李玉雪

文化遺產(chǎn)作為文化的重要載體之一，是國家文化軟實力的重要組成部分，因此保護好文化遺產(chǎn)是促進文化大發(fā)展的必然要求。然而在我國，文化遺產(chǎn)保護的形勢卻不容樂觀，許多文化遺產(chǎn)面臨價值退化甚至破壞的危機。導(dǎo)致這一問題的一個主要原因在于我國沒有從文化遺產(chǎn)保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系的角度去思考可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略問題。而在世界范圍內(nèi)，通過文化遺產(chǎn)保護推動可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)是一個新趨勢，聯(lián)合國教科文組織就一直致力于依托《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(以下簡稱《世界遺產(chