應(yīng) 杉，孫春霞

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

大部門制改革下地方政府機(jī)構(gòu)重整的模式與思考
——以黃石市為例

應(yīng) 杉，孫春霞

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

黃石市政府從全市組織機(jī)構(gòu)整合、組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整和市屬縣組織機(jī)構(gòu)調(diào)整等三方面推進(jìn)了大部制改革。在取得成效的同時，也存在一些值得注意的問題，如部分機(jī)構(gòu)的重組造成了新的混編；人員編制標(biāo)準(zhǔn)的缺失在一定程度上影響了改革的力度和深度；以及部分職責(zé)尚待明確等。

大部門制改革；黃石市政府；機(jī)構(gòu)重整

“大部門制”改革是在新的歷史條件下,中國行政管理體制改革適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新舉措。十七大以后，中國政府開始進(jìn)行提高行政效率、精簡政府機(jī)構(gòu)，打造服務(wù)性政府的大部門制改革探索。所謂大部門制改革，就是推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。[1](p25-26)實(shí)行大部門制改革前，黃石市政府職能存在交叉和錯位現(xiàn)象，這不僅造成了黃石市政府組織機(jī)構(gòu)的無序膨脹，政府公務(wù)人員大量增加，政府開支也呈現(xiàn)爆炸式增長。同時，由于市政府各部門之間相互推諉現(xiàn)象增多，行政績效低下，過多的資源被行政機(jī)構(gòu)內(nèi)耗掉。此次黃石市政府所展開的大部門制改革模式結(jié)合了大部門體制“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的特點(diǎn)，結(jié)構(gòu)比較靈活，設(shè)置合理，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)有度，符合副職助手化的本質(zhì)要求，[2](p6)不僅為政府部門的相關(guān)改革提供了有效建議和依據(jù)，在理論上也具有一定的開創(chuàng)性。

一、黃石市政府機(jī)構(gòu)整合的內(nèi)容

（一）全市組織機(jī)構(gòu)整合概況。

大部門體制的實(shí)質(zhì)，在于實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一，確保運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，而不在形式上調(diào)整多少部門。按照這一要求，本次黃石市各部門的改革方式有兩種選擇：一種是將職能相近乃至相同的機(jī)構(gòu)，重組為一個管理范圍更寬廣、職能更健全的新的大部門，使原有各項(xiàng)相關(guān)職能由共同的一個大部門負(fù)責(zé)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理相關(guān)領(lǐng)域的事務(wù)；另一個途徑是只對相同或相近的各項(xiàng)職能本身進(jìn)行整合，不動機(jī)構(gòu)。在許多情況下，一個部門可能只是存在某些方面的管理職能與其他部門交叉，或者一項(xiàng)事務(wù)的工作流程本身客觀上需要多個部門共同管理。在這種情況下，沒有必要重組機(jī)構(gòu)，而只需采取職能整合的辦法，將各項(xiàng)職能歸入一個主體部門管理，由該部門牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)，其他部門進(jìn)行配合，這樣就可以做到職責(zé)明確、各負(fù)其責(zé)，避免了政出多頭、各自為政卻又不負(fù)責(zé)任的管理亂局。本次在黃石進(jìn)行的大部門體制改革以前者為主，兩者共同采用，綜合進(jìn)行：

1.總量控制，動態(tài)調(diào)整。在機(jī)構(gòu)個數(shù)上，不突破規(guī)定限額。市政府限定共設(shè)置工作部門32個、部門管理機(jī)構(gòu)2個、承擔(dān)行政管理職能的政府直屬事業(yè)單位5個?？h市政府工作部門按24個設(shè)置，部門管理機(jī)構(gòu)2個，直屬事業(yè)單位6個。

2.明確標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一尺度。嚴(yán)格按照機(jī)構(gòu)改革的要求和市編委研定的原則審定市直各部門（單位）的“三定”。其一，科學(xué)合理地界定部門職責(zé)；其二，從嚴(yán)控制增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；其三，從嚴(yán)控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

