趙良宇

（淮北師范大學(xué)政法學(xué)院 安徽 淮北 235000）

災(zāi)害與戰(zhàn)亂是影響社會(huì)歷史發(fā)展的重要因素?？疾旖鞘械陌l(fā)展變遷時(shí)，災(zāi)害應(yīng)值得我們重視。有學(xué)者認(rèn)為，“災(zāi)害對(duì)蘇北社會(huì)的最大影響就是對(duì)蘇北現(xiàn)代化進(jìn)程的阻滯和延誤”[1](P334)。而災(zāi)害對(duì)于近代徐州的影響，亦是如此。城市救災(zāi)能力的強(qiáng)弱反映了城市社會(huì)發(fā)展的程度，也反映了城市社會(huì)進(jìn)步程度的高低。徐州作為區(qū)域中心城市，處于蘇魯豫皖交界地區(qū)。每當(dāng)黃淮地區(qū)遇到災(zāi)荒戰(zhàn)亂，徐州城往往成為周圍受災(zāi)地區(qū)離村農(nóng)民選擇的重要的求生之地。因此相對(duì)來(lái)說(shuō)，徐州城市的抗災(zāi)救災(zāi)任務(wù)更重，意義更大。本文主要是對(duì)近代徐州城市的災(zāi)害及社會(huì)救災(zāi)抗災(zāi)措施與活動(dòng)作一探討，以更好地把握近代徐州城市演變的軌跡。

一、近代徐州的災(zāi)害及基本特點(diǎn)

歷代徐州城市的發(fā)展無(wú)不受到災(zāi)害的影響。關(guān)于徐州災(zāi)害的記載是不絕于書的，“徐州南北襟要，自書契以來(lái)，水旱、兵革之患，殆不勝紀(jì)”[2](P131)。近代徐州城市及其所處地區(qū)災(zāi)害頻頻發(fā)生。災(zāi)荒、兵禍、匪患，不僅使徐州城及其居民遭受嚴(yán)重的災(zāi)難，而且迫使無(wú)數(shù)農(nóng)民離村，河南、山東、安徽及徐州四鄉(xiāng)難民大批涌入徐州城，更加重了徐州城的苦難。

1.近代徐州的自然災(zāi)害

中國(guó)自18世紀(jì)中期進(jìn)入自然災(zāi)害多發(fā)期，20世紀(jì)上半期更是達(dá)到了頂峰。徐州所在的黃淮地區(qū)一直是自然災(zāi)害的頻發(fā)區(qū)，特別是水災(zāi)和旱災(zāi)。而且，越到晚近，災(zāi)害發(fā)生的頻度越密，強(qiáng)度越大。這些自然災(zāi)害對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成的災(zāi)難性后果較為深重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，清朝268年間，徐州城市及其所屬地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害大小計(jì)430次，其中水澇203次，干旱58次，蝗災(zāi)30次，冰雹28次，風(fēng)災(zāi)37次，瘟疫18次，地震28次，寒霜2次，暴雪9次，其他類嚴(yán)寒6次，雷災(zāi)1次，霧災(zāi)5次，牛疫2次，獸害1次，隕石2次[3](P199)。

民國(guó)時(shí)期，徐州地區(qū)發(fā)生大小自然災(zāi)害可考者計(jì)104次，其中水澇23次，干旱8次，蝗災(zāi)14次，冰雹7次，風(fēng)災(zāi)7次，瘟疫28次，地震8次，暴雪3次，其它類隕石1次，高溫2次，嚴(yán)寒1次，瓦斯爆炸1次，鳥災(zāi)1次[1](P381)。有研究者也認(rèn)為：黃河長(zhǎng)期奪淮后，徐州水旱災(zāi)害發(fā)生的頻率提高了，徐州歷史水災(zāi)多于旱災(zāi)，大水102次，大旱34次。[4]民國(guó)時(shí)期，災(zāi)害頻仍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自民國(guó)成立至抗戰(zhàn)全面爆發(fā)的20多年間，“各種災(zāi)害至大者，竟達(dá)77次之多”。其中水澇對(duì)徐州城市直接危害最大。

近代以來(lái)，雖然黃河北徙，黃河對(duì)徐州城的危害減輕。但徐州依然受到水災(zāi)的直接和間接的危害，如1898年5月，徐州大水，清廷命張之洞賑濟(jì)徐海災(zāi)區(qū)，銅山縣知縣陶海銘疏浚發(fā)源于城東牛陵湖的牛陵河，后因此改名為陶公河[2](P333)。1910年徐州又遭大水[2](P340)。1911年大水災(zāi)，“江蘇淮海及安徽鳳潁等屬……饑斃人數(shù)多時(shí)每日至五、六千人；……江皖二十余州縣災(zāi)民三百萬(wàn)人，已餓死者約七八十萬(wàn)人”[5]。

1931年的大水災(zāi)，無(wú)論從受災(zāi)的范圍來(lái)說(shuō)，還是從危害的程度來(lái)說(shuō)，在近代的災(zāi)荒史上都是空前的。全國(guó)“被災(zāi)的省份計(jì)有十七省之多，災(zāi)民幾達(dá)七八千萬(wàn)人，淹沒(méi)農(nóng)田約占七萬(wàn)畝”?！叭嗣袼烙谒技安∫哒?，日以百千萬(wàn)計(jì)”。其中以湘、鄂、贛、皖、蘇、豫、魯、浙八省受災(zāi)最重。據(jù)估計(jì)，此次水災(zāi)的總損失在50億元以上，僅農(nóng)產(chǎn)品的損失即達(dá)4億余元。

