吳 遠(yuǎn)

（中共天津市委黨校 天津 300191）

文件形成的過程與決策的過程是一致的，文件貫穿于執(zhí)政、行政過程之中。長期以來，我國形成了一套文件制度，它是國家政治制度的一個組成部分，也政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，直接關(guān)乎黨的執(zhí)政能力和政府的行政能力，必須高度重視。

一、文件政治與制度建設(shè)之間的關(guān)系

當(dāng)代中國政治的一個顯著特點(diǎn)可以概括為“文件政治”。文件代表權(quán)力。國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，是由憲法和法律賦予的。各級行政機(jī)關(guān)按照憲法和法律行使職權(quán)、實(shí)施管理、開展工作的主要方式是會議和文件，其中承載會議結(jié)果的載體依然是文件。因此，文件與生俱來的具有法定權(quán)威。黨政機(jī)關(guān)用文件發(fā)布政策、法規(guī)，指揮布置工作，傳遞信息溝通情況，任何受文機(jī)關(guān)必須按照文件的要求執(zhí)行或辦理。

按照文件的性質(zhì)，文件大致可以劃分為政治文件、管理文件和信息文件三大類。政治文件主要是執(zhí)政黨制定的。我國是一個社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨的文件的地位?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定，“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！边@就明確了在各類黨政軍文件中，黨的文件是地位最高的，尤其是黨中央的政治文件，它優(yōu)于政府的管理文件。黨的文件大多是由會議形成的，內(nèi)容主要是政治綱領(lǐng)和行政指導(dǎo)，它是制發(fā)管理文件的政策依據(jù)，也是政府工作的依據(jù)。

黨和政府歷來注重文件制度建設(shè)。新中國成立不久的20世紀(jì)50年代，中共中央先后制定了黨內(nèi)規(guī)章《中國共產(chǎn)黨中央和?。ㄊ校┘墮C(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨縣級機(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行辦法》，政務(wù)院頒布了新中國公文處理行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》，由此帶動了各級各類機(jī)關(guān)的文件法規(guī)的建設(shè)。隨著時代的發(fā)展，文件制度規(guī)范也與時俱進(jìn)，如2001年國務(wù)院發(fā)布的《法規(guī)規(guī)章備案條例》，2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，都為文件制度建設(shè)提供了政策依據(jù)。2012年4月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合又發(fā)布了《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》，與之配套的新版國家標(biāo)準(zhǔn)《黨政機(jī)關(guān)公文格式》也于2012年7月發(fā)布實(shí)施。新的條例從制度上最大限度地保證了黨和國家的政策方針能通過公文的形式在全國各地得到實(shí)施。

黨的依法治國方略要求依法行政，依法行政必須依法行文，文件的制定必須符合《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時，強(qiáng)化責(zé)任制。當(dāng)代中國政治制度實(shí)行責(zé)任制，責(zé)任制體現(xiàn)在文件制度中既有文件程式要求，又有文件程序要求。就是文件須由法定的各級黨政機(jī)關(guān)制定，并由這些機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人簽署、簽發(fā)。文件必須按照黨和國家規(guī)定的格式制定和發(fā)布。

二、當(dāng)前文件制度運(yùn)行中存在的缺陷及弊端

現(xiàn)今的文件制度本身存在一些缺陷，使得文件在傳達(dá)過程中經(jīng)常出現(xiàn)溝通偏差，不能準(zhǔn)確為政治過程服務(wù)，不僅直接影響行政效率，還會影響黨和政府的威信和形象，影響政務(wù)誠信。

一是文件傳遞過程復(fù)雜，易出偏差。《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（下稱《條例》）有“一般不得越級行文”的規(guī)定，逐級行文是基本規(guī)則。由于現(xiàn)行行政架構(gòu)的層級較多，容易出現(xiàn)溝通偏差。溝通偏差主要集中在文件傳遞過程中對源頭信息的層層過濾，對政治文件的不同解讀，實(shí)際情況的多樣、復(fù)雜等原因，都會導(dǎo)致文件出現(xiàn)溝通偏差。

二是發(fā)文彈性過大?！稐l例》規(guī)定：行文應(yīng)當(dāng)確有必要，講求實(shí)效，注重針對性和可操作性。但是，現(xiàn)實(shí)工作中重復(fù)發(fā)文、超范圍發(fā)文，發(fā)文違規(guī)的現(xiàn)象時有發(fā)生。這一方面是源于行文規(guī)則約束力弱，另一方面是“確有必要，講求實(shí)效”等要求缺乏操作的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)文機(jī)關(guān)各有各的解讀，越是基層機(jī)關(guān)的文件問題越多。尤其是一些基層政府部門制定的行政文件，既違反憲法和國家政策，又違背群眾的利益和意愿，嚴(yán)重影響了黨和國家在群眾中的形象?！凹t頭文件”亂象叢生，痼疾難除。