3.因地制宜，自主創(chuàng)新。改革注重突出黃石特色，加大機(jī)構(gòu)整合力度，積極探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，努力建立與黃石經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相適應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)組織體系。

4.整體聯(lián)動，統(tǒng)籌推進(jìn)。首先，市政府設(shè)定的32個工作部門、2個部門管理機(jī)構(gòu)和5個行使行政管理職能的直屬事業(yè)單位改革同步進(jìn)行。其次,以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，同步對市委組織部、市委宣傳部等7個黨群機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，同時推進(jìn)市直事業(yè)單位分類改革。

（二）組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整。

除了組織機(jī)構(gòu)之間的整合與調(diào)整之外，黃石市大部門體制改革關(guān)于組織機(jī)構(gòu)的另一項(xiàng)改革重點(diǎn)在于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整與整合。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往是為了解決部門內(nèi)部所特需的任務(wù)和工作而由部門自主設(shè)置的機(jī)構(gòu)，對于提升行政效率，保證工作質(zhì)量有一定的作用。但是，基層政府機(jī)構(gòu)和各部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往成為了冗官冗員的溫床，不僅與提升行政效率的初衷相違背，而且在很大程度上成為了接收“關(guān)系戶”的重要單位。整個部門的財(cái)政支出和編制劃分有一大部分都被內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所消耗，但是其承擔(dān)的工作量與效益卻是整個部門中最低的。黃石市政府正是看到了政府部門中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)帶來的各種問題和隱患，所以在這次大部門體制改革中決心整頓、壓縮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化政府部門的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這些調(diào)整主要包括：

1．合并整合的部門（單位），內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按20%左右精簡。原有職責(zé)不進(jìn)行調(diào)整變化，且現(xiàn)有科室設(shè)置在6個及以下（或按上限15%的精簡比例計(jì)算，精簡不足一個的，原則上不要求精簡）?，F(xiàn)有科室在7個及以上的部門，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按10%-15%精簡。實(shí)施機(jī)構(gòu)壓縮后，全市實(shí)際減少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)57個，其中僅公安局一家就減少二級、三級機(jī)構(gòu)49個，人事局、勞動和社會保障局合并設(shè)立人社局后減少3個，經(jīng)委與信息產(chǎn)業(yè)局整合后減少2個。

2．有行政審批事項(xiàng)且在行政服務(wù)中心設(shè)有服務(wù)窗口的部門，單獨(dú)設(shè)置“行政審批科”，由該科負(fù)責(zé)對外受理本部門所有審批事項(xiàng)?？芍苯愚k理的事項(xiàng)即時辦結(jié)；對需要由其他科室辦理的事項(xiàng)承擔(dān)綜合、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督辦的責(zé)任。同時將行政審批科的牌子掛在行政服務(wù)中心所設(shè)窗口，并明確相應(yīng)責(zé)任人（所需科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由各部門在核定的職數(shù)內(nèi)通盤考慮）。

3．各部門政工科可與機(jī)關(guān)黨委辦事機(jī)構(gòu)合署辦公。未設(shè)機(jī)關(guān)黨委辦事機(jī)構(gòu)的，在相關(guān)科室加掛政工科牌子，或明確相關(guān)職責(zé)。少數(shù)信訪工作任務(wù)較重的部門，可在相關(guān)科室加掛信訪科牌子。嚴(yán)格控制在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加掛非常設(shè)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的牌子。只保留協(xié)調(diào)多個部門工作的長期議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)或確因工作需要的掛牌機(jī)構(gòu)。凡加掛牌子的部門，均不單獨(dú)核定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

以上措施的強(qiáng)制推行，基本上消除了過多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)帶來的負(fù)面效應(yīng)。并且，在削減的同時，強(qiáng)化了部門的辦事能力和責(zé)任范圍，真正做到了優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，提升行政效率。

（三）市屬縣組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整——以大冶市為例。

除黃石市本身在大部門體制改革中進(jìn)行的一系列設(shè)計(jì)到政府部門、組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整之外，黃石轄區(qū)的各縣級市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別也進(jìn)行了相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整并且取得了一定的成績，這些改革是黃石市大部門體制改革中的一個重要組成部分，對大部門制改革在基層的全面推行起到了重要的作用。

以大冶市為例，作為黃石市下屬縣級市，政府機(jī)構(gòu)改革后，大冶市政府辦公室和政府工作部門由原來的22個，調(diào)整為24個。大冶市針對本市情況，將原列為大冶市政府直屬事業(yè)單位的大冶市商務(wù)局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、城市管理局，列為政府工作部門，原大冶市人事局及勞動和社會保障局兩個部門整合成1個；原大冶市經(jīng)濟(jì)局的職責(zé)，整合劃入新組建的大冶市經(jīng)濟(jì)和信息化局，不再保留大冶市經(jīng)濟(jì)局，同時，撤銷原大冶市經(jīng)濟(jì)局下屬的信息產(chǎn)業(yè)局；原大冶市人事局及原大冶市勞動和社會保障局的職責(zé)，整合劃入新組建的大冶市人力資源和社會保障局，不再保留大冶市人事局、勞動和社會保障局；原大冶市交通局的職責(zé)，整合劃入新組建的大冶市交通運(yùn)輸局，大冶市鐵路、郵政等協(xié)調(diào)服務(wù)工作由該局承擔(dān)，不再保留大冶市交通局；原大冶市廣播電視局的職責(zé)及電影發(fā)行放映管理職責(zé)、對民辦廣播電影電視節(jié)目制作機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，整合劃入新組建的大冶市廣播電影電視局，不再保留大冶市廣播電視局。大冶市原有的兩個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)現(xiàn)已被取消，且不再單獨(dú)設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

除了政府部門的調(diào)整之外，大冶市其他政府直屬事業(yè)單位由原來的13個調(diào)整為8個。具體是，原列為政府直屬事業(yè)單位的大冶市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理局劃入大冶市財(cái)政局，大冶市農(nóng)機(jī)局、水產(chǎn)局劃入大冶市農(nóng)業(yè)局，新增大冶市國有資產(chǎn)管理局。在非政府工作部門及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)調(diào)整方面，原大冶市煤炭行業(yè)管理辦公室、冶金行業(yè)管理辦公室、建材行業(yè)管理服務(wù)中心（協(xié)會）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等4個機(jī)構(gòu)被撤銷，其行業(yè)管理職能由新組建的大冶市經(jīng)濟(jì)和信息化局承擔(dān)，其行業(yè)協(xié)調(diào)服務(wù)職能并入新組建的大冶市工業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心；原大冶市貿(mào)易行業(yè)管理服務(wù)中心（協(xié)會）和物資行業(yè)管理服務(wù)中心（協(xié)會）被撤銷，其行業(yè)管理職能由大冶市商務(wù)局承擔(dān)，行業(yè)協(xié)調(diào)服務(wù)職能由新組建的大冶市商貿(mào)經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心承擔(dān)；原大冶市畜禽屠宰管理辦公室和酒類流通辦公室被撤銷，組建大冶市商務(wù)執(zhí)法大隊(duì)；大冶市駐京聯(lián)絡(luò)處被撤銷；大冶市勞動仲裁院和人事仲裁辦合并為大冶市人力資源仲裁院。[3]

在改革中，大冶市充分考慮到原有設(shè)置存在的弊端，以“大部門體制”為方向果斷推進(jìn)，共有10個機(jī)構(gòu)退出了歷史舞臺。大冶市國資部門的增設(shè)屬于全國首例，已經(jīng)成為全國基層國資系統(tǒng)改革的典范。大冶市各相關(guān)部門經(jīng)調(diào)整后，現(xiàn)設(shè)政府辦公室和工作部門24個，部門管理機(jī)構(gòu)2個，派出機(jī)構(gòu)2個，政府直屬事業(yè)單位8個，無議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

