朱全寶，吳傳毅

(1.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438;2.湖南省委黨?？蒲刑?，湖南長沙 410006)

不可否認(rèn)，經(jīng)過30多年的改革開放，中國農(nóng)民在政治、經(jīng)濟、文化、社會等諸多領(lǐng)域的狀況有了明顯改善，但農(nóng)民作為中國最大的社會群體，其“弱勢”現(xiàn)狀仍較突出，所謂“主要群體弱化”〔1〕吳忠民.社會公正論［M］.濟南:山東人民出版社，2004.278.，圍繞“農(nóng)民弱勢”，從社會排斥理論思考、研究農(nóng)民及農(nóng)民工問題的成果日漸豐富。對此，我們不禁要問:農(nóng)民“社會排斥”的法制根源何在?有何事實表征?農(nóng)民的“法律排斥”問題如何解決?……這些追問表明:對農(nóng)民權(quán)利缺失、法律保障不足等“法律排斥”問題的研究具有一定的理論價值與現(xiàn)實意義。然而，學(xué)界對此關(guān)注較少、著墨稀缺，令人欣喜的是，最近有學(xué)者提到農(nóng)民的法律排斥問題〔2〕就可以獲得的中文文獻(xiàn)來看，大陸學(xué)者劉文忠首次將農(nóng)民問題與“法律排斥”聯(lián)系起來。他提出:農(nóng)民在現(xiàn)代化的社會改造中處于不利地位，使其在現(xiàn)代化的法制體系中處于“法律排斥”的處境。參見劉文忠.憲法規(guī)則下的權(quán)利博弈:中國農(nóng)民權(quán)利保護研究［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2010.135.，但并未展開論述?；诖?，筆者不揣淺薄，試圖從憲法權(quán)利維度，就農(nóng)民的“法律排斥”問題作初步探討。

一、概念生成:農(nóng)民“法律排斥”的法解釋

談到法律排斥，首先需要對與之相關(guān)的一個較為流行的概念——“社會排斥”(social exclusion)進(jìn)行梳理?！吧鐣懦狻弊鳛橐环N解釋貧困現(xiàn)象、解決貧困問題的理論與政策視角，一般意義上指個人與整個社會之間的諸紐帶削弱或斷裂的一系列過程，它強調(diào)對公民地位與身份所賦予的政治及社會權(quán)利的否定。在社會分配和社會關(guān)系領(lǐng)域，社會排斥也指不平等的資源分配和不充分的社會參與、缺乏社會整合和社會權(quán)力。正如克萊爾·肖特所言“主導(dǎo)群體在社會意識和政策法規(guī)等不同層面上對邊緣化的貧弱群體進(jìn)行排斥。他們往往由于民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到排斥，特別嚴(yán)重的是在影響到他們命運的決策之處，根本聽不到他們的聲音。”〔3〕克萊爾·肖特.消除貧困與社會整合:英國的立場［J］.國際社會科學(xué)雜志(中文版)，2000，(4).克萊爾·肖特的表述說明:“社會排斥”與“法律排斥”是不同層面上的，“社會排斥”并非必然包含“法律排斥”，這給了本文專門探討“法律排斥”的理論緣由。阿馬蒂亞·森認(rèn)為:政府不僅要保證所有公民的基本權(quán)利，而且特別要保證底層群體各種權(quán)利的實現(xiàn)，因為他們的利益最容易被侵害，他們的權(quán)利最容易被剝奪〔4〕［?。莅ⅠR蒂亞·森.貧困與饑荒:論權(quán)利與剝奪［M］.王宇等譯.北京:商務(wù)印書館，2001.6-9.。在阿馬蒂亞·森看來，底層群體的被排斥過程其實質(zhì)是其權(quán)利失敗的過程。而權(quán)利失敗的過程即是“法律排斥”的過程，這是“法律排斥”的本質(zhì)所在，也是界定“法律排斥”概念的關(guān)鍵。