1931年大水是近代徐州及其地區(qū)遭受的最為嚴(yán)重的一次水災(zāi)，對(duì)徐州地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化帶來(lái)了巨大損失。這次水災(zāi)對(duì)徐州社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了極大的破壞。如家庭紡織業(yè)就遭到打擊，織布生產(chǎn)蕭條，織戶逐漸減少，1929年有織戶800多，而至1937年僅存400戶左右[6](P146)。

1936年，徐海地區(qū)多雨，黃河及微山湖水上漲，淹沒(méi)徐州附近田地，又加本地降雨量過(guò)多，各縣形成內(nèi)澇，致使徐海地區(qū)災(zāi)情嚴(yán)重，秋糧幾無(wú)所收，民眾饑寒交迫，難以度日。徐州地區(qū)公路由于是用當(dāng)?shù)胤凵巴撂钪?。?jīng)水沖刷，流失嚴(yán)重，因而豐、沛、蕭、睢通往徐州之路均已沖斷。1947年夏季多雨，微山湖水漲，徐州地區(qū)又遭水災(zāi)。徐州地區(qū)公路大部分被水沖毀。徐州豐縣、豐沛、徐州沛縣、徐州睢寧公路中斷。據(jù)徐州日?qǐng)?bào)載，徐豐、徐沛最嚴(yán)重時(shí)，公路上積水在一尺以上，以致兩路毀壞嚴(yán)重[7](P189)。這些水災(zāi)嚴(yán)重破壞了徐州同周邊地區(qū)的交通，進(jìn)而影響了徐州城市社會(huì)的發(fā)展。1948年徐州又爆發(fā)了一次大水災(zāi)。當(dāng)年8月11日夜，“豪雨傾注……徐市周圍已遍成澤國(guó)，所有田禾盡被淹沒(méi)，損失之重誠(chéng)十余年來(lái)所罕見(jiàn)”。[8]當(dāng)時(shí)的徐州市參議會(huì)向江蘇省政府社會(huì)處的請(qǐng)求救助的電文中對(duì)這場(chǎng)災(zāi)害作了描述：“自入夏以來(lái)，大雨時(shí)行，入秋更連綿不止，本月十日（當(dāng)時(shí)為9月），夜間傾盆大雨，達(dá)六小時(shí)，致奎河倒灌城區(qū)，廢黃堤防潰決。而市區(qū)下水道自敵偽時(shí)期即行失修，宣泄不暢，全市化為澤國(guó)，房屋傾塌四十余間，人民死傷將近百余名。口糧漂沒(méi)，財(cái)產(chǎn)損失，據(jù)初步調(diào)查，達(dá)二萬(wàn)四千余億元，災(zāi)情之重為五十年來(lái)所未有，除已由參議會(huì)會(huì)同市政府就地發(fā)動(dòng)救濟(jì)外，惟以頻年軍事供應(yīng)，民力凋敝之余，殊難作大規(guī)模自救，而災(zāi)民數(shù)萬(wàn)，露立水中，為狀之慘，目不忍睹?！盵9]

2.近代徐州的兵災(zāi)

徐州遭受的兵災(zāi)戰(zhàn)亂在史書上有大量的記載，這給徐州城市本身帶來(lái)深重的災(zāi)難。城毀人亡的劫難，屢屢發(fā)生。這是影響徐州城市發(fā)展不可忽視的因素。

近代是中國(guó)歷史上政局不穩(wěn)、內(nèi)戰(zhàn)頻發(fā)的黑暗時(shí)期之一，徐州作為南北過(guò)渡地域，在南北政治、軍事勢(shì)力的對(duì)峙下，往往成為南北政治勢(shì)力爭(zhēng)奪的要沖。中國(guó)近代史上幾次著名的戰(zhàn)事均發(fā)生在徐州地區(qū)。徐州屢屢蒙受兵災(zāi)匪禍，導(dǎo)致徐州的社會(huì)生產(chǎn)衰歇，民困財(cái)絕。徐州百姓“平日在軍隊(duì)騷亂與苛政之下，窮而無(wú)以為生”[10](P109)。徐州所處的蘇北地區(qū)匪禍?zhǔn)菢O為嚴(yán)重的，近代曾有人撰文談到這一點(diǎn)：“一般說(shuō)來(lái)，江蘇是全國(guó)政治經(jīng)濟(jì)乃至文化中心。然而現(xiàn)在看來(lái)，這中心所表現(xiàn)的地方，只是江南一帶，其他江北各縣是沒(méi)落而成為荒涼滿目的土匪世界了。有人說(shuō)：‘在江北每一縣中，是沒(méi)有一天沒(méi)有盜案沒(méi)有殺人案的，洗劫一個(gè)村莊，或是擄了大批的人去勒贖，都不算什么一回事?！鄙⒃诿耖g的槍械有二十萬(wàn)，這二十萬(wàn)條槍中，三分之一乃至一半屬于匪類的。有機(jī)關(guān)槍及迫擊炮的股匪，也不算稀奇?！盵11](P69)“江北之患在水而又在匪”，每當(dāng)青紗帳起，徐州地區(qū)許多地方行人稀少，“商旅斷絕”。蘇北匪患如此嚴(yán)重絕不是蘇北人民有當(dāng)土匪之天性，完全是自然壓迫和社會(huì)壓迫的產(chǎn)物。“江北人民決不是生來(lái)就富于當(dāng)匪之天性，他們之所以當(dāng)土匪，完全由于環(huán)境的逼迫使然，由于他們失地失業(yè)之結(jié)果。”[11](P69)災(zāi)害頻發(fā)，地瘠民貧和失地失業(yè)是許多農(nóng)民轉(zhuǎn)化為土匪的外部驅(qū)動(dòng)力。

