包勇恩

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073)

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，宏觀審慎已成為指導(dǎo)金融監(jiān)管改革的核心原則之一，構(gòu)建宏觀審慎層面的金融監(jiān)管體制成為主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體金融監(jiān)管制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。宏觀審慎理念強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管應(yīng)從金融體系整體出發(fā)，同時(shí)注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行等宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作，目前學(xué)界對(duì)此已進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，但缺乏對(duì)宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革內(nèi)容的系統(tǒng)研究。構(gòu)建適宜的金融監(jiān)管體制是落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管要求的制度保障，因此，科學(xué)把握宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革的方向是當(dāng)前金融監(jiān)管制度改革研究亟待加強(qiáng)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

當(dāng)今主要經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管體制可大致分為兩類，即單一監(jiān)管制與多頭監(jiān)管制。單一監(jiān)管是指由單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，以英國(guó)、德國(guó)和日本為典型代表;多頭監(jiān)管是指由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，美國(guó)、意大利及中國(guó)為典型代表。2008年全球金融危機(jī)暴露出現(xiàn)行金融監(jiān)管體制在防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)中的重大缺陷與不足，尤其是在危機(jī)起源地美國(guó)的多頭監(jiān)管體制下，由于監(jiān)管者視野被限于特定金融行業(yè)之內(nèi)，缺乏從金融體系整體視野出發(fā)的權(quán)責(zé)，因此，難以適應(yīng)防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的要求。相比而言，雖然在單一監(jiān)管制下，監(jiān)管者可將金融體系整體納入監(jiān)管視野，但由于缺乏與中央銀行的宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)的有效溝通協(xié)調(diào)，監(jiān)管者在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和危機(jī)處理等關(guān)鍵領(lǐng)域難以單獨(dú)勝任。因此，單一監(jiān)管制與多頭監(jiān)管制走向了不同的監(jiān)管體制改革路徑。

一、單一監(jiān)管制下宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革比較

在當(dāng)今金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)之下，不同金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)之間的聯(lián)系日益緊密，加之伴隨金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，不同金融產(chǎn)品之間界限日益模糊，傳統(tǒng)多頭監(jiān)管模式已難以適應(yīng)上述變化需求。因此，自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，越來(lái)越多的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體選擇構(gòu)建單一監(jiān)管制。單一監(jiān)管制雖然有效化解了因監(jiān)管者之間的權(quán)責(zé)范圍沖突導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞與缺失，但基于中央銀行在維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定中的特殊地位，尤其是貨幣政策對(duì)金融穩(wěn)定的潛在影響，如何協(xié)調(diào)單一監(jiān)管者與中央銀行的權(quán)責(zé)就成為宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革面臨的主要挑戰(zhàn)。下文將從英國(guó)和德國(guó)這兩個(gè)實(shí)行單一監(jiān)管制的典型實(shí)踐出發(fā)，通過(guò)具體考察單一監(jiān)管下監(jiān)管者與中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的合作關(guān)系，進(jìn)而分析單一監(jiān)管制下宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制的改革方向。

(一)英國(guó)

英國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管職能主要由金融服務(wù)局(FSA)負(fù)責(zé)對(duì)金融服務(wù)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，根據(jù)英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》(Financial Services and Markets Act，F(xiàn)SMA)的規(guī)定，F(xiàn)SA的法定目標(biāo)有以下四項(xiàng):保持市場(chǎng)信心，促進(jìn)公眾知悉，保護(hù)消費(fèi)者和減少金融犯罪。其中，“保持市場(chǎng)信心”被界定為“保持對(duì)金融體系的信心”，包括金融市場(chǎng)交易所、受監(jiān)管活動(dòng)及相聯(lián)系的活動(dòng)。為防止FSA監(jiān)管目標(biāo)與英格蘭銀行維護(hù)金融穩(wěn)定目標(biāo)相沖突，同時(shí)也是基于有效維護(hù)金融穩(wěn)定的需求，F(xiàn)SA、英格蘭銀行和財(cái)政部就系統(tǒng)穩(wěn)定達(dá)成了一個(gè)諒解備忘錄，根據(jù)諒解備忘錄的規(guī)定，英格蘭銀行負(fù)責(zé)“金融系統(tǒng)整體上的穩(wěn)定”，F(xiàn)SA則負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和清算交收系統(tǒng)的監(jiān)管〔1〕約瑟夫·J·諾頓.全球金融改革視野下的單一監(jiān)管者模式:對(duì)英國(guó)FSA經(jīng)營(yíng)的批判性重估［J］.廖凡譯.北大法律評(píng)論，2006，7(2):551-552.。此外，根據(jù)上述諒解備忘錄的規(guī)定，F(xiàn)SA、英格蘭銀行和財(cái)政部建立常任委員會(huì)(Standing Committee)以確保工作合作的有效性。FSA和英格蘭銀行還簽署了涉及廣泛的信息共享協(xié)議，以確保相互之間有關(guān)信息的自由流動(dòng)〔2〕Clive Briault，A Single Regulator for the UK Financial Services Industry，F(xiàn)inancial Services Authority Occasional Paper No.2，May 1999.。FSA與英格蘭銀行的合作還體現(xiàn)在人員交叉任職上，即英格蘭銀行負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的副行長(zhǎng)兼任FSA理事會(huì)理事，F(xiàn)SA主席兼任英格蘭銀行理事會(huì)理事，工作人員之間還有互相借調(diào)的安排。雖然FSA與英格蘭銀行建立了上述協(xié)調(diào)合作機(jī)制，但在2008年金融危機(jī)中FSA和英格蘭銀行都未能及時(shí)采取有效措施防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)蔓延，英國(guó)甚至還發(fā)生近140年來(lái)的首次銀行擠兌危機(jī)，這不僅嚴(yán)重威脅著英國(guó)的金融安全，甚至影響倫敦的國(guó)際金融中心地位。為此，英國(guó)議會(huì)于2009年2月通過(guò)了《2009年銀行法》，開(kāi)始對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革。

《2009年銀行法》規(guī)定在英格蘭銀行理事會(huì)之下成立了與貨幣政策委員會(huì)平級(jí)的金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSC)，由英格蘭銀行行長(zhǎng)擔(dān)任金融穩(wěn)定委員會(huì)主席，由此明確了英格蘭銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的法定核心地位。針對(duì)危機(jī)期所暴露出的監(jiān)管當(dāng)局在處理危機(jī)銀行時(shí)的權(quán)責(zé)缺失，《2009年銀行法》規(guī)定建立特別處理機(jī)制(Special Resolution Regime，SRR)來(lái)干預(yù)和處置問(wèn)題銀行。在特別處理機(jī)制中，F(xiàn)SA、英格蘭銀行和財(cái)政部分別承擔(dān)著不同職責(zé)，共同協(xié)調(diào)采取相應(yīng)措施。首先，由FSA通過(guò)對(duì)問(wèn)題銀行具體情形是否滿足(以及將來(lái)能否滿足)基本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而由其來(lái)判斷是否對(duì)問(wèn)題銀行啟動(dòng)特別處理機(jī)制。其次，一旦特別處理機(jī)制啟動(dòng)，則由英格蘭銀行負(fù)責(zé)問(wèn)題銀行的整個(gè)處理程序，并協(xié)調(diào)FSA、財(cái)政部和金融服務(wù)保險(xiǎn)公司采取流動(dòng)性支持等具體應(yīng)對(duì)措施。最后，在處理過(guò)程中，涉及公共基金、國(guó)際債務(wù)以及國(guó)有股份等業(yè)務(wù)時(shí)，則需要財(cái)政部的批準(zhǔn)〔3〕Banking Act 2009 Part 1.。

2010年4月英國(guó)議會(huì)又通過(guò)《2010年金融服務(wù)法》(Financial Services Act 2010)對(duì)FSA的目標(biāo)、權(quán)力和職責(zé)進(jìn)行修訂，涉及宏觀審慎層面的內(nèi)容主要包括以下三點(diǎn):第一，在明確FSA在維護(hù)和提高金融穩(wěn)定中的職責(zé)基礎(chǔ)上，要求FSA在維護(hù)金融穩(wěn)定中加強(qiáng)與財(cái)政部、英格蘭銀行及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作;第二，要求FSA對(duì)金融穩(wěn)定戰(zhàn)略進(jìn)行評(píng)估，并賦予FSA基于維護(hù)金融穩(wěn)定的目的從非監(jiān)管實(shí)體獲取信息的權(quán)力;第三，要求FSA關(guān)注英國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策對(duì)金融體系不穩(wěn)定的影響，為實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)而采取的任何措施可能對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成的影響，以及英國(guó)國(guó)內(nèi)外發(fā)生的事件或環(huán)境的變化可能對(duì)英國(guó)金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生的沖擊。

2010年英國(guó)保守黨執(zhí)政之后，英國(guó)政府計(jì)劃對(duì)現(xiàn)行的單一監(jiān)管體制進(jìn)行更為全面的改革，其中核心內(nèi)容是撤銷FSA，并在英格蘭銀行體系下設(shè)立金融政策委員會(huì)(Financial Policy Committee)負(fù)責(zé)監(jiān)控和防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在英國(guó)政府2012年1月向議會(huì)提交的立法草案中，計(jì)劃以英格蘭銀行董事會(huì)下設(shè)委員會(huì)的形式設(shè)立金融政策委員會(huì)，由英格蘭銀行行長(zhǎng)擔(dān)任該委員會(huì)主席，成員還包括英格蘭銀行副行長(zhǎng)和財(cái)政大臣任命的成員等，同時(shí)撤銷英格蘭銀行現(xiàn)行下屬的金融穩(wěn)定委員會(huì)〔4〕HM Treasury，A new approach to financial regulation:securing stability，protecting consumers，Presented to Parliament by the Chancellor of the Exchequer by Command of Her Majesty，January 2012.pp.13-26.。與工黨執(zhí)政期間的金融監(jiān)管體制改革內(nèi)容相比，保守黨執(zhí)政后改革內(nèi)容更為“激進(jìn)”，其通過(guò)將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入到中央銀行體系之下，不僅進(jìn)一步明確了中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管體制中的核心地位，同時(shí)極大擴(kuò)展了中央銀行的監(jiān)管職責(zé)與權(quán)限范圍。但截至到2012年10月底，上述立法草案尚未被英國(guó)議會(huì)通過(guò)。

(二)德國(guó)

德國(guó)的金融監(jiān)管職責(zé)主要由聯(lián)邦金融監(jiān)管局(BaFin)負(fù)責(zé)，聯(lián)邦金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)德國(guó)范圍內(nèi)最廣泛的金融監(jiān)管，其不僅負(fù)責(zé)對(duì)信貸機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而且還負(fù)責(zé)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管〔5〕Martin Schüler，Integrated Financial Supervision in Germany，Centre for European Economic Research(ZEW)Discussion Paper No.04-35，p.13.。聯(lián)邦金融監(jiān)管局的總體目標(biāo)是確保德國(guó)金融體系的穩(wěn)定和完整，具體分為以下兩項(xiàng)目標(biāo):一是維護(hù)銀行、金融服務(wù)提供者和保險(xiǎn)公司的償付能力;二是保護(hù)消費(fèi)者和投資者。雖然聯(lián)邦金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)德國(guó)金融業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管，但作為德國(guó)中央銀行的德國(guó)聯(lián)邦銀行(Deutsche Bundesbank)依法有權(quán)對(duì)銀行業(yè)實(shí)施一定監(jiān)管。德國(guó)《銀行法》第7條規(guī)定了聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行在銀行監(jiān)管中的分工合作關(guān)系，聯(lián)邦銀行參與對(duì)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)監(jiān)管，聯(lián)邦金融監(jiān)管局可基于聯(lián)邦銀行的評(píng)估和調(diào)查作出監(jiān)管決定，聯(lián)邦金融監(jiān)管局還可根據(jù)德國(guó)《銀行法》第44條規(guī)定委任聯(lián)邦銀行工作人員作為審計(jì)者參與金融監(jiān)管，聯(lián)邦金融監(jiān)管局通過(guò)參與聯(lián)邦銀行的大多數(shù)審計(jì)事宜獲得判斷銀行狀況所需的第一手資料〔6〕Jochen Sanio，The new Single Regulator in Germany，in Kuppens，Banking Supervision at the Crossroads，Amsterdam，April 24th，2002.。此外，聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行通過(guò)簽訂《諒解備忘》的形式規(guī)定了具體的合作細(xì)節(jié)。由于德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局在各地區(qū)不設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，其通過(guò)委托德國(guó)聯(lián)邦銀行在各地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地區(qū)的日常金融監(jiān)管事務(wù)，因此，聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行的地區(qū)分支機(jī)構(gòu)建立了緊密的合作關(guān)系〔7〕Martin Schüler，Integrated Financial Supervision in Germany，Centre for European Economic Research(ZEW)Discussion Paper No.04-35，p.18.?；谏鲜霰尘?，德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局與德國(guó)聯(lián)邦銀行共同組建了金融市場(chǎng)監(jiān)管論壇(Forum für Finanzmarktaufsicht)，金融市場(chǎng)監(jiān)管論壇由雙方高層人士代表組成，就有關(guān)監(jiān)管事宜進(jìn)行合作，以方便和提高雙方之間的合作，并對(duì)涉及金融體系穩(wěn)定的重要監(jiān)管事項(xiàng)提供建議。德國(guó)《銀行法》第3條第1節(jié)賦予了金融市場(chǎng)監(jiān)管論壇以法人資格，以保障監(jiān)管者與中央銀行之間的常態(tài)協(xié)調(diào)合作機(jī)制的運(yùn)作，通過(guò)建立這一論壇，確定了德國(guó)聯(lián)邦監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行確為對(duì)金融體系穩(wěn)定共同負(fù)責(zé)的監(jiān)管機(jī)制。

2007年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)之后，德國(guó)于2008年2月21日及時(shí)頒發(fā)指令彌補(bǔ)監(jiān)管體制漏洞，一方面指導(dǎo)聯(lián)邦金融監(jiān)管局與聯(lián)邦銀行對(duì)信貸和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，另一方面，明確了聯(lián)邦金融監(jiān)管局與德國(guó)聯(lián)邦銀行合作對(duì)銀行和投資公司進(jìn)行監(jiān)控，有力維護(hù)了德國(guó)金融市場(chǎng)的整體穩(wěn)定與功能的發(fā)揮〔8〕European Central Bank，Recent developments in supervisory structures in the EU member states(2007-10)，Oct 2010.p.14.。該指令文件還進(jìn)一步細(xì)化了聯(lián)邦金融監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行的公眾分工，其中聯(lián)邦銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管中的大部分操作工作。在持續(xù)監(jiān)管中，聯(lián)邦銀行的職責(zé)包括:對(duì)銀行機(jī)構(gòu)提交的文件、報(bào)告、年度會(huì)計(jì)與審計(jì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，以及負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)運(yùn)營(yíng)中的合規(guī)審計(jì)，其既可對(duì)銀行進(jìn)行常規(guī)監(jiān)管，也對(duì)銀行進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)管。聯(lián)邦銀行在銀行監(jiān)管中的重點(diǎn)工作是出具針對(duì)每個(gè)銀行機(jī)構(gòu)至少一年一次的審視風(fēng)險(xiǎn)狀況報(bào)告，其中包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的詳細(xì)評(píng)估以及盈利狀況、組織與所有權(quán)結(jié)構(gòu)、內(nèi)部流程等信息。但所有監(jiān)管措施的最終評(píng)估與決定權(quán)仍由聯(lián)邦監(jiān)管局保留，由德國(guó)聯(lián)邦銀行提供的審慎風(fēng)險(xiǎn)狀況是作為監(jiān)管決策的主要判斷基礎(chǔ)。只有在例外情況下，聯(lián)邦監(jiān)管局才能獨(dú)立或伙同聯(lián)邦銀行對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審計(jì)〔9〕Felix Hüfner，The German Banking System:Lessons from the Financial Crisis，OECD Economics Department Working Papers，No.788，OECD Publishing 2010.pp.16-17.。最后需要注意的是，由于德國(guó)金融業(yè)是全能銀行形式的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，因此，德國(guó)聯(lián)邦銀行參與對(duì)銀行的監(jiān)管實(shí)際不僅是對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，還涉及對(duì)銀行證券等其他金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

(三)比較結(jié)論

綜合分析英國(guó)與德國(guó)監(jiān)管體制構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，宏觀審慎層面監(jiān)管制度的構(gòu)建主要圍繞如何完善監(jiān)管者與中央銀行的合作制度展開(kāi)，具體表現(xiàn)在以下兩方面。

第一，在明確監(jiān)管者負(fù)有維護(hù)金融體系整體的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立常態(tài)溝通協(xié)調(diào)合作機(jī)制構(gòu)建監(jiān)管者與中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的共同合作關(guān)系。英國(guó)立法明確金融服務(wù)局維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，并通過(guò)構(gòu)建危機(jī)處理的特別處理機(jī)制使得金融服務(wù)局和英格蘭銀行的合作關(guān)系法制化。德國(guó)不僅明確維護(hù)金融穩(wěn)定是聯(lián)邦金融監(jiān)管局的總體目標(biāo)，而且直接立法賦予作為監(jiān)管協(xié)調(diào)合作平臺(tái)的金融市場(chǎng)監(jiān)管論壇以法人資格，并細(xì)化具體的合作關(guān)系與職責(zé)，有效保障了監(jiān)管合作機(jī)制的運(yùn)行效果。

第二，充分利用中央銀行在具體金融監(jiān)管中的信息、職能等優(yōu)勢(shì)，合理擴(kuò)展中央銀行在宏觀審慎層面的監(jiān)管職能。在中央銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分設(shè)的體制下，如何有效發(fā)揮中央的固有優(yōu)勢(shì)以更好地實(shí)施金融監(jiān)管是當(dāng)前金融監(jiān)管體制改革難題。英國(guó)的改革正在朝著極力擴(kuò)展中央銀行監(jiān)管職能的方向發(fā)展，但卻未能充分意識(shí)到到中央銀行貨幣政策職能與金融監(jiān)管職能的潛在沖突，因而未來(lái)的改革充滿不確定性，但合理擴(kuò)展中央銀行的監(jiān)管職能已成共識(shí)。德國(guó)的改革實(shí)踐通過(guò)拓展中央銀行在銀行業(yè)監(jiān)管中的職責(zé)范圍擴(kuò)展了中央銀行的監(jiān)管職能，并利用金融市場(chǎng)監(jiān)管論壇平臺(tái)很好地協(xié)調(diào)了中央銀行與金融機(jī)構(gòu)之間的職能沖突，在發(fā)揮德國(guó)聯(lián)邦銀行固有優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上還充分調(diào)動(dòng)了德國(guó)聯(lián)邦銀行的主動(dòng)性，有利于保障持續(xù)性合作。

二、多頭監(jiān)管制下宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革比較

多頭監(jiān)管制下金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)因限于特定類型金融機(jī)構(gòu)或金融市場(chǎng)，因此，在更高層面成立負(fù)責(zé)維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就成為監(jiān)管改革的共同選擇。從主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體改革實(shí)踐來(lái)看，負(fù)責(zé)維護(hù)金融體系穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般由主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)與宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)共同組成的，牽頭方一般為中央銀行或財(cái)政部?；诤暧^審慎理念下維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定的要求，應(yīng)賦予金融體系整體監(jiān)管者以何種監(jiān)管權(quán)限就成為監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，此外，如何保障監(jiān)管者監(jiān)管措施在多頭監(jiān)管制下的有效落實(shí)也是改革的另一重點(diǎn)內(nèi)容。下文將分析考察歐盟和美國(guó)的實(shí)際改革措施，進(jìn)而總結(jié)提煉其中的共同特征與發(fā)展方向。

(一)歐盟

歐盟在2008年之前尚未建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，2008年金融危機(jī)的爆發(fā)促使歐盟加快了構(gòu)建統(tǒng)一金融監(jiān)管制度的步伐。目前，歐盟不僅成立了負(fù)責(zé)歐盟范圍內(nèi)具體金融監(jiān)管的三大監(jiān)管當(dāng)局(European Supervisory Authorities)〔10〕歐盟監(jiān)管當(dāng)局是指歐盟成立的負(fù)責(zé)微觀層面金融監(jiān)管的三大機(jī)構(gòu)，即歐盟銀行業(yè)監(jiān)管局(EBA)、歐盟證券與市場(chǎng)監(jiān)管局(ESMA)和歐盟保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局(EIOPA)。，并在宏觀審慎層面成立了歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(ESRB)。

根據(jù)歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)2010年11月24日共同頒布的1092/2010號(hào)立法指令，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)主席由歐洲中央銀行(以下簡(jiǎn)稱“歐洲央行”)行長(zhǎng)擔(dān)任，其秘書處工作由歐洲央行負(fù)責(zé)，由此確立歐洲央行在委員會(huì)中牽頭方的地位與職責(zé)。歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)在宏觀審慎層面承擔(dān)的職責(zé)主要包括:系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的界定與預(yù)警發(fā)布，就應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)救措施提供建議;監(jiān)督發(fā)布預(yù)警和建議后的后續(xù)工作;與歐盟系統(tǒng)的所有其他金融監(jiān)管者密切合作;參與歐盟監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管工作，適當(dāng)時(shí)與歐盟監(jiān)管當(dāng)局組成聯(lián)合委員會(huì)(Joint Committee);協(xié)調(diào)與國(guó)際貨幣基金組織、金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSB)等國(guó)際組織和第三國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間有關(guān)宏觀審慎監(jiān)管的行動(dòng)。歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)包括總理事會(huì)、指導(dǎo)委員會(huì)、秘書處、學(xué)術(shù)顧問(wèn)委員會(huì)和技術(shù)顧問(wèn)委員會(huì)?？偫硎聲?huì)為決策機(jī)構(gòu)，總理事會(huì)有投票權(quán)成員包括:歐洲央行行長(zhǎng)與副行長(zhǎng)、各成員國(guó)中央銀行負(fù)責(zé)人、一名來(lái)自歐盟委員會(huì)的成員、歐盟三大金融監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)人、學(xué)術(shù)顧問(wèn)委員會(huì)主席與兩名副主席以及技術(shù)顧問(wèn)委員主席;無(wú)投票權(quán)成員包括:每個(gè)成員國(guó)相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局的一名高級(jí)代表和歐盟經(jīng)濟(jì)與財(cái)政委員主席〔11〕REGULATION(EU)No 1092/2010，Article 3 to 8.。

根據(jù)歐盟1092/2010號(hào)立法指令第15條的規(guī)定，歐盟監(jiān)管當(dāng)局、歐洲央行和各成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局與統(tǒng)計(jì)當(dāng)局應(yīng)與歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)密切合作，并應(yīng)向歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員提供所有其為履行法定職能所需的必要信息。此外，歐盟1093/2010號(hào)、1094/2010號(hào)和1095/2010立法指令還具體規(guī)定了歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)要求歐盟三大金融監(jiān)管當(dāng)局提供相關(guān)信息的不同形式及有關(guān)約束條件，這一方面確保歐盟系統(tǒng)委員會(huì)能夠及時(shí)全面獲取有關(guān)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的信息，另一方面保障信息獲取的正當(dāng)性和必要性以防止濫用。及時(shí)有效地獲取相關(guān)信息是判斷系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，根據(jù)相關(guān)信息及時(shí)發(fā)布預(yù)警和采取應(yīng)對(duì)措施則是防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，為此，歐盟1092/2010號(hào)立法指令第16條對(duì)歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的預(yù)警與建議進(jìn)行了具體的規(guī)定。首先，當(dāng)歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)界定存在威脅歐盟金融體系穩(wěn)定等重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)提供預(yù)警并在適當(dāng)時(shí)發(fā)布補(bǔ)救建議措施，包括必要的立法行動(dòng)。其次，預(yù)警與建議可以是概括性的也可是特定性的，可針對(duì)歐盟整體或某一或某些成員國(guó)，還可針對(duì)歐盟金融監(jiān)管當(dāng)局或成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局。建議應(yīng)包括采取政策措施的時(shí)間表，建議可針對(duì)歐盟委員會(huì)的相關(guān)立法措施。再次，相關(guān)預(yù)警和建議應(yīng)在嚴(yán)格保密規(guī)定下提交給歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)、有關(guān)成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局和歐盟金融監(jiān)管當(dāng)局。最后，為提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的經(jīng)濟(jì)性和對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先防范，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)將與歐盟其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)緊密合作以構(gòu)建一套風(fēng)險(xiǎn)分類體系，來(lái)適應(yīng)不同層次風(fēng)險(xiǎn)防范的需要，一旦上述風(fēng)險(xiǎn)分類體系建立之后，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)在發(fā)布預(yù)警與建議時(shí)就應(yīng)指明具體的風(fēng)險(xiǎn)類型。

(二)美國(guó)

美國(guó)在1999年《金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化法案》全面開(kāi)放混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的同時(shí)構(gòu)建了傘型監(jiān)管模式，但仍主要延續(xù)多頭監(jiān)管體制的特征〔12〕有關(guān)美國(guó)的傘型監(jiān)管模式，具體內(nèi)容請(qǐng)參見(jiàn)韓龍.國(guó)際金融法［M］.北京:法律出版社，2007.151.。2008年金融危機(jī)暴露出美國(guó)傘型監(jiān)管模式在防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)中的重大缺失，為此，美國(guó)展開(kāi)了自上世紀(jì)30年代以來(lái)最大規(guī)模的金融監(jiān)管體制改革。根據(jù)2010年7月美國(guó)參眾兩院通過(guò)名為《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱“多德—弗蘭克法”)的金融監(jiān)管改革法案，美國(guó)在宏觀審慎層面監(jiān)管體制的改革核心內(nèi)容包括兩方面，一是成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和處理威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，二是極大拓展了中央銀行(美聯(lián)儲(chǔ))的監(jiān)管權(quán)責(zé)。由于FSOC將美聯(lián)儲(chǔ)納入其宏觀審慎監(jiān)管體系之內(nèi)，因此，下文主要通過(guò)分析歸納FSOC的職權(quán)論述美國(guó)在宏觀審慎層面的金融監(jiān)管體制改革內(nèi)容。

《多德—弗蘭克法》規(guī)定FSOC的成員由10名有投票權(quán)成員和5名無(wú)投票權(quán)成員組成，有投票權(quán)成員包括財(cái)政部長(zhǎng)、美聯(lián)儲(chǔ)主席、貨幣監(jiān)理署署長(zhǎng)和證券交易委員會(huì)主席等主要聯(lián)邦金融監(jiān)管負(fù)責(zé)人，財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席。5名無(wú)投票權(quán)成員分為是金融研究辦公室負(fù)責(zé)人、聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室負(fù)責(zé)人和三名分別來(lái)自州監(jiān)管當(dāng)局的保險(xiǎn)、證券、銀行監(jiān)管負(fù)責(zé)人。FSOC承擔(dān)監(jiān)管信息收集與分享的法定職責(zé)，而且還是擔(dān)當(dāng)著成員機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)沖突的法定協(xié)調(diào)平臺(tái)，其成員的廣泛性一方面便于宏觀審慎監(jiān)管信息的收集與共享，同時(shí)也有利于協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)沖突，由此可彌補(bǔ)美國(guó)多頭監(jiān)管體制下的監(jiān)管漏洞。除此之外，F(xiàn)SOC的宏觀審慎權(quán)責(zé)還主要包括以下三方面。

第一，構(gòu)建對(duì)非銀行機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管體系。鑒于美聯(lián)儲(chǔ)早已負(fù)責(zé)銀行控股公司統(tǒng)一監(jiān)管，《多德—弗蘭克法》在有關(guān)FSOC職責(zé)規(guī)定中，特意提及對(duì)非銀行金融公司(nonbank financial companies)的監(jiān)管。FSOC負(fù)責(zé)對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一宏觀審慎層面的監(jiān)管，即當(dāng)非銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生威脅時(shí)，將要求美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)其實(shí)施監(jiān)管，包括有權(quán)建議美聯(lián)儲(chǔ)提高對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)資本、杠桿率、流動(dòng)性等具體監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第二，建立針對(duì)金融市場(chǎng)重要支付、清算與結(jié)算系統(tǒng)的統(tǒng)一監(jiān)管體系。金融市場(chǎng)的支付、清算與結(jié)算系統(tǒng)大多關(guān)系到每個(gè)市場(chǎng)主體的權(quán)益，因此，支付、清算與結(jié)算等金融市場(chǎng)共同設(shè)施的穩(wěn)定往往事關(guān)金融體系整體穩(wěn)定?！抖嗟隆ヌm克法》在第8節(jié)有關(guān)支付、清算和結(jié)算監(jiān)管的規(guī)定中，特別規(guī)定了FSOC對(duì)金融市場(chǎng)支付、清算與結(jié)算等共有設(shè)施(utilities)的統(tǒng)一系統(tǒng)監(jiān)管。FSOC通過(guò)判斷某一金融市場(chǎng)的共有設(shè)施是否具有系統(tǒng)重要性，進(jìn)而可對(duì)系統(tǒng)重要性的共用設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。此外，F(xiàn)SOC不僅有權(quán)要求金融市場(chǎng)的相關(guān)共用設(shè)施運(yùn)營(yíng)者達(dá)到指定的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)，還有權(quán)提高美聯(lián)儲(chǔ)和證券交易委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，構(gòu)建對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)更為嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。《多德—弗蘭克法》賦予FSOC認(rèn)定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力，且負(fù)責(zé)批準(zhǔn)針對(duì)此類金融機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管措施。針對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)最嚴(yán)厲的監(jiān)管規(guī)定就是《多德—弗蘭克法》第121節(jié)規(guī)定的鎮(zhèn)定措施(mitigatory actions)，即一旦美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)定并表總資產(chǎn)超過(guò)500億美元的銀行控股公司或受其監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)的金融穩(wěn)定產(chǎn)生重大威脅(grave threat)時(shí)，在獲得不少于FSOC 2/3有投票權(quán)成員同意的情況下，可限制上述機(jī)構(gòu)的并購(gòu)、合并等行為，還可控制上述公司提供金融產(chǎn)品的能力和要求其停止一項(xiàng)或多項(xiàng)業(yè)務(wù)，最后，在上述措施均難以消除其對(duì)美國(guó)金融穩(wěn)定威脅的情況下，美聯(lián)儲(chǔ)可強(qiáng)制要求其向非附屬機(jī)構(gòu)出售或轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)或資產(chǎn)負(fù)債表中的項(xiàng)目。

(三)比較結(jié)論

縱觀歐盟和美國(guó)在宏觀審慎層面的監(jiān)管體制改革，其都是通過(guò)構(gòu)建獨(dú)立的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)履行宏觀審慎監(jiān)管職能。但歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)與美國(guó)金融穩(wěn)定委員會(huì)在具體職權(quán)等方面也存在一定的差異，這一方面是因?yàn)椴煌恼误w制和傳統(tǒng)等因素，另一方面與其各自面臨的金融監(jiān)管挑戰(zhàn)有關(guān)。因此，在結(jié)合宏觀審慎監(jiān)管基本原則與上述實(shí)證分析之上〔13〕有關(guān)宏觀審慎監(jiān)管的基本原則可參見(jiàn):包勇恩，韓龍.論金融監(jiān)管中的宏觀審慎原則［J］.安徽大學(xué)法律評(píng)論，2009，(1).，可將多頭監(jiān)管制下宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革的同性概括為以下幾方面。

第一，宏觀審慎層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)包括主要微觀審慎監(jiān)管者，牽頭方應(yīng)具備宏觀審慎層面的視野且不宜承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職責(zé)。宏觀審慎層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成員無(wú)疑應(yīng)將主要微觀審慎監(jiān)管者都納入其中，美國(guó)FSOC成員不僅包括聯(lián)邦金融監(jiān)管者，還吸納了州金融監(jiān)管者，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)也類似地將成員國(guó)主要監(jiān)管者納入組成成員。在牽頭方的確定上，美國(guó)和歐盟的選擇存在差異，美國(guó)FSOC由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任主席，日常工作也由財(cái)政部負(fù)責(zé)，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)主席由歐洲央行行長(zhǎng)擔(dān)任，日常工作由歐洲央行負(fù)責(zé)。但不論是美國(guó)財(cái)政部還是歐洲央行都具備宏觀審慎層面的視野，且都不承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職責(zé)，因此，歐盟與美國(guó)在牽頭方選擇上遵循相同的原理。

第二，信息收集應(yīng)是宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首要工作重點(diǎn)。準(zhǔn)確判斷系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是全面準(zhǔn)確獲取相關(guān)信息，多頭監(jiān)管制下監(jiān)管者之間的分割監(jiān)管狀況實(shí)際妨礙了對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)信息的全面準(zhǔn)確獲取，美國(guó)監(jiān)管者在2008年正是基于“雷曼兄弟破產(chǎn)不會(huì)引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”這樣的判斷而拒絕提供援助，最終由此引發(fā)全球金融危機(jī)。為此，美國(guó)《多德—弗蘭克法》規(guī)定FSOC的第一法定職責(zé)就是信息的收集，其中不僅包括從成員機(jī)構(gòu)、其他聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取有關(guān)信息，且還可通過(guò)金融研究辦公室自行直接向銀行控股公司和非銀行金融機(jī)構(gòu)獲取信息。歐盟立法也將信息收集定位歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員的核心職責(zé)，成員國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)有義務(wù)向歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員提供其所需信息，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員也向歐盟監(jiān)管當(dāng)局直接收集監(jiān)管信息。

第三，宏觀審慎層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)微觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間沖突的協(xié)調(diào)。防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑是宏觀審慎層面監(jiān)管者的核心職能之一，歐盟與美國(guó)的制度構(gòu)建也實(shí)際體現(xiàn)了這一點(diǎn)。但鑒于金融混業(yè)趨勢(shì)和金融創(chuàng)新的快速發(fā)展背景下，多頭監(jiān)管制下不同監(jiān)管者之間的權(quán)責(zé)沖突不斷加劇，如何有效協(xié)調(diào)上述沖突將是保持良好微觀審慎監(jiān)管的狀況的重大挑戰(zhàn)，也是有效維護(hù)金融穩(wěn)定必須面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。美國(guó)《多德—弗蘭克法》在第119節(jié)規(guī)定了FSOC解決成員機(jī)構(gòu)之間關(guān)系沖突的程序，但FSOC僅有建議權(quán)，且相關(guān)建議對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)并無(wú)約束力，歐盟目前尚未構(gòu)建正式的監(jiān)管沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)職能立法還有待今后進(jìn)一步探索。

第四，宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備保障相關(guān)決策落實(shí)的權(quán)力，但需注意防止與微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的沖突。宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)必然需要配套相應(yīng)的權(quán)力，美國(guó)《多德—弗蘭克法》賦予FSOC判斷系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)等一系列權(quán)力，但實(shí)際執(zhí)行工作多由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)，F(xiàn)SOC主要是扮演決策者的角色，其實(shí)際執(zhí)行權(quán)力有限。歐盟立法規(guī)定歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)有發(fā)布預(yù)警和建議的權(quán)力，但具體監(jiān)管措施的實(shí)施權(quán)由歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)、有關(guān)成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局和歐盟金融監(jiān)管當(dāng)局等機(jī)構(gòu)享有，歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員也扮演著類似的決策者角色。從美國(guó)和歐盟的監(jiān)管體制改革實(shí)踐分析，宏觀審慎層面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力應(yīng)集中于宏觀指導(dǎo)，直接監(jiān)管權(quán)力應(yīng)嚴(yán)格限制，這一方面是基于其宏觀審慎層面的監(jiān)管定位，另一方也是防止與微觀審慎監(jiān)管者之間的監(jiān)管沖突。

三、宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革方向的選擇

縱觀上述主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在宏觀審慎層面的金融監(jiān)管體制改革，其不僅注重宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融體系的整體監(jiān)管，且特別重視監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行等宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)。雖然不同的宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向?qū)鹑诜€(wěn)定有不同的影響，但從監(jiān)管制度構(gòu)建出發(fā)，更需關(guān)注同一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)金融體系內(nèi)不同部門和市場(chǎng)所可能產(chǎn)生的不同影響。如從一般意義上講，提高基準(zhǔn)利率有利于商業(yè)銀行吸納存款，進(jìn)而促進(jìn)商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)擴(kuò)展;但提高基準(zhǔn)利率卻會(huì)降低證券市場(chǎng)投資產(chǎn)品的吸引力，進(jìn)而不利于證券公司業(yè)務(wù)的擴(kuò)展。既然同一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策可能會(huì)對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)產(chǎn)出不同的影響，那么，多頭監(jiān)管制下不同監(jiān)管者對(duì)同一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的態(tài)度也就可能存在較大差異，多個(gè)金融監(jiān)管者與宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)效果也就難以保障。因而，從一般意義上分析，單一監(jiān)管制較之多頭監(jiān)管制更為適應(yīng)宏觀審慎的監(jiān)管要求。

金融監(jiān)管體制的選擇實(shí)質(zhì)是對(duì)監(jiān)管權(quán)力分配方式的選擇，因此，監(jiān)管體制改革必然受到歷史傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實(shí)的影響。從國(guó)家權(quán)力分配角度出發(fā)，在有著強(qiáng)烈權(quán)力制衡傳統(tǒng)的國(guó)家，構(gòu)建單一制監(jiān)管體制難以獲得實(shí)際支持，美國(guó)就是典型代表。從金融業(yè)發(fā)展差異出發(fā)，選擇何種金融監(jiān)管體制最重要還是要與金融業(yè)發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)暴露狀況相適應(yīng)。在金融市場(chǎng)交易簡(jiǎn)單、分業(yè)經(jīng)營(yíng)占主導(dǎo)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)較為集中的國(guó)家，多頭監(jiān)管體制專業(yè)針對(duì)性強(qiáng)、便于加強(qiáng)對(duì)特定單個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等，因而更為適合實(shí)際需要。因此，宏觀審慎層面監(jiān)管體制的改革應(yīng)著眼于不同的現(xiàn)實(shí)狀況與傳統(tǒng)因素，選擇適宜本國(guó)或地區(qū)實(shí)際的監(jiān)管體制。綜上所述，宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制的改革方向可概括為以下三點(diǎn)。

第一，在已建立的單一監(jiān)管制經(jīng)濟(jì)體，完善監(jiān)管者的法定職責(zé)及配套機(jī)制是落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管要求關(guān)鍵。在單一監(jiān)管制下，監(jiān)管者的職責(zé)范圍的廣泛性決定了其法定目標(biāo)的多樣性，由此可能難以明確監(jiān)管指導(dǎo)理念，影響監(jiān)管政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，應(yīng)對(duì)單一監(jiān)管者的法定職責(zé)進(jìn)行具體細(xì)化，同時(shí)配套對(duì)應(yīng)機(jī)制以保障法定職責(zé)的落實(shí)。從宏觀審慎監(jiān)管的目的出發(fā)，應(yīng)將防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)作為單一監(jiān)管者的首要職責(zé)目標(biāo)，這一方面是基于系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)并已成為金融業(yè)發(fā)展，乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為嚴(yán)重的威脅這一實(shí)際狀況，另一方面，有效防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)也是落實(shí)保護(hù)投資者權(quán)益、促進(jìn)市場(chǎng)效率等其他監(jiān)管目標(biāo)的基本前提。在配套機(jī)制構(gòu)建上，單一監(jiān)管者內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專業(yè)部門負(fù)責(zé)對(duì)金融體系整體風(fēng)險(xiǎn)狀況的監(jiān)測(cè)，尤其是需注意對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)跨部門轉(zhuǎn)移的監(jiān)控。此外，還應(yīng)構(gòu)建與中央銀行等宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)的常態(tài)機(jī)制，以便及時(shí)準(zhǔn)確獲取系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的潛在信息。

第二，適宜構(gòu)建單一監(jiān)管制的其他經(jīng)濟(jì)體應(yīng)盡快建立單一監(jiān)管制。從防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，從多頭監(jiān)管制度向單一監(jiān)管制轉(zhuǎn)變適應(yīng)了金融體系風(fēng)險(xiǎn)暴露狀況的變化，尤其是在全球化、混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融創(chuàng)新已成為發(fā)展趨勢(shì)背景下，構(gòu)建單一監(jiān)管制不僅是落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管的要求，同時(shí)也是主動(dòng)適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和調(diào)整監(jiān)管法制的重要選擇。除上文論述的英國(guó)和德國(guó)之外，日本、韓國(guó)和挪威等北歐經(jīng)濟(jì)體也屬于單一監(jiān)管體制，法國(guó)也于2010年3月9日將原有負(fù)責(zé)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)許可與監(jiān)管的四個(gè)機(jī)構(gòu)合并建立審慎監(jiān)控局(Autorité de contr?le prudential)，建立了單一監(jiān)管制。澳大利亞的“雙峰”監(jiān)管模式雖然不同于單一監(jiān)管制，但負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管職責(zé)的澳大利亞審慎監(jiān)管局(APRA)的職權(quán)范圍是跨部門的，從防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定角度而言，這在本質(zhì)上也體現(xiàn)了單一監(jiān)管制的實(shí)質(zhì)要求。

第三，在不宜或不易建立單一監(jiān)管制的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)及時(shí)構(gòu)建常態(tài)化的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制?？v觀世界主要經(jīng)濟(jì)體的金融監(jiān)管改革動(dòng)向，繼續(xù)保持多頭監(jiān)管基本框架的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛建立常態(tài)化的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以適應(yīng)宏觀審慎監(jiān)管的要求。除美國(guó)和歐盟之外，意大利、西班牙等國(guó)也成立了類似的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。意大利于2008年3月建立了由經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部長(zhǎng)牽頭，包括負(fù)責(zé)銀行、證券及保險(xiǎn)監(jiān)管的三部門負(fù)責(zé)人組成的金融穩(wěn)定委員會(huì)(Comitato per la salvaguardia della stabilità finanziaria)〔14〕意大利的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管的意大利中央銀行(Banca d'Italia)、負(fù)責(zé)證券業(yè)監(jiān)管的證券委員會(huì)(Commissione nazionale per le società e la borsa)、負(fù)責(zé)保險(xiǎn)公司監(jiān)管的保險(xiǎn)監(jiān)管局(Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo)和負(fù)責(zé)退休金監(jiān)管的退休金監(jiān)管委員會(huì)(Commissione di vigilanza sui fondi pensione)。。西班牙也于2006年由經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部長(zhǎng)和負(fù)責(zé)金融監(jiān)管的三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人正式簽署文件決定建立金融穩(wěn)定委員會(huì)(Comité de Estabilidad Financiera)〔15〕西班牙的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括負(fù)責(zé)存款機(jī)構(gòu)監(jiān)管的西班牙銀行(Banco de Espa?a)、負(fù)責(zé)證券市場(chǎng)監(jiān)管的全國(guó)證券市場(chǎng)委員會(huì)(Comisión Nacional del Mercado de Valores)和設(shè)立在經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部之下的負(fù)責(zé)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的保險(xiǎn)與退休金委員會(huì)(Directorate-General Insurance and Pension Funds)。。從上述建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制的各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，主要是通過(guò)加強(qiáng)不同監(jiān)管者之間的合作以彌補(bǔ)多頭監(jiān)管體制下對(duì)金融體系整體監(jiān)管的缺失。此外，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的成員并不僅是微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策的財(cái)政部門和中央銀行也是監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制的成員之一，這也再次證實(shí)了在宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制中，金融監(jiān)管者與宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定機(jī)構(gòu)之間溝通合作的必要性與重要性。

四、我國(guó)宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革方向

我國(guó)現(xiàn)行的“一行三會(huì)”多頭監(jiān)管制主要基于我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，但隨著近年來(lái)我國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)態(tài)勢(shì)的發(fā)展和國(guó)際金融危機(jī)凸顯出維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定的重要性，構(gòu)建與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的宏觀審慎層面監(jiān)管體制已是當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管制度改革亟待完善的重點(diǎn)領(lǐng)域。早在2003年人民銀行的銀行監(jiān)管職能被基本剝離之后，為發(fā)揮人民銀行在金融監(jiān)管中的作用，同年修訂后的《中國(guó)人民銀行法》新增了第九條，“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，2008年7月國(guó)務(wù)院頒布的《人民銀行“三定”方案》又明確指出，“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)?！痹谌嗣胥y行和銀監(jiān)會(huì)等部門2012年9月聯(lián)合公布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》中，也明確提出建立健全金融宏觀審慎政策框架。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的立法和政策已經(jīng)明確了通過(guò)建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度形式來(lái)加強(qiáng)人民銀行與金融監(jiān)管部門之間的溝通合作。

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體宏觀審慎層面監(jiān)管體制改革經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)金融業(yè)發(fā)展實(shí)際狀況分析，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度是符合宏觀審慎監(jiān)管要求下的金融監(jiān)管制度構(gòu)建要求的。首先，我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀仍以分業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，限于各項(xiàng)客觀因素和法規(guī)、政策的約束，混業(yè)經(jīng)營(yíng)在今后相對(duì)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難以在金融業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。其次，我國(guó)當(dāng)前的金融創(chuàng)新層次較之發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)仍有很大差異，金融創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)交易都受到嚴(yán)格的限制，具有跨部門替代功能的金融創(chuàng)新產(chǎn)品種類和業(yè)務(wù)規(guī)模都極有有限。最后，建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，一方面可以保證人民銀行和金融監(jiān)管部門拓展監(jiān)管視野，更多從金融體系整體出發(fā)確定具體的監(jiān)管策略與要求，以有效防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);另一方面也能夠加強(qiáng)人民銀行與監(jiān)管部門之間溝通與合作，同時(shí)還可加強(qiáng)監(jiān)管部門之間工作配合與協(xié)調(diào)，以彌補(bǔ)多頭監(jiān)管可能導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞和不足。

構(gòu)建監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度雖然被法律和政策確定為我國(guó)今后金融監(jiān)管體制的改革方向，但在實(shí)踐中卻遲遲未見(jiàn)落實(shí)。雖然早在2000年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行就與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)籌建“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”制度，2003年銀監(jiān)會(huì)成立后，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)于2003年9月18日召開(kāi)了第一次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，確立了對(duì)金融控股公司的主監(jiān)管制度，但卻將人民銀行排除在監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議之外。而自2004年3月18日，“三會(huì)”召開(kāi)了第二次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議之后，“三會(huì)”共同參與的部級(jí)聯(lián)席會(huì)議未能繼續(xù)召開(kāi)，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度處于名存實(shí)亡的境界。造成上述現(xiàn)象最為重要的因素之一是人民銀行及金融監(jiān)管部門之間的沖突，這其中既包括爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán)的積極沖突，也包括不愿承擔(dān)具體的監(jiān)管責(zé)任的消極沖突。因此，落實(shí)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度須首先制定和完善相關(guān)法律制度，當(dāng)前應(yīng)主要構(gòu)建以下三方面體制內(nèi)容。