二、黃石市政府機(jī)構(gòu)的整合成效

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，黃石市在實(shí)行大部門制改革之后，市政府現(xiàn)有的39個部門（單位）中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡了70個，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡了52名，同時消化行政機(jī)關(guān)使用的專項(xiàng)事業(yè)編制127名。[4]這次大部門制改革進(jìn)一步強(qiáng)化了公共服務(wù)意識，促進(jìn)了政府的職能轉(zhuǎn)變；理順了各單位的職責(zé)關(guān)系，明確了不同部門責(zé)任；優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范了機(jī)構(gòu)設(shè)置；轉(zhuǎn)變了服務(wù)方式，提升了服務(wù)水平。

（一）政府責(zé)權(quán)意識強(qiáng)化。

通過大部門制改革，黃石市梳理了政府各部門之間存在的職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題，合理劃分了事權(quán)。黃石市在改革過程中科學(xué)合理地界定了部門職責(zé)。按照一件事由一個部門負(fù)責(zé)的原則，重新理順了各不同部門的職責(zé)分工；確需多個部門管理的事項(xiàng)，經(jīng)過仔細(xì)的研究和考察后，明確牽頭部門，分清主辦和協(xié)辦，避免職責(zé)交叉，建立健全職責(zé)協(xié)調(diào)與配合機(jī)制。機(jī)構(gòu)整合還健全了部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，解決了一些職責(zé)關(guān)系不順的問題。如明確了由市安監(jiān)局負(fù)責(zé)作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查工作，而由市衛(wèi)生局負(fù)責(zé)擬訂職業(yè)衛(wèi)生地方性規(guī)范性文件，擬訂職業(yè)衛(wèi)生市級標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)病的防治保健、檢查、救治等，兩者的職責(zé)范圍和工作內(nèi)容、性質(zhì)得到了更為明確的劃分。此外，“三定”工作的順利完成，既賦予政府各部門職權(quán)，又相應(yīng)明確了其承擔(dān)的責(zé)任。在改革中，建立健全目標(biāo)考核，行政問責(zé)等一系列制度規(guī)范，解決權(quán)責(zé)脫節(jié)問題。

（二）政府行政效率提升。

通過本次改革，組織機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成都發(fā)生了較大的變化，數(shù)量在一定程度上做到了精簡，緩解了以往組織機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事的狀況，政府的行政效率得到有效的提升。統(tǒng)計(jì)顯示，黃石市的大部門制改革完成以后，有行政審批權(quán)的27個部門全部完成“三定”任務(wù)；29個部門增加了為大企業(yè)提供“直通車”服務(wù)的職責(zé)；24個部門集中行政審批事項(xiàng)設(shè)立行政審批服務(wù)科，統(tǒng)一在行政服務(wù)中心集中辦公，為各單位和市民提供一站式服務(wù)。改革之后，政府加快了辦事的速度，提升了政府的行政效率。此外，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整也大大減輕了各部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)，激勵了公務(wù)人員的辦事熱情，有效提升了行政效率。改革后，機(jī)構(gòu)整合部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡了20%左右；職責(zé)加強(qiáng)或有明顯增加的部門，最多增加了1個科室。在行政服務(wù)中心設(shè)有服務(wù)窗口的24家部門，在其承擔(dān)行政審批事項(xiàng)較為集中的科室設(shè)置“行政審批科”，由該科負(fù)責(zé)對外受理本部門所有審批事項(xiàng)，這樣就把內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)送到了辦事第一線，充分提升部門的工作能效和整個公共政務(wù)大廳的辦事效率。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變顯著。

黃石市的大部門制改革完成以后，政府職能轉(zhuǎn)變顯著。如在涉及社會管理和公共服務(wù)的部門“三定”中，增加或加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、社會保障、安全生產(chǎn)、應(yīng)急救助等涉及群眾切身利益、關(guān)系國計(jì)民生方面的職能40多項(xiàng)。黃石市全面改進(jìn)了直接面向基層和群眾的“窗口”機(jī)構(gòu)的服務(wù)與管理，健全了辦事制度和程序，完全公開了辦事依據(jù)，簡化了辦事流程，轉(zhuǎn)變了管理方式和工作作風(fēng)，提高了工作透明度和公信力；開始切實(shí)關(guān)注人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題并且著力解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等民眾關(guān)切的問題；深化了行政審批制度改革，規(guī)范行政審批，減少審批事項(xiàng)，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。