近代徐州遭受的兵災(zāi)戰(zhàn)亂不僅多，而且造成的災(zāi)害極為嚴(yán)重。1911年辛亥革命爆發(fā)，張勛所統(tǒng)率的江防軍兵敗退至徐州，對(duì)徐州城進(jìn)行了一次搶劫掠奪。據(jù)當(dāng)時(shí)人后來(lái)回憶，1911年張勛部隊(duì)同自淮陰逃來(lái)的淮軍，在南關(guān)大肆搶劫。李同茂店中除金銀錢財(cái)埋藏未損失外，其余貨物、衣物損失一空[12](P1)。

1917年的兵變對(duì)徐城造成的危害則最為嚴(yán)重。張勛復(fù)辟失敗導(dǎo)致張勛部隊(duì)兵變，徐海地區(qū)受災(zāi)極為嚴(yán)重。徐州城遭受的這次歷史浩劫也是空前的。據(jù)后人回憶，當(dāng)張勛在北京復(fù)辟失敗消息傳來(lái)，徐海一帶的部隊(duì)發(fā)生兵變，大肆搶劫掠奪，危害徐海各地甚大。而徐州城的情況更為糟糕。徐州兵變起于1917年7月12日夜，當(dāng)時(shí)“槍聲四起，變兵直入街市，分頭搶掠放火焚燒，計(jì)焚劫房42間店鋪，被搶劫者106家，住戶被搶者10家，槍傷事主者4家。至3點(diǎn)鐘后，槍聲始息，次早訪聞首先起事者系新招之營(yíng)而招安之土匪煽惑勾結(jié)。事前未能防范。槍聲既起，一哄而出，亦遂無(wú)力制止。幸而城門早閉，城中尚有得力之兩營(yíng)，張鎮(zhèn)守使督率指揮登城抵御，亂事始定。然城外潰兵，有得臟而散者，有結(jié)隊(duì)而逸者，亦有陸續(xù)回營(yíng)者。憶辛亥冬間江防軍退至徐州因前敵戰(zhàn)敗而有十二月二十之兵變，搶劫焚掠接連數(shù)次，南關(guān)之受害最深。蓋徐州商務(wù)精華所萃聚也。時(shí)張勛正駐車站目見(jiàn)商民之慘狀，接見(jiàn)紳董痛自引責(zé)，曾電奏請(qǐng)帑銀二十萬(wàn)兩撫恤。奉準(zhǔn)交度支部籌撥及清廷遜位，張勛移駐兗州，此案遂致虛懸?！耸蟹扛?jīng)造齊，元?dú)馍形幢M復(fù)，又罹浩劫。使張勛猶在徐州，恐亦哀此無(wú)辜，觸發(fā)惻隱?，F(xiàn)在被劫被傷之事主紛紛報(bào)告調(diào)查財(cái)務(wù)損失，房舍焚毀，核計(jì)三十余萬(wàn)元，其間專依市廛為生，專恃房租存活者，一炬蕩然，頃刻貧無(wú)立錐?！盵13]可見(jiàn)，徐州城遭受的破壞極為慘重。

關(guān)于徐城被害情形，據(jù)江蘇徐屬商民代表王玉樹奉江蘇省長(zhǎng)齊燮元之命[14]，前往徐海地區(qū)宣慰軍民，親身所見(jiàn)當(dāng)時(shí)徐州及徐州地區(qū)被災(zāi)的慘狀：“……江蘇徐州之南東關(guān)，邳宿之窯灣以及銅山、碭山、宿遷、邳縣、睢寧之各鄉(xiāng)集慘遭兵匪搶劫燒殺?！倍熘莩羌案G灣受害最為嚴(yán)重，王玉樹在給中央的報(bào)告中稱據(jù)實(shí)匯報(bào)了徐海各地受害情形，他指出“徐州南東關(guān)及窯灣兩處，市肆鱗駢，商賈云集，精華所萃，生活攸資，橫被兵災(zāi)，民安托命，迄今殆不絕如絲，凋敝情形鼻酸心痛，此商埠受災(zāi)之實(shí)情也。銅山縣之敬安集、鄭集、黃集、大廟等處，碭山縣之鼎新、楊集、關(guān)中壩一帶、邳縣之耿家集等處，睢宿交界之鞏家湖、歸仁集、楊家圩一帶或被搶劫焚燒，或被抬架勒贖。變兵挾土匪肆行無(wú)忌，民不聊生，受災(zāi)之區(qū)，難以枚舉。死者委諸溝渠，生者泣于路隅。慘目傷心無(wú)過(guò)于此！”[13]

江蘇督軍省長(zhǎng)呈送中央的報(bào)告中稱“被害災(zāi)民共計(jì)損失一百五十余萬(wàn)元”，并請(qǐng)求中央“籌撥巨款以備分給償恤”，然而中央財(cái)政府以為“徐海地方損失過(guò)巨，自非目前所能應(yīng)付”，“部庫(kù)困難”，應(yīng)由江蘇省“就地自行設(shè)法，以資賑恤”[13]。樹慎成紗莊，是由山西幫經(jīng)營(yíng)的，專門經(jīng)營(yíng)棉紗業(yè)務(wù)。民國(guó)初年開業(yè)，最初生意較好。1917年張勛復(fù)辟失敗，徐州兵變，搶掠焚燒，樹慎成紗莊蒙受其害，損失慘重。該號(hào)所銷售的棉紗，由上海紗廠進(jìn)貨，間有采自青島紗廠者[15](P177)。

戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)徐州城造成破壞的事例極多。在抗戰(zhàn)行將勝利之時(shí)，徐州南關(guān)生意興隆的“曉市”遭遇過(guò)一次飛機(jī)轟炸的巨大災(zāi)難。據(jù)親身經(jīng)歷者回憶，當(dāng)時(shí)的情形是極為慘烈的。1945年8月3日上午9時(shí)，“曉市”熱鬧非凡，商販和顧客是一天最多的時(shí)候。當(dāng)時(shí)空襲警報(bào)已經(jīng)拉響。但市場(chǎng)里的人群大都沒(méi)有疏散，因?yàn)檫^(guò)去曾經(jīng)有過(guò)多次警報(bào)，但都沒(méi)有飛機(jī)來(lái)，以致后來(lái)的空襲警報(bào)多未能引起人們的警覺(jué)和恐慌。而這次人們多認(rèn)為飛機(jī)也不會(huì)來(lái)，即便來(lái)也是自己國(guó)家的飛機(jī)。但兩架飛機(jī)飛臨曉市上空投下一種殺傷力很大的“子母彈”。隨著震耳欲聾的爆炸聲，“本來(lái)摩肩接踵、熱熱鬧鬧的市場(chǎng)，一下子變成了凄慘可怖的人間地獄?！笔袌?chǎng)里，“滾滾濃煙并混和著泥土和彈片以及人的血肉，猛烈的向上飛迸和翻騰著。霎時(shí)間看不見(jiàn)人和攤棚，只聽(tīng)到市場(chǎng)里面哭喊連天，哀號(hào)不已?！边@次曉市被炸，男女老少死傷慘重，據(jù)負(fù)責(zé)清理現(xiàn)場(chǎng)工作的紅十字會(huì)有關(guān)人士的粗略統(tǒng)計(jì)，死傷約2300余人（死者約700人）。[16](P32～33)

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，徐州更受戰(zhàn)亂之害。據(jù)當(dāng)時(shí)的江蘇省政府1947年的調(diào)查報(bào)告稱，蘇北經(jīng)戰(zhàn)亂后，“一草一木，俱被摧殘無(wú)余。去年夏間，三百萬(wàn)流亡難胞，蒙中央愛(ài)護(hù)問(wèn)切，得出水火，漸次歸鄉(xiāng)，惟大亂之后，一片瓦礫，民間存糧……焚燒掠奪，顆粒無(wú)存，延至今春，凋敝益甚。貧民掘食樹根野菜，已成普遍現(xiàn)狀。餓莩載道，轉(zhuǎn)死溝壑，日有所聞，淮北以至徐屬海屬麥苗枯萎，或尚荒蕪，估計(jì)上地收麥不及五成，次者每畝難獲斗麥，因上年水患浩災(zāi)，又經(jīng)變亂，耕種失時(shí)，肥料、子種缺乏，今年亢旱成災(zāi)，平原千里，半成赤野，大亂未平，匪氣尚熾。月前治安問(wèn)題，極感焦急。……尤以徐海等屬最為嚴(yán)重”[17]。這基本反映了當(dāng)時(shí)徐州城市所面臨的災(zāi)亂困境。當(dāng)時(shí)徐州有一些救濟(jì)機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國(guó)救濟(jì)總署徐州辦事處，徐州國(guó)際救援委員會(huì)等，但這些救援機(jī)構(gòu)的實(shí)際把持者，存在貪污腐敗、辦事不力的行為。他們“利用職務(wù)之便，侵吞盜賣面粉和其他物資，貪污肥私，據(jù)為己有，能發(fā)到災(zāi)民手中的已所剩無(wú)幾”[17]。

3.近代徐州災(zāi)害的基本特點(diǎn)