綜上，筆者提出的“法律排斥”概念意指在排斥性法律的作用下，一部分社會成員被推至法律邊緣的機制和過程。排斥性法律，就是那些由立法機關(guān)、行政機關(guān)所頒布的將一部分社會成員排除在現(xiàn)有法律保護之外而使他們得不到應(yīng)有的權(quán)利保護與權(quán)利實現(xiàn)的法律，這里的“法律”應(yīng)作擴大解釋，它既包括作為國家根本法之憲法，也包括其他法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。在農(nóng)民法律排斥的鏈條中，排斥主體是那些具有排斥農(nóng)民弱勢群體作用的法律，如在權(quán)利設(shè)置、權(quán)利保護與權(quán)利實現(xiàn)等方面;排斥客體主要是那些以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工;排斥過程就是排斥性法律的制定(主要指立法)和實施(包含行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié))所帶來的農(nóng)民弱勢群體不利處境程度加深的過程，即法律邊緣化過程;排斥結(jié)果是農(nóng)民等弱勢群體進(jìn)一步陷入經(jīng)濟貧困、權(quán)利缺乏、機會不足等窘境。

基于此，筆者以為，“法律排斥”至少包含以下幾個特征:(1)法制根本性。立法與法律規(guī)制是社會排斥產(chǎn)生的重要因素，“在法律的指引和形塑下，人與人之間出現(xiàn)社會排斥的現(xiàn)象”〔5〕在立法與法律規(guī)制的情況下，社會排斥之所以會發(fā)生，可以歸結(jié)為三個方面的因素:第一，人們相信法律，或者說法律權(quán)威的至上性;第二，立法和法律規(guī)制將少數(shù)人界定為不被信任的人;第三，在法律的指引和形塑下，人與人之間出現(xiàn)社會排斥的現(xiàn)象。參見張劍源.尋求接納:法律與信任關(guān)系的另一種詮釋［J］.法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)，2012，(2).，從某種程度上說，法律排斥與社會排斥之間是一種原因與結(jié)果、本質(zhì)與現(xiàn)象的關(guān)系。因此，法律排斥與社會排斥盡管彼此相關(guān)聯(lián)，但又有很大不同。前者側(cè)重于法律制度層面的剖析，帶有法制的根本性考察;后者側(cè)重于社會學(xué)角度的闡述，趨向于社會現(xiàn)象、社會影響層面的分析。(2)權(quán)利本質(zhì)性。法律排斥的本質(zhì)是權(quán)利排斥，是對公民權(quán)利的限制、歧視與排斥，而公民權(quán)利是現(xiàn)代社會人的基本價值與生存理念所在，體現(xiàn)了人的本質(zhì)規(guī)定。(3)過程系統(tǒng)性?！胺膳懦狻辈痪窒抻谝?guī)范層面、立法層面，而是貫穿于立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，其中，尤以憲法規(guī)范層面的“法律排斥”問題最為根本、最為深刻。正如有學(xué)者所言，“關(guān)注引起法律調(diào)整的前提‘法律規(guī)范’，實現(xiàn)憲政意義上的立法平等”〔6〕劉文忠.憲法規(guī)則下的權(quán)利博弈:中國農(nóng)民權(quán)利保護研究［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2010.135.因此，從憲法權(quán)利維度，關(guān)注農(nóng)民的“法律排斥”問題，有利于從源頭上探尋對這一問題的法律消解進(jìn)路。

二、事實表征:農(nóng)民“法律排斥”的法面目

我國憲法第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！钡?條規(guī)定:“中華人民共和國各民族一律平等?！钡?3條規(guī)定:“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權(quán)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利。同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！憋@然，從憲法規(guī)范層面看，憲法規(guī)定的權(quán)力是所有公民的法定權(quán)利，憲法保障的是所有公民的權(quán)利，所有公民在法律面前是平等的，所有公民都必須遵守憲法和法律。然而現(xiàn)實是:農(nóng)民經(jīng)濟上的貧困、政治參與的不足、社會權(quán)利的缺乏、權(quán)利的不平等享有等問題還不同程度地存在著，而這些問題正是農(nóng)民“法律排斥”的事實表征。

