蔓延的原則。蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生后,國(guó)家海洋局北海分局在接報(bào)的第一時(shí)間啟動(dòng)溢油應(yīng)急監(jiān)測(cè),對(duì)溢油現(xiàn)場(chǎng)海域進(jìn)行海陸空立體監(jiān)視監(jiān)測(cè),并督促康菲公司徹底排查溢油風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、徹底封堵溢油源 (即 “兩個(gè)徹底”)。但在執(zhí)法過(guò)程中并未得到康菲公司的有力配合,相反該公司采取拖延、掩蓋戰(zhàn)術(shù),直至國(guó)家海洋局責(zé)令康菲公司執(zhí)行蓬萊19-3全油田實(shí)施停止回注、停止鉆井、停止油氣生產(chǎn)作業(yè)等決定后,才使溢油事態(tài)得到有效控制。在這次事故的發(fā)生和處置過(guò)程中,我們想知道為什么肇事者會(huì)對(duì)國(guó)家主管部門(mén)的管理行為如此懈怠?態(tài)度如此傲慢無(wú)理呢?筆者認(rèn)為肇事者非常清楚法律的嚴(yán)肅性,但是法律太寬容,執(zhí)法力度不足,違法成本太輕,比如按照 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,國(guó)家海洋局最多只能對(duì)其罰款20萬(wàn)元。這是造成他們甘愿違法受罰的原因。至于 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四十三條規(guī)定 “造成重大環(huán)境污染事故,導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的,對(duì)直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任?！钡囊?guī)定,在實(shí)際操作中,主管部門(mén)是很難實(shí)施的。關(guān)于這一點(diǎn)法律雖然有明文規(guī)定,但是在具體的執(zhí)行中,如何認(rèn)定、誰(shuí)來(lái)認(rèn)定、如何進(jìn)入司法程序等有關(guān)法規(guī)都未體現(xiàn)。所以他們才有恃無(wú)恐、對(duì)事故的處理消極怠慢。試想,如果不是國(guó)家海洋局牽頭有關(guān)部委聯(lián)合調(diào)查組的介入和強(qiáng)大的社會(huì)輿論,是難以使其低頭就范。而相比之下,英國(guó)石油公司在墨西哥漏油事件中對(duì)美國(guó)海洋污染損失的賠償則較為全面,并創(chuàng)建200億美元的賠償恢復(fù)基金。顯然在我國(guó)海域從事石油勘探開(kāi)發(fā)的作業(yè)者對(duì)于溢油事故防范和處置非常輕視,而不盡完善的相關(guān)法規(guī)未起到相應(yīng)的懲戒作用。因此,建議有關(guān)部門(mén)應(yīng)加快海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系建設(shè),盡快修改《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》,加大對(duì)違法行為的懲處力度和廣度,完善配套與之相適應(yīng)的有關(guān)條例及實(shí)施辦法,把環(huán)保法賦予主管部門(mén)的職責(zé)、權(quán)力充分體現(xiàn)出來(lái)。只有強(qiáng)有力的法律作依據(jù),行政管理部門(mén)才能充分發(fā)揮管理權(quán)威,讓違法成本大到足以威懾到肇事者的生存時(shí),才能強(qiáng)制肇事者以最快的效率終止溢油事故的持續(xù)和蔓延。

3 與時(shí)俱進(jìn),確保對(duì)溢油事故進(jìn)行科學(xué)合理處罰與索賠

3.1 處罰

國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)肇事者的行政罰款,是行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人給予行政制裁的一種具體行政行為。這種行為的實(shí)施應(yīng)該起到讓肇事者痛定思痛的效果。 《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定:設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。蓬萊19-3油田溢油事故所造成的危害以及肇事者對(duì)事故處置的懈怠,無(wú)一可寬容之處,但是依據(jù) 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,國(guó)家海洋局對(duì)這類事故的罰款最多只能是20萬(wàn)元。顯然,環(huán)保法這一規(guī)定與行政處罰法中第四條第二款的規(guī)定難以吻合。因此,無(wú)論從國(guó)家海洋行政主體管理效能,還是有關(guān)國(guó)家管理的成功經(jīng)驗(yàn),我國(guó)相關(guān)法律之間的關(guān)系都應(yīng)對(duì) 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》及其配套法規(guī)進(jìn)行修改,與時(shí)俱進(jìn),使之在國(guó)家行政管理的實(shí)踐中日臻完善。