徐州災(zāi)亂的特點(diǎn)主要有：第一，災(zāi)害有連續(xù)性。連年災(zāi)荒，多種災(zāi)害同時(shí)發(fā)生。如在1947年，徐屬各縣災(zāi)況空前，“徐屬地瘠民貧，兼為軍事重心，抗戰(zhàn)八年，瘡痍滿目，勝利后饑饉連年……，去年春日苦旱，夏初天降雹災(zāi)，麥?zhǔn)沾鬁p，夏秋之交，霪雨連綿，數(shù)月未息”。兵災(zāi)旱災(zāi)、雹災(zāi)、水災(zāi)并發(fā)，使徐屬地區(qū)民不聊生。第二，水患危害最烈。據(jù)國(guó)民政府治淮委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，從1912至民國(guó)1932年的21年中，徐屬蕭縣地區(qū)發(fā)生20次水災(zāi)。1931年大水對(duì)徐州及其所屬地區(qū)民眾生命財(cái)產(chǎn)造成了極大的危害。徐州所在的銅山縣遭受的損失尤大。第三，災(zāi)害使徐州經(jīng)濟(jì)破敗，生存環(huán)境惡化。災(zāi)荒來(lái)臨時(shí)，農(nóng)田遭災(zāi)，輕時(shí)減產(chǎn)、歉收，重時(shí)則顆粒無(wú)收。災(zāi)荒使災(zāi)黎困頓流離，人口流失嚴(yán)重。如1938年花園口黃河決堤，形成特大水災(zāi)，造成豫皖蘇三省44縣市受災(zāi)，死亡89萬(wàn)人，391萬(wàn)人流離失所，直接經(jīng)濟(jì)損失109176萬(wàn)元。[18](P57)大量人口涌向城市，徐州城市逃難流民日益增多。據(jù)《徐屬各縣市災(zāi)荒實(shí)況》顯示，1947年大水災(zāi)后，徐屬各縣市災(zāi)民在糧食匱乏的情況下，以豆餅、谷糠、樹皮、草根、野草等充饑。餓殍遍野，疫病與災(zāi)荒相連，災(zāi)荒后，因生存環(huán)境惡化，衛(wèi)生條件缺乏，疫病便會(huì)爆發(fā)。

造成徐州近代災(zāi)荒不斷的原因是多方面的。民國(guó)時(shí)期諸多社會(huì)政治因素增加了徐州災(zāi)荒種類，加重了災(zāi)荒程度。軍閥部隊(duì)的恣意妄為和土匪的打家劫舍導(dǎo)致徐州經(jīng)常遭受兵燹匪禍。如前所述，徐海地區(qū)為張勛定武軍的駐扎地點(diǎn)。1917年張勛復(fù)辟失敗，徐州“變兵直入街市，分投搶掠放火焚燒”[13]。1938年6月6日，國(guó)民黨重演杜充以水代兵一幕，在花園口決堤，同時(shí)使河南、安徽、蘇北三省44個(gè)縣千百萬(wàn)民眾遭受滅頂之災(zāi)，蘇北原本薄弱的水利設(shè)施更加殘破不堪，開始經(jīng)歷九年黃泛區(qū)的苦難。

二、近代徐州城市災(zāi)害的政府應(yīng)對(duì)

徐州城市社會(huì)救助形式和內(nèi)容上都比較近代以前有很大的變化。近代徐州的社會(huì)救助中，地方政府發(fā)揮著重要作用。近代以來(lái)徐州的公益與慈善事業(yè)有了明顯的發(fā)展，接受政府賑濟(jì)的災(zāi)民和貧民人數(shù)迅速增加。政府在應(yīng)對(duì)災(zāi)害中的作用發(fā)生了很大的變化，主要措施有：

1.設(shè)立社會(huì)救助機(jī)構(gòu)實(shí)施賑災(zāi)救助

有計(jì)劃的社會(huì)救助是從設(shè)置機(jī)關(guān)團(tuán)體開始的。對(duì)于救災(zāi)，民國(guó)政府設(shè)有專門的職能部門。

救濟(jì)那些死亡線上掙扎的災(zāi)民，是政府不可推卸的責(zé)任。光緒年間，徐州道桂嵩慶為借錢給貧民營(yíng)生之用，興辦了因利局。[2](P328)北洋政府時(shí)期，管理善舉公益事業(yè)是內(nèi)務(wù)部下設(shè)的民政局的職能，主要負(fù)責(zé)貧民賑恤、罹災(zāi)救濟(jì)等事項(xiàng)，相應(yīng)地，地方民政機(jī)構(gòu)也有救濟(jì)災(zāi)荒的職能。此外，內(nèi)務(wù)部還有常設(shè)的防災(zāi)賑災(zāi)機(jī)構(gòu)，即全國(guó)防災(zāi)委員會(huì)和賑務(wù)處。前者主要是負(fù)責(zé)籌設(shè)防災(zāi)辦法、防止各省區(qū)災(zāi)歉，后者則辦理災(zāi)區(qū)賑濟(jì)及善后事宜。主辦全國(guó)官賑事宜的機(jī)構(gòu)于1924年設(shè)立，其名稱為督辦賑務(wù)公署[19](P46)。而在地方上則道、縣的長(zhǎng)官直接負(fù)責(zé)官賑事宜。

南京國(guó)民政府成立以后，管理地方賑災(zāi)、濟(jì)貧、慈善等事項(xiàng)由各級(jí)民政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，中央有民政司，各省設(shè)民政廳，城市設(shè)民政局。1929年初南京國(guó)民政府設(shè)立賑災(zāi)委員會(huì)。這是主要救災(zāi)機(jī)構(gòu)，主要辦理各災(zāi)區(qū)賑災(zāi)事宜。1930年1月賑災(zāi)委員會(huì)改為賑務(wù)委員會(huì)，各被災(zāi)省份分別成立相應(yīng)組織，即賑務(wù)處，由省政府、省黨部和民眾團(tuán)體共同組成。再如，1931年江淮大水時(shí)，成立了國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)及有關(guān)各省分會(huì)。