(一)部分權(quán)利:憲法有規(guī)定，但并不完善

1.農(nóng)民選舉權(quán)的不對等。憲法對公民的選舉權(quán)有明確規(guī)定，但現(xiàn)實國情下，農(nóng)民的平等選舉權(quán)未予明確。憲法第34條規(guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！币来艘?guī)定，農(nóng)民理應(yīng)享有選舉權(quán)。但農(nóng)民擁有選舉權(quán)，與在多大程度上能行使選舉權(quán)，卻很有差別。因為憲法并未明確規(guī)定農(nóng)民的平等選舉權(quán)，也由此產(chǎn)生了相關(guān)立法對農(nóng)民的代表權(quán)與城市居民代表權(quán)的差別規(guī)定。如1979年《選舉法》對農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1，省、自治區(qū)為5∶1，全國為8∶1，這個比例延續(xù)到1995年?！哆x舉法》第三次修正統(tǒng)一將各級人民代表選舉中的農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)之比規(guī)定為4∶1。安排各級人民代表名額時，農(nóng)村社區(qū)人民代表的人數(shù)僅及居民人數(shù)相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)社區(qū)人民代表的1/4，換句話說，四個農(nóng)民的選票只相當(dāng)于一個城鎮(zhèn)居民的選票。顯然，與城市居民相比，農(nóng)民參與國家政治生活的權(quán)利是不平等的。

令人欣喜的是，2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議以贊成2747票、反對108票、棄權(quán)47票通過了《選舉法修正案》。此次《選舉法》修改最大的亮點在于確立了“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”原則。將《選舉法》第16條修改為:“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。”我們有理由相信，農(nóng)民的參政權(quán)因此會得到很大程度的保障，然而由于歷史、現(xiàn)實以及農(nóng)民自身等多方面的因素，農(nóng)民參政權(quán)的真正實現(xiàn)將不是一蹴而就的，而是一個長期的發(fā)展過程?，F(xiàn)實中有些情況是，“農(nóng)村來的人大代表，基本都是‘農(nóng)民精英’，他們已經(jīng)不是純粹農(nóng)民，要么是鄉(xiāng)村干部，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的負(fù)責(zé)人。農(nóng)民無法選出真正的利益代言人。這種代表性的缺乏，嚴(yán)重影響了廣大普通農(nóng)民參與社會事務(wù)的能力，他們無法對自身利益進(jìn)行充分表達(dá)和有效控制?！薄?〕夏雨.中國農(nóng)村政治民主現(xiàn)狀:基于農(nóng)民選舉權(quán)的考察［J］.大連海事大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011，(4).有學(xué)者指出“選舉法的修改體現(xiàn)了國家在實現(xiàn)農(nóng)民選舉權(quán)平等保護上的努力，但若僅僅提出立法上的形式平等，則農(nóng)民與城市居民在社會資源的競爭中是無法處于同一起點的，仍然可能造成事實上的不平等?！薄?〕龔向和，左權(quán).論農(nóng)民憲法權(quán)利平等保護目標(biāo)——實質(zhì)平等［J］.河北法學(xué)，2010，(8).

2.農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的不明確?！稇椃ā返?0條規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。但在民法理論下，農(nóng)村集體既不是法人，也不是非法人單位，那么，就農(nóng)村集體土地所有而言，其究竟是一種什么樣的性質(zhì)，農(nóng)村集體土地所有中的“集體”如何界定〔9〕關(guān)于集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)，法學(xué)界有三種觀點:其一，認(rèn)為集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權(quán);其二，認(rèn)為我國的集體土地所有權(quán)是一種新型的所有權(quán)，集體成員對集體土地享有占有、使用和收益權(quán)，并且依照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權(quán);其三，認(rèn)為集體所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體財產(chǎn)(土地)應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股份權(quán)。參見楊立新.民商法理論爭議問題——用益物權(quán)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2007.252-253.，它是一個什么樣的權(quán)利主體，其與集體內(nèi)部成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何，等等，這些問題都不明確。同時，由于農(nóng)村體制的變更，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的缺位，使得集體土地所有權(quán)的行使主體虛置。另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的推行使得農(nóng)民實際享有了對土地的占有、使用、收益等權(quán)利，但作為所有權(quán)核心內(nèi)容的處分權(quán)卻受到嚴(yán)格的限制。實際上，農(nóng)民享有的這部分土地權(quán)利及其他產(chǎn)權(quán)還會受到來自政府及其他勢力的種種剝奪和侵犯，如有些地區(qū)征地不征求農(nóng)民意見，補償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民無權(quán)商談，補償金不到位，失地農(nóng)民生活得不到保障。長期以來中國農(nóng)村土地征收立法中存在的問題就是:憲法作為根本大法，對征地補償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行，規(guī)定并不明確;補償標(biāo)準(zhǔn)極不合理;補償收益主體不明確;補償截留現(xiàn)象嚴(yán)重;補償方式單一，安置責(zé)任不明確;補償程序不完善，缺乏司法救濟〔10〕吳行政.中國農(nóng)村土地征收補償法律問題研究［A］.張千帆.新農(nóng)村建設(shè)的制度保障［C］.北京:法律出版社，2007.69.。對此，溫家寶總理強調(diào):“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益?！薄?1〕溫家寶.中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路［J］.求是，2012，(2).

(二)一些權(quán)利:憲法有明確規(guī)定，但未得到相關(guān)立法的落實

1.農(nóng)民結(jié)社權(quán)的懸空。《憲法》第35條規(guī)定公民有結(jié)社自由，表明公民享有結(jié)社權(quán)，但具體到各個不同的社會主體，卻并不平等。如國家制定了《工會法》、《婦女權(quán)益保護法》、《青少年保護法》等，這些群體都有保護自己利益的法律法規(guī)，也都有自己的維權(quán)組織，如工人有工會、青年有青聯(lián)、婦女有婦聯(lián)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、民主的擴大，個體工商戶、私營企業(yè)主等也相繼成立了自己的協(xié)會。在現(xiàn)代法治國家，這些群眾性組織在表達(dá)意見維護其成員利益方面的作用日益顯著。相比之下，農(nóng)民作為中國國家政權(quán)階級基礎(chǔ)——工農(nóng)聯(lián)盟的重要組成部分，卻沒有自己的組織，如農(nóng)會等。于是一方面農(nóng)民具有“崇高的”政治地位，另一方面現(xiàn)實中卻沒有具體的組織或部門能對農(nóng)民直接負(fù)責(zé)，沒有哪個組織或部門與農(nóng)民結(jié)成利益共同體，沒有農(nóng)民自己的組織能直接代表農(nóng)民參與政策制定、替農(nóng)民說話辦事。這使得中國《憲法》有關(guān)公民結(jié)社權(quán)的規(guī)定在農(nóng)民群體中得不到體現(xiàn)，并與中國現(xiàn)階段其他社會實際享有的結(jié)社權(quán)構(gòu)成強烈的對比，甚至與土地革命時期農(nóng)會在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主主義革命中的突出作用形成鮮明的反差，這種狀況一方面背離了農(nóng)民作為國家主人的地位，使得農(nóng)民缺乏相應(yīng)的話語權(quán)來表達(dá)自己的意思、維護自己的合法權(quán)益，影響了中國社會主義國家政權(quán)基礎(chǔ)的鞏固;另一方面，農(nóng)民因缺乏自己的組織無法爭取自己的權(quán)利，也使得現(xiàn)實中各種坑農(nóng)、傷農(nóng)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，客觀上影響了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

2.農(nóng)民物質(zhì)幫助權(quán)的缺乏。《憲法》45條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”此條是對公民物質(zhì)幫助權(quán)的憲法規(guī)定，此規(guī)定從憲法層次上確立了我國公民的物質(zhì)幫助權(quán)，是實現(xiàn)公民基本人權(quán)的重要形式〔12〕孔繁華.論我國公民的物質(zhì)幫助權(quán)［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2003，(6).，該條第2款規(guī)定:“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。”第3款規(guī)定:“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”此兩款規(guī)定是對殘疾人等社會弱勢群體的特別保護。“在權(quán)利的內(nèi)容上，實質(zhì)上的平等原理則主要適用于對社會經(jīng)濟權(quán)利的保障，其目的在于使經(jīng)濟強者與經(jīng)濟弱者之間恢復(fù)法律內(nèi)在地所期待的那種主體之間的對等關(guān)系?！薄?3〕林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法［M］.北京:法律出版社，2001.107.可見對弱勢群體的權(quán)利傾斜恰恰體現(xiàn)了憲法追求平等權(quán)利的實質(zhì)保障以避免事實上的不平等。但農(nóng)民同樣是社會弱勢群體，理應(yīng)享有憲法規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)。而現(xiàn)實是，很長一段時間里，城鎮(zhèn)居民享受著國家提供的優(yōu)越的公共服務(wù)、相對良好的勞保條件、穩(wěn)定的退休金以及諸如失業(yè)保險、最低生活保障、住房補貼、醫(yī)療保險等社會保障。而在廣大農(nóng)村，很多農(nóng)民實際享受不到城市居民的那種相對良好的社會福利，農(nóng)村的社會保障手段亦較為稀缺，農(nóng)民養(yǎng)老基本上仍依賴于子女孝敬和家庭保障。憲法的物質(zhì)幫助條款沒有得到相關(guān)下位法的配套保障，也沒有成為政府制定公共政策的依據(jù)，沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民切實享有和行使的權(quán)利〔14〕冀睿.農(nóng)民平等物質(zhì)幫助權(quán)論略［J］.中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008，(2).，正所謂“法貴于施”，“徒法不足以自行”。

三、解決進(jìn)路:農(nóng)民“法律排斥”的法律消解

消解對農(nóng)民的“法律排斥”，充分實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的法律保障，是一項法治系統(tǒng)工程，我們認(rèn)識“法律排斥”，既要關(guān)注引起法律調(diào)整的前提‘法律規(guī)范’，實現(xiàn)憲政意義上的立法平等，也要關(guān)注產(chǎn)生‘法律排斥’的整個司法過程、法律手段、法律關(guān)系主體的地位等。因此，尋求“法律排斥”的解決進(jìn)路不僅需要從憲法高度加以認(rèn)識、思考和分析，也需要國家和社會，城市與農(nóng)村，政府部門與農(nóng)民自身的共同努力和良好互動。

(一)修改現(xiàn)行憲法，加強專門立法

從憲法高度建構(gòu)并完備農(nóng)民權(quán)利法律體系，有利于實現(xiàn)對農(nóng)民弱勢群體權(quán)利的全面保障。一是修改現(xiàn)行憲法，給予農(nóng)民權(quán)利保障的“憲法關(guān)懷”?！?5〕張英洪.給農(nóng)民以憲法關(guān)懷［M］.北京:中央編譯出版社，2010.258.(1)補充完善選舉權(quán)。建議在憲法第34條增加“農(nóng)民與城市居民享有平等選舉權(quán)”。這是憲法對城鄉(xiāng)居民“同票同權(quán)”問題的積極回應(yīng)，從而有效避免農(nóng)民與城市居民選舉權(quán)上的實際不對等、事實不平等。(2)確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。應(yīng)從憲法上進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，界定“公共利益”的范圍，確定土地征收或征用的補償原則。“調(diào)查證明，對農(nóng)民權(quán)利體系的保護，可以從確認(rèn)他們對土地的產(chǎn)權(quán)開始，只有當(dāng)土地真正成為農(nóng)民的財產(chǎn)，即土地真正是‘我’的，而不是‘我們’的時候，農(nóng)民從土地收益的獲取中，才會發(fā)出對社會管理參與的強烈要求”〔16〕高新軍.從土地權(quán)到公民權(quán)［J］.政府法制，2011，(28).近年來，四川、江西、浙江等地出現(xiàn)的“土地股份合作社”、“土地信用合作社”等，深受農(nóng)民歡迎。說明“土地確權(quán)”已是民心所向、大勢所趨。二是制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》，給予農(nóng)民權(quán)利保障的專門立法。對特殊群體的權(quán)利予以特別的關(guān)照和保護，是現(xiàn)代立法的一項重要原則。我國憲法對于婦女、未成年人、老年人、殘疾人、少數(shù)民族等特殊群體提供了特別保護，并進(jìn)行了相應(yīng)的專門立法，這對保護特殊群體的利益有著重大意義?！皩⑸鐣鮿萑后w的權(quán)利保障，從一般的民政救助提升為人權(quán)層面的法律保護，已經(jīng)成為國家尊重和保障人權(quán)的現(xiàn)實性命題?！薄?7〕齊延平.社會弱勢群體的權(quán)利保護［M］.濟南:山東人民出版社，2006.1.同樣，對于弱勢的農(nóng)民群體，也應(yīng)對其權(quán)利予以專門保護。因此，制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》既有立法先例，也是現(xiàn)實所需。當(dāng)前應(yīng)在以全面維護農(nóng)民權(quán)益為主題的前提下，進(jìn)一步清理和完善“三農(nóng)”法律體系;進(jìn)一步明確農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益，賦予其與市民平等的法律權(quán)利，包括土地財產(chǎn)權(quán)、結(jié)社權(quán)、社會保障權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)等;建立農(nóng)民權(quán)利的法律保障和救濟措施，對侵害農(nóng)民權(quán)利的行為，規(guī)定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。

(二)推進(jìn)依法行政，實施政策普惠〔18〕這里，筆者采納學(xué)者郭秀云關(guān)于“戶籍制度改革的政策取向”的觀點:“普惠型”的制度安排應(yīng)該面向所有外來人口。也就是說，流動人口到一個城市打工，不管是引進(jìn)的人才還是農(nóng)民工，只要能夠長時間呆下來，就說明是適合市場需要的，也為城市的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，政府和職能部門在制度設(shè)計上應(yīng)該為所有的符合城市發(fā)展要求的流動人口開辟落戶的通道(目前已經(jīng)為優(yōu)秀農(nóng)民工提供了落戶渠道)。參見郭秀云.從“選擇制”到“普惠制”——城市戶籍改革政策取向與路徑探析［J］.社會科學(xué)，2010，(3):71.

政府在保障和改善民生上具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，“政府必須讓它所統(tǒng)治的人過上更好的生活，它必須對每個人的生活給予平等的關(guān)切?！薄?9〕［美］德沃金.至上的美德:平等的理論與實踐［M］.馮克利譯.南京:江蘇人民出版社，2007.128.農(nóng)民憲法權(quán)利的全力保障離不開各級黨委的政策支持和各級政府的依法行政。首先，政府應(yīng)依法行使職權(quán)，做到不越權(quán)、不濫用權(quán)力。同時，政府對自身的違法行政，應(yīng)嚴(yán)格追究、主動擔(dān)責(zé)，所謂“有法必依、違法必究”。其次，國家應(yīng)進(jìn)一步拓展“三農(nóng)”政策的廣度，延伸“三農(nóng)”政策的深度，充分將農(nóng)民權(quán)利保護與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合起來，全面納入干部政績考核范圍;要加快推進(jìn)戶籍制度改革，逐步降低對農(nóng)民進(jìn)城落戶的資格準(zhǔn)入，“今后城市戶籍改革的發(fā)展趨勢是逐漸放松戶籍準(zhǔn)入，從‘選擇型制度’過渡到‘普惠型制度’，最終實現(xiàn)完全依居住地進(jìn)行人口登記和管理。基于‘身份’的福利和權(quán)利將越來越少，福利和權(quán)利更多地基于‘貢獻(xiàn)(或義務(wù))’進(jìn)行分配?！薄?0〕郭秀云.從“選擇制”到“普惠制”——城市戶籍改革政策取向與路徑探析［J］.社會科學(xué)，2010，(3).政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，擴大公共財政覆蓋范圍;加大對農(nóng)村教育事業(yè)的投入，努力推動農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展;健全農(nóng)村社會保障體系，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，使廣大農(nóng)村真正分享改革開放的成果，讓中國農(nóng)民真正過上“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的舒心日子。

(三)強化司法保障，推行違憲審查

一方面，司法是維護社會公平正義的最后一道防線，“法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯”〔21〕［美］德沃金.法律帝國［M］.李常青譯.北京:中國大百科全書出版社，1998.361.，國家應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮司法保護農(nóng)民憲法權(quán)利的關(guān)鍵作用。盡管目前農(nóng)民可以通過人大監(jiān)督、信訪監(jiān)督、行政復(fù)議等多種路徑來保障自身的權(quán)利，但從根本上說，司法才是公平正義的最后屏障。要實現(xiàn)農(nóng)民憲法權(quán)利的平等保護，當(dāng)務(wù)之急就是要積極發(fā)揮行政訴訟制度的優(yōu)勢。首先，應(yīng)擴大行政訴訟的受案范圍。一是農(nóng)民的一些社會權(quán)利，如受教育權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)等，并非能為“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”所涵蓋的權(quán)利，如受到公權(quán)力的侵害，皆應(yīng)納入行政訴訟受案范圍;二是應(yīng)規(guī)定部分抽象行政行為具有可訴性，行政機關(guān)制定和頒布的規(guī)范性文件，只要違背了農(nóng)民權(quán)利平等的要求，皆可提出訴訟。其次，應(yīng)著力解決農(nóng)民的“訟難”問題。由于農(nóng)民缺乏相關(guān)法律知識，加之經(jīng)濟能力有限，在權(quán)利遭受侵害時，通常不能運用法律武器來維護自身的合法權(quán)益，農(nóng)民往往處于“打官司難，贏官司更難”的窘境。因此，法院要降低糾紛解決成本，簡化糾紛解決程序，完善對農(nóng)民的法律援助制度。另一方面，從各國憲政實踐來看，實行違憲審查制度是依法治國的通行做法和必然趨勢。從有關(guān)農(nóng)民的立法來看，違憲的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章不少，應(yīng)加大違憲審查力度，逐步建立憲法訴訟制度，從而更好地在憲法實施過程中保障廣大農(nóng)民的權(quán)利。當(dāng)然，這種違憲審查不能簡單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查和憲法法院違憲審查模式，但應(yīng)當(dāng)在一定程度上借鑒和參考以司法權(quán)為主進(jìn)行憲法監(jiān)督的優(yōu)點，以建立有中國特色的違憲審查制度。

四、結(jié)語

恩格斯說過:“應(yīng)當(dāng)結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況”，“讓所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”，“使社會全體成員的才能得到全面發(fā)展?！薄?2〕馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1995.243.筆者以為，消解對農(nóng)民的“法律排斥”，充分實現(xiàn)農(nóng)民憲法權(quán)利全面而平等的保障，是變革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小乃至彌合城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)全民族共同進(jìn)步的重要進(jìn)路與理性選擇。伴隨著經(jīng)濟體制改革，我國政治體制改革正穩(wěn)步推進(jìn)，我們有理由相信，在依法治國的廣泛共識下，在全社會關(guān)注“三農(nóng)”問題的背景下，在黨和政府的不懈努力下，農(nóng)民憲法權(quán)利全面保障的目標(biāo)會逐步實現(xiàn)，“三農(nóng)”問題也將從根本上得到解決。