三是缺乏有效監(jiān)管機(jī)制。對文件的監(jiān)管與約束，在憲法及其他有關(guān)法律、法規(guī)中雖有相關(guān)規(guī)定，但是缺乏實(shí)際操作規(guī)范。而現(xiàn)行公文法規(guī)，只是在辦文程序上有審核把關(guān)的規(guī)定，缺乏與憲法銜接的操作規(guī)范。目前，對文件的監(jiān)督主要來自媒體曝光、網(wǎng)絡(luò)“拍磚”，文件失范救濟(jì)制度還不健全，行政系統(tǒng)的有效監(jiān)管機(jī)制尚待完善?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等相關(guān)文件還需要與之相配套的具體措施和行之有效的機(jī)制。

四是缺乏有效的治理機(jī)制。法律制度和國家政策既具有穩(wěn)定性也具有動態(tài)性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該及時對以往制定的規(guī)章、文件進(jìn)行甄別，采取相應(yīng)措施對其中不合時宜的內(nèi)容進(jìn)行修正，以保證國家政策及時貫徹執(zhí)行。但由于機(jī)制不完善，加上不作為現(xiàn)象的存在，特別是運(yùn)動式的紅頭文件治理模式，造成大量不合時宜的規(guī)章文件仍“健在”并繼續(xù)其功能，造成文件嚴(yán)重滯后于社會發(fā)展，影響了國家大政方針的實(shí)施。

三、健全完善文件制度，促進(jìn)政務(wù)建設(shè)

首先，解決思想層面的問題。要牢固樹立“以人為本，立黨為公、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，并貫穿于執(zhí)政主體的全部執(zhí)政活動之中，融入執(zhí)政目標(biāo)、執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式等所有構(gòu)成執(zhí)政活動的要素之中。這樣，才能制定出合法性、規(guī)范性、科學(xué)性融為一體的高水平文件。文件制度要為政治過程服務(wù)，就要堅(jiān)持“一切權(quán)力屬于人民”的憲法精神，堅(jiān)持“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，堅(jiān)持依法行政。只有真正理解了“權(quán)力”與“權(quán)利”的關(guān)系，才能自覺用好權(quán)力，避免用歪權(quán)力，尤其要避免利益集團(tuán)與權(quán)力聯(lián)手，制定有利于利益集團(tuán)卻損害國家和社會公共利益的“紅頭文件”。

二要解決管理層面的問題。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視公文處理工作，真正把公文處理工作當(dāng)做管理工作的重要內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。要完善公文處理工作的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、考核評比制度以及責(zé)任追究制度，使公文處理工作能力成為每一位公務(wù)人員的基本能力，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力。還要強(qiáng)化動態(tài)管理，及時廢止或修改與上位法相沖突不適應(yīng)的規(guī)范性文件，這不僅有助于提高文件的嚴(yán)肅性，還能保障文件的合理、有效實(shí)施。

三要解決操作層面的問題。改變發(fā)文模式，不以文件的形式發(fā)布法規(guī)規(guī)章，凡法律、法規(guī)明確規(guī)定的，不再制發(fā)相同規(guī)定的文件；凡可以公開的法規(guī)規(guī)章，一律在信息公開平臺公布。規(guī)范辦文程序，文件的審簽不僅要在語言文字、文種、格式上把關(guān)，而且必須經(jīng)過法制部門或?qū)I(yè)人員的把關(guān)，確保文件的內(nèi)容符合依法行政的要求。強(qiáng)化調(diào)研制度，堅(jiān)持和完善先調(diào)研后決策的重要決策調(diào)研論證制度，真正把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程，成為決策的必經(jīng)程序。健全考核機(jī)制，把公文工作納入考核內(nèi)容，一是加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核力度，強(qiáng)化責(zé)任制；二是開放考核程序，專家學(xué)者和公眾代表參與評估。

四要解決保障層面的問題。一是強(qiáng)化行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，堅(jiān)決按照《條例》規(guī)定，“各級黨政機(jī)關(guān)辦公廳(室)主管本機(jī)關(guān)的公文處理工作，對下級機(jī)關(guān)的公文處理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促檢查?！蓖瑫r，利用“條塊”間的監(jiān)督，以“條條”約束“塊塊”，用“塊塊”監(jiān)督“條條”。二是利用媒體及網(wǎng)絡(luò)，主動設(shè)置議程，主動接受社會的監(jiān)督。三是強(qiáng)化政府網(wǎng)站政治溝通的功能，利用信息公開平臺，從制定方案、執(zhí)行過程，到實(shí)施結(jié)果全程公開，自覺接受輿論監(jiān)督。

［1］寶懷雋.最新辦公室公文寫作與管理制度全書［M］.長春：吉林大學(xué)出版社，2009.

［2］王凱，趙雪峰，宋影.辦公室文書寫作與管理制度范本（第3版）［M］.北京：中國紡織出版社，2011.

［3］穆勇，彭凱.政務(wù)信息資源目錄體系建設(shè)理論與實(shí)踐［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

［4］夏書章.行政管理學(xué)（第 4版）［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，2008.