地方政府對(duì)社會(huì)救濟(jì)、慈善事業(yè)愈加重視，不斷加強(qiáng)管理和協(xié)調(diào)。如在1930年代地方政府積極整頓及擴(kuò)充救濟(jì)機(jī)關(guān)。當(dāng)時(shí)省政府派員分赴各縣實(shí)地調(diào)查，以組織重疊、開支浪費(fèi)為其通病，因令各縣振作經(jīng)濟(jì)情形及事業(yè)需要，分別裁并，并力求組織合理化以節(jié)省靡費(fèi)，一面充實(shí)設(shè)備，兼施教養(yǎng)。經(jīng)此整頓，包括徐州在內(nèi)的江蘇各縣救濟(jì)事業(yè)較前已稍切實(shí)際。地方政府還籌設(shè)縣救濟(jì)院，收容受災(zāi)貧民等人員。

政府還成立了一些常設(shè)的或臨時(shí)性的賑災(zāi)救助管理機(jī)構(gòu)，主要有育嬰所、習(xí)藝所與教養(yǎng)所、難民招待所等。

育嬰所是以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)。它們?cè)诮^續(xù)發(fā)揮著重要的社會(huì)救助作用。徐州的育嬰所，最早出現(xiàn)在康熙年間。據(jù)《徐州府銅山縣鄉(xiāng)土政績(jī)錄》記載：“佟國(guó)弼，奉天人。康熙卅九年知徐州。值歲饑……又立育嬰堂。”育嬰堂是收容棄嬰的社會(huì)慈善事業(yè)機(jī)構(gòu)。被收養(yǎng)者由官府按期供奉，宣統(tǒng)年間為每人每月白銀六錢。幼嬰達(dá)到學(xué)齡后，即由教師授以歷史及有關(guān)知識(shí)，重點(diǎn)是教習(xí)彈、拉、打、唱和工尺譜，還輔以周易的卜卦等。待學(xué)成出師，便替人算卦、合年命、賣紙牌，主要是沿街賣唱，或者被邀到富貴人家客廳演唱，謂之“唱堂會(huì)”。育嬰堂的學(xué)童，后來(lái)還設(shè)立了宗牌：昔、立、禮、學(xué)、正、群、賢、孝、哲、明、恭、謨、國(guó)、景、泰、崇、高、世、發(fā)、興。[20](P222)

習(xí)藝所與教養(yǎng)所也是徐州城市社會(huì)救助中的重要形式。光緒三十二年，徐州道尹袁大化在城東南隅設(shè)立習(xí)藝所，“以容八縣輕罪犯人習(xí)藝”。銅山縣知縣袁國(guó)均在東門內(nèi)關(guān)帝廟設(shè)立縣習(xí)藝所，專收本縣輕罪犯人習(xí)藝。[2](P339)

民國(guó)以后習(xí)藝所與教養(yǎng)所繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。當(dāng)時(shí)政府組織游民習(xí)藝所與婦女教養(yǎng)所以感化教育與職業(yè)教育入所之游民與婦女，并授以公民、千字課、珠算、常識(shí)等可稱，尤重視技藝之訓(xùn)練。一般地，游民習(xí)藝所工藝種類計(jì)分金工、木工、編織藤工、木刻竹工等種，婦女教養(yǎng)所則注重家事、看護(hù)、縫紉、刺繡、編制等之訓(xùn)練，各種工藝均設(shè)有專門技師，指導(dǎo)學(xué)習(xí)。其出品售價(jià)，除成本外酌提若干成為獎(jiǎng)勵(lì)金，?？畲鎯?chǔ)，在所民藝成出所時(shí)，即行發(fā)付作為謀生資本。

由于戰(zhàn)亂，逃亡蘇北各城市的難民不斷增多。難民陡增給城市社會(huì)管理帶來(lái)巨大的隱患：“彼輩只身來(lái)歸，一無(wú)長(zhǎng)物，顧此顛沛流離，滿腹仇恨，而又迫于饑餓線上之群眾，茍不安為處置，非但妨及治安，釀成劇變……”為安撫難民，維護(hù)社會(huì)治安，地方政府“擬定難民集中地區(qū)管理辦法，分令難民集中地區(qū)之各縣市政府，會(huì)同善后協(xié)會(huì)，切實(shí)遵行?！撧k法之內(nèi)容，其首要在居住救濟(jì)，設(shè)立難民招待所以安其居，并編組保甲，以防奸宄，而便管理?！贝送猓胤秸€給予難民給養(yǎng)救濟(jì)，凡居住在招待所之難民，由蘇寧分署與蘇北救濟(jì)會(huì)議經(jīng)常發(fā)放面粉，以維持生活，該項(xiàng)招待所，即以鎮(zhèn)江一地而論，計(jì)有55所，共收容7978人，并自7月份起，計(jì)發(fā)面粉6次，共計(jì)16444袋，雜糧387605市斤，食米147.38石，舊衣160包又97件。又婦女會(huì)發(fā)放大衣97件，援華會(huì)發(fā)放舊衣500包。[21](P19)此外如揚(yáng)州、泰州、徐州等地，亦均有設(shè)置，其辦理情形亦略同。徐州為難民密集之地。