3.2 索賠

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定,造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者,應(yīng)當(dāng)排除危害,并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過(guò)失,造成海洋環(huán)境污染損害的,由第三者排除危害,并承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國(guó)家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。

蓬萊19-3油田溢油事故,其所造成的危害和損失是多方面的,主要有:① 康菲石油中國(guó)有限公司在蓬萊19-3油田生產(chǎn)開(kāi)發(fā)中,不當(dāng)作業(yè)導(dǎo)致采區(qū)斷層開(kāi)裂,已經(jīng)破壞了斷層的穩(wěn)定性,即使對(duì)溢油源進(jìn)行了封堵,但被破壞的斷層仍存在溢油風(fēng)險(xiǎn)。② 溢油事故造成蓬萊19-3油田周邊及其西北部面積約6 200 km2的海域海水污染 (超第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)),其中870 km2海水受到嚴(yán)重污染(超第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn))。海水中石油類最高 (站位)濃度出現(xiàn)在6月13日,超背景值53倍;溢油事故造成蓬萊19-3油田周邊及其西北部海底沉積物受到污染[1]。③ 對(duì)渤海漁業(yè)和海水養(yǎng)殖業(yè)的直接損害。④ 對(duì)渤海海洋生態(tài)環(huán)境的破壞及影響。⑤ 對(duì)旅游業(yè)以及其他臨海產(chǎn)業(yè)的影響。⑥ 溢油污染和污染物累積效應(yīng)對(duì)渤海這樣基本封閉的內(nèi)海的長(zhǎng)期危害。⑦ 應(yīng)急處置費(fèi)用、調(diào)查評(píng)估費(fèi)用、污染修復(fù)費(fèi)用的損失。

以上列舉的僅僅是能看到和預(yù)料到的,還有大量潛在的危害和損失是不可預(yù)料的。而且上述列舉的第①項(xiàng)雖然不是海洋環(huán)保法所涵蓋的內(nèi)容,但卻是作業(yè)者的不當(dāng)作業(yè)破壞了該采區(qū)斷層的穩(wěn)定性。為了預(yù)防和防止破壞性地開(kāi)發(fā)行為的發(fā)生,建立可操作性高的溢油損害賠償法律法規(guī)是非常迫切的,建議有關(guān)主管部門(mén)與時(shí)俱進(jìn),制定和推出適合國(guó)情的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家法律法規(guī)[5]。此外,對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響破壞和污染累積效應(yīng)的危害性,目前尚沒(méi)有成熟的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),要準(zhǔn)確掌控這種索賠的量度是比較困難的。在國(guó)家出臺(tái)法定標(biāo)準(zhǔn)之前,建議主管機(jī)關(guān)盡快以行政管理規(guī)定的形式明確計(jì)算辦法,以便加快對(duì)海洋溢油肇事者索賠的進(jìn)度。

4 小結(jié)

從海洋管理角度來(lái)分析,隨著海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的日趨活躍,我們需要加強(qiáng)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)管理和環(huán)境保護(hù)工作:預(yù)防和防止海洋溢油重大事故的發(fā)生;完善和建設(shè)法律法規(guī),確保溢油強(qiáng)制終止和科學(xué)合理處罰與索賠;加強(qiáng)常規(guī)巡航監(jiān)視,開(kāi)展衛(wèi)星遙感溢油監(jiān)視監(jiān)測(cè)研究和應(yīng)用;重視、保護(hù)和妥善處理舉報(bào)等。

[1] 國(guó)家海洋局.2011年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)[Z]. 2011.

[2] 丁倩.海洋溢油衛(wèi)星遙感圖像處理[D].大連:大連海事大學(xué),2000.

[3] 于五一,李進(jìn),邵蕓,等.海上油氣勘探開(kāi)發(fā)中的溢油遙感監(jiān)測(cè)技術(shù):以渤海灣海域?yàn)槔齕J].石油勘探與開(kāi)發(fā),2007,34(3):378-383.

[4] 楊玉峰,苗韌,安琪,等.墨西哥灣漏油事件因果分析及對(duì)我國(guó)的啟示和建議[J].中國(guó)能源,2010,32 (8):13-17.

[5] 廖國(guó)祥,馬媛,高振會(huì).墨西哥灣溢油事故對(duì)我國(guó)深海溢油污染防治管理的啟示[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2012,29(5):70-76.

海洋公益性項(xiàng)目“海洋溢油污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)急響應(yīng)關(guān)鍵技術(shù)集成與示范應(yīng)用”(201205012).