第一，明確牽頭方和日常工作負(fù)責(zé)方。監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議在性質(zhì)上屬于臨時(shí)磋商機(jī)制，人民銀行和各金融監(jiān)管部門又都是平級(jí)的部級(jí)單位，只有明確牽頭方才能保障監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的有效運(yùn)作，同時(shí)通過(guò)確定日常工作負(fù)責(zé)方為具體工作的開(kāi)展提供支持。從上文比較分析可知，由人民銀行擔(dān)任監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的牽頭方較為適合。首先，人民銀行負(fù)有維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定的法定職責(zé)，同時(shí)還承擔(dān)金融信息的匯總分析工作和制定調(diào)整貨幣政策的職能，因此，人民銀行在金融監(jiān)管中更易從宏觀經(jīng)濟(jì)政策和金融體系整體出發(fā)。其次，由于人民銀行已不再承擔(dān)微觀審慎層面的監(jiān)管職能，其客觀上也不存在基于維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定而限制監(jiān)管視野的拘束。最后，我國(guó)的各金融監(jiān)管部門的主要職責(zé)還是維護(hù)特定金融機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)的穩(wěn)定，其監(jiān)管對(duì)象也限于特定類型的金融機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)，由其中任何一金融監(jiān)管部門承擔(dān)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的牽頭職責(zé)，不僅難以落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管的視野要求，更易造成與其已有職責(zé)的潛在沖突，進(jìn)而影響微觀審慎監(jiān)管的落實(shí)。在人民銀行承擔(dān)牽頭責(zé)任之下，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的日常工作自然應(yīng)由人民銀行負(fù)責(zé)，實(shí)踐中人民銀行在2003年就已設(shè)立專業(yè)負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的“金融穩(wěn)定局”，《人民銀行“三定”方案》中對(duì)金融穩(wěn)定局職責(zé)界定中首先就是“綜合分析和評(píng)估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策建議”，因此，由人民銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)金融穩(wěn)定局負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的日常工作既符合法定要求也便于職能的發(fā)揮。

第二，明確監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的權(quán)限與職責(zé)。監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的權(quán)責(zé)是決定其地位與作用的核心因素，只有賦予監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議以明確的監(jiān)管權(quán)責(zé)才能有效保障其功能作用的發(fā)揮。分頭監(jiān)管體制的最大優(yōu)勢(shì)之一就是職責(zé)分工明確，在我國(guó)現(xiàn)在的分頭監(jiān)管體制基礎(chǔ)上構(gòu)建監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)注意繼續(xù)發(fā)揮上述優(yōu)勢(shì)，當(dāng)然，構(gòu)建監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度更重要的在于構(gòu)建宏觀審慎層面監(jiān)管體制。結(jié)合上文分析結(jié)論，我國(guó)今后在明確監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的權(quán)限與職責(zé)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下兩項(xiàng)原則:原則一，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的權(quán)限應(yīng)足以落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管，尤其是必須能夠彌補(bǔ)和協(xié)調(diào)針對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管不足與沖突;原則二，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議職責(zé)的界定應(yīng)盡量減少與現(xiàn)有金融監(jiān)管部門職責(zé)的沖突，應(yīng)主要從協(xié)調(diào)金融監(jiān)管部門協(xié)助合作出發(fā)而非替代金融監(jiān)管部門的職責(zé)。

第三，明確細(xì)化會(huì)議的運(yùn)作程序規(guī)則。作為臨時(shí)磋商合作性質(zhì)的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)，細(xì)致合理的程序是保障會(huì)議有效進(jìn)行所必不可少的，有效的程序規(guī)則還可在一定程度內(nèi)彌補(bǔ)實(shí)體規(guī)則缺失所導(dǎo)致的沖突和保障監(jiān)管合作的順利進(jìn)行。從宏觀審慎監(jiān)管出發(fā)，我國(guó)可借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的改革經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法賦予監(jiān)管聯(lián)席會(huì)以法定地位與職責(zé)，并明確相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、程序規(guī)則與決策機(jī)制。首先，明確會(huì)議組成部門與人員，從現(xiàn)行法規(guī)政策出發(fā)，人民銀行和各金融監(jiān)管部門無(wú)疑應(yīng)是監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的組成部門，但其他負(fù)有宏觀經(jīng)濟(jì)政策的部門，如財(cái)政部和發(fā)改委等是否應(yīng)該作為監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議組成部門是今后需要研究和在實(shí)踐中探索的，但可先行確定財(cái)政部、發(fā)改委和統(tǒng)計(jì)局等部門列席會(huì)議以從更廣范圍全面分析金融穩(wěn)定。其次，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議核心程序規(guī)則是決策程序。在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制下，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的決定程序不宜模仿美國(guó)金融穩(wěn)定委員會(huì)的表決制度，更適合采用協(xié)商一致的決策程序，對(duì)于難以達(dá)成一致和其他重大決定則需要報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定。最后，還需注意明確監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議決定措施的實(shí)施。鑒于金融監(jiān)管部門實(shí)際負(fù)責(zé)具體的金融監(jiān)管職責(zé)，對(duì)于金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議決定的實(shí)施應(yīng)明確各金融監(jiān)管部門的具體分工職責(zé)，而人民銀行必要時(shí)也是直接承擔(dān)部分落實(shí)工作，但作為牽頭方人民銀行主要應(yīng)協(xié)調(diào)金融監(jiān)管部門的分工合作，通過(guò)牽頭組織金融監(jiān)管部門來(lái)具體落實(shí)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的各項(xiàng)決定。

五、結(jié)語(yǔ)

金融監(jiān)管體制改革并無(wú)統(tǒng)一模式，但在金融全球化和金融一體化背景下，基于有效防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融安全穩(wěn)定的需求，從金融體系整體出發(fā)和構(gòu)建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制已成為宏觀審慎層面金融監(jiān)管體制改革的共同方向?；诤暧^審慎監(jiān)管理念的基本要求，在單一監(jiān)管制下，從金融體系整體出發(fā)需要以構(gòu)建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制為基礎(chǔ)保障，在多頭監(jiān)管制下，構(gòu)建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制能夠?qū)⒈O(jiān)管者視野拓展至整個(gè)金融體系。不同經(jīng)濟(jì)體應(yīng)結(jié)合本國(guó)或地區(qū)不同的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)因素，特別是應(yīng)注重根據(jù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)暴露的不同狀況和金融監(jiān)管面臨的不同挑戰(zhàn)，在宏觀審慎層面構(gòu)建能夠適應(yīng)從金融體系整體出發(fā)和有效保障監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的金融監(jiān)管體制。