2.政府組織各種社會(huì)救助活動(dòng)

推行義診。近代城市災(zāi)害發(fā)生后,疾病往往伴隨流行，地方政府積極推行義診，救治災(zāi)民。鑒于各地屢遭兵災(zāi)，民眾遭受疾病“每因迫于經(jīng)濟(jì)而無(wú)法診治，影響社會(huì)衛(wèi)生于民族興替，至深且巨”，江蘇省地方政府“為普濟(jì)貧病，促進(jìn)民族建康起見(jiàn)”，督飭各縣市鎮(zhèn)推行義診工作。由此，義診委員會(huì)在各市紛紛成立義診所。1946年5月15日，徐州義診所成立，委員人數(shù)7人，義診所共有4個(gè)，輪診醫(yī)師24人，施診醫(yī)師由當(dāng)?shù)睾细裰形麽t(yī)師輪流擔(dān)任，各月施診給藥平均人數(shù)達(dá)到2160，給藥人數(shù)達(dá)到502人。但是由于各縣市財(cái)力藥品缺乏，而病民甚多，，所以給藥方面，難以應(yīng)付。[21](P14)

加強(qiáng)與非政府救濟(jì)機(jī)構(gòu)的合作。在災(zāi)害爆發(fā)時(shí)，地方政府與華洋義賑會(huì)合作較多，實(shí)施災(zāi)害救助成效顯著。中國(guó)華洋義賑會(huì)是美國(guó)基督教會(huì)與美國(guó)紅十字會(huì)在中國(guó)的救濟(jì)慈善機(jī)關(guān)，在災(zāi)害發(fā)生后積極救災(zāi)興賑。1947年夏，徐州地區(qū)遭水災(zāi)，公路大部遭受毀壞。政府商請(qǐng)華洋義賑會(huì)設(shè)立蘇北黃災(zāi)工賑處，在徐州地區(qū)救災(zāi)修路。該會(huì)在徐州和海地區(qū)兩地共出救災(zāi)費(fèi)用7萬(wàn)元。徐州地區(qū)災(zāi)情嚴(yán)重，路段毀壞較多，故以4.5萬(wàn)元救濟(jì)費(fèi)修路；海州地區(qū)災(zāi)輕，以2.7萬(wàn)元救濟(jì)費(fèi)修路。徐州地區(qū)由華洋義賑會(huì)委派當(dāng)?shù)鼗浇虝?huì)牧師彭永恩主持該項(xiàng)救濟(jì)修路工作，征集災(zāi)民2500余人修筑公路。海鄭、徐豐、銅沛三線重點(diǎn)恢復(fù)，徐蕭稍加整修，并輔筑徐州郊區(qū)路面和改善路基土壤。[7](P135)

再如抗戰(zhàn)勝利后政府積極協(xié)進(jìn)善后救濟(jì)。為配合蘇寧分署辦理善救工作便利起見(jiàn)，江蘇省政府?dāng)M定《江蘇省各縣市善后救濟(jì)協(xié)會(huì)組成辦法》，通飭各縣市政府策動(dòng)當(dāng)?shù)毓耸拷M織。當(dāng)時(shí)包括61縣2市，均以完全組設(shè)，并以蘇北情形特殊，為便利聯(lián)絡(luò)及辦理緊急救濟(jì)計(jì)，分別在徐、揚(yáng)、通及省會(huì)等地，設(shè)置臨時(shí)辦事處或聯(lián)合辦事處，以便分署或分署工作隊(duì)互相聯(lián)系，以利進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)。善后救濟(jì)會(huì)之主要業(yè)務(wù)，是為調(diào)查抗戰(zhàn)損失，登記災(zāi)民，規(guī)劃當(dāng)?shù)厣凭仁乱耍瑓f(xié)助辦理工賑，查放救濟(jì)物資等工作，與蘇寧分署收相輔相成之效。并為推展該會(huì)業(yè)務(wù)起見(jiàn)，除向蘇寧分署領(lǐng)得津貼費(fèi)外，并準(zhǔn)在各縣市地方總預(yù)算內(nèi)，每月?lián)苤аa(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

以工代賑是一種兩全其美的賑災(zāi)方法。它既可以賑濟(jì)災(zāi)民，又可以興修水利和其他工程。江蘇省地方政府為了實(shí)施以工代賑，制定興修水利公路工程計(jì)劃書，以便核轉(zhuǎn)蘇寧分署核發(fā)材料，并依照工賑辦法，發(fā)動(dòng)地方貧苦人民從事地方建設(shè)工作。其中水利工程已施工興修者，有鎮(zhèn)江、奉賢、南匯、揚(yáng)中、宜興。徐州等六縣市，計(jì)修江堤3236公尺，堤壩49515公尺，公路50公里，河道33933公尺，征用災(zāi)工123339人，發(fā)給面粉180噸又1616774市斤，小麥97348市斤。