三、黃石市大部門制改革中存在的不足

（一）部分機(jī)構(gòu)重組造成新的混編。

改革后，因行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的整合和調(diào)整，黃石市少數(shù)部門和單位出現(xiàn)了新的混編現(xiàn)象。如市地震辦原為事業(yè)單位，這次調(diào)整為在國土資源局加掛地震局牌子，原有4名事業(yè)人員編制整合增加到機(jī)關(guān)。在屬地縣市，這一現(xiàn)象更為突出。黃石市各縣市原有的政府直屬事業(yè)單位偏多，而原有的政府工作部門經(jīng)整合后要少于省定的限額，因此就將部分事業(yè)單位調(diào)整為政府工作部門。雖然此次改革已明確，對機(jī)構(gòu)整合導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)使用的事業(yè)編制的問題采取過渡辦法進(jìn)行處理，但過渡期時間長短未知，這便給機(jī)關(guān)干部的管理和任用帶來后遺癥。

（二）人員編制標(biāo)準(zhǔn)缺失影響改革的力度和深度。

在改革期間，多數(shù)部門和單位提出了諸如機(jī)構(gòu)升格、增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的要求。而這次改革的基本要求是機(jī)構(gòu)編制總量不增加。部門要求與改革精神之間形成較大反差。雖然省里明確可在同一層級內(nèi)根據(jù)職能的調(diào)整變化，對所屬人員編制實(shí)行動態(tài)管理。但由于編制標(biāo)準(zhǔn)缺失，機(jī)構(gòu)編制部門往往有心無力，難以操作。特別是面對一些單位的增編要求時往往比較被動，在核減部門編制時則遇到了較大阻力。還有一些部門與其他城市同類機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較，以外地情況為依據(jù)提出機(jī)構(gòu)編制要求。人員編制的現(xiàn)實(shí)制約和相關(guān)部門的討價還價在一定程度上影響了改革的力度，使改革的效力打了折扣。

（三）部分職責(zé)尚待明確。

本次改革中，黃石市對政府部門的職責(zé)進(jìn)行了細(xì)致清楚的劃分，政府部門的責(zé)權(quán)意識也得到了顯著的加強(qiáng)。但是也有一些單位和部門存在著部分職責(zé)尚待明確的現(xiàn)象。這主要是由于政府條塊管理的限制和上級單位施加壓力造成的。例如：比照湖北省省級單位的做法，黃石市衛(wèi)生局的“三定”規(guī)定中應(yīng)明確，將食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)劃給市食品藥品監(jiān)督管理局，將綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責(zé)從食品藥品監(jiān)督管理局劃入衛(wèi)生局。但因湖北省食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)仍實(shí)行垂直管理，市藥監(jiān)局與市衛(wèi)生局的隸屬關(guān)系不同，從市局劃入省局的職責(zé)和從省局劃入市衛(wèi)生部門的職責(zé)能否順利落實(shí)到位，尚存在不確定因素。

[1]李軍鵬.大部門制改革下一步[J].南風(fēng)窗，2008,(17).

[2]李金龍,廖遠(yuǎn)哲.大部門制改革的三個均衡模型與路徑選擇[J].求索,2010,（5）.

[3]黃石市財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng).大冶市政府機(jī)構(gòu)改革方案[EB/OL].http://www.hbcz.gov.cn/420281/4202816/ 42028162/2010-06-24-298556.shtml.

[4]黃石新聞網(wǎng).黃石市政府機(jī)構(gòu)改革成效顯著[EB/OL]. http://www.huangshi.gov.cn/zzjg/zfjg/szfbgs/jggk/201007/ t20100723_80587.html.

責(zé)任編輯 王 京

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1003-8477（2013）04-0074-03

應(yīng)杉（1987—），男，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。孫春霞（1974—），女，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。