各地機(jī)關(guān)團(tuán)體及善后救濟(jì)協(xié)會(huì)，先后呈請(qǐng)撥發(fā)緊急救濟(jì)物資，均經(jīng)隨時(shí)轉(zhuǎn)請(qǐng)?zhí)K寧分署核發(fā)，截至1946年底止，呈報(bào)獲得物資者，有川沙、碭山等31個(gè)縣市，蘇北占20縣市，共計(jì)面粉169872袋，小麥1016059斤又45噸，米6657市斤，舊衣52301件又29包，舊鞋1844雙，牛痘苗735打，法幣15610050元，受救人數(shù)為604414人。江蘇省地方政府為賑濟(jì)災(zāi)民積極準(zhǔn)備儲(chǔ)藏救濟(jì)物資倉(cāng)庫(kù)。為協(xié)助善后救濟(jì)綜述儲(chǔ)運(yùn)物資便利起見(jiàn)，地方政府曾會(huì)同蘇寧分署商定在交通方便地點(diǎn)沖要之吳縣、無(wú)錫、武進(jìn)、鎮(zhèn)江、南通、江都、徐州、東海等地為救濟(jì)物資儲(chǔ)運(yùn)中心地點(diǎn)，同時(shí)并請(qǐng)軍事機(jī)關(guān)協(xié)助辦理[21](P18)。

可見(jiàn)，政府與民間社會(huì)組織之間并非是相互獨(dú)立，毫不關(guān)聯(lián)的兩種救助力量。在災(zāi)害救助和平時(shí)救濟(jì)方面，二者往往相互合作，共同施救。

救濟(jì)貧窮和教養(yǎng)孤獨(dú)。平時(shí)政府開展救助的活動(dòng)主要是救濟(jì)貧窮和教養(yǎng)孤獨(dú)。

這一工作一般為各地社會(huì)局或民政局負(fù)責(zé)的。其形式有：冬賑，即在冬季對(duì)社會(huì)殘老孤幼施賑救濟(jì)，包括施粥、施寒衣、設(shè)烤火處、庇寒所。常設(shè)的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)有育嬰堂、恤孤局、養(yǎng)濟(jì)院、殘老所、勸工院、習(xí)藝所等，對(duì)城市貧民和無(wú)依無(wú)靠的社會(huì)弱者進(jìn)行恤養(yǎng)和教育。1945年7月，依照政府指令，徐州城市地方政府籌組冬令救濟(jì)委員會(huì)，配合蘇寧分署辦理冬救工作[21](P17)。

徐州城市地方政府平時(shí)還辦理小本貸款救助貧困小商販。此種貸款具有服務(wù)社會(huì)性質(zhì)，對(duì)于平民小販，裨益良多。抗戰(zhàn)勝利后，江蘇省政府江蘇農(nóng)業(yè)銀行創(chuàng)辦蘇北難民小本貸款。徐州也屬于此列。這項(xiàng)屬于救濟(jì)性質(zhì)貸款。后來(lái)由于戰(zhàn)爭(zhēng)日益激烈，難民劇增，農(nóng)業(yè)銀行難以應(yīng)付。于是省政府一面令江蘇省銀行同樣辦理，一面由財(cái)政廳召集省會(huì)銀錢業(yè)同業(yè)工會(huì)商討擴(kuò)大舉辦，經(jīng)決定貸款總額為十億元，蘇北救濟(jì)會(huì)議認(rèn)撥25000萬(wàn)元。中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行四行認(rèn)撥65500萬(wàn)元，余由各行莊分別認(rèn)攤，推蘇農(nóng)行承辦，并由蘇北難民救濟(jì)會(huì)議財(cái)務(wù)委員會(huì)組織蘇北難民小本貸款委員會(huì)主持其事[21](P20)。

三、結(jié)語(yǔ)

近代徐州地區(qū)多災(zāi)多難。除了經(jīng)歷連綿不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)外，各種各樣的自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，嚴(yán)重地困擾著廣大受災(zāi)民眾。官方和民間的災(zāi)害救濟(jì)組織，從事種種災(zāi)害救助和賑濟(jì)活動(dòng)，在很大程度上減輕了民眾的痛苦，緩和了社會(huì)矛盾。近代徐州城市的災(zāi)害救助活動(dòng)中參與災(zāi)害救助活動(dòng)的社會(huì)成員具有廣泛性，社會(huì)救濟(jì)、救助活動(dòng)是全方位、多層次進(jìn)行的。毫無(wú)疑問(wèn)，地方士紳與有力者是民間社會(huì)救濟(jì)、慈善活動(dòng)的中堅(jiān)力量。新興的工商業(yè)者成為民間社會(huì)救濟(jì)、慈善活動(dòng)的一支重要力量。但值得我們注意的是，在清末至民國(guó)初年政府在社會(huì)救濟(jì)方面弱化，民間勢(shì)力救濟(jì)行為在強(qiáng)化。城市士紳的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，是維持社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、經(jīng)久不衰的重要前提。而到了民國(guó)后期，尤其是在抗戰(zhàn)勝利后，政府作為加強(qiáng)了，民間社會(huì)救濟(jì)逐漸納入國(guó)家體系之中。無(wú)論是災(zāi)害救助還是平時(shí)救助，除了有政府災(zāi)害救助機(jī)構(gòu)外，民間災(zāi)害救助機(jī)構(gòu)都發(fā)揮著重要的作用。尤其是在面臨突發(fā)性社會(huì)成員需要大規(guī)模救助時(shí)候，新興的帶有近代色彩的慈善機(jī)構(gòu)如紅十字會(huì)等的作用日益突出[22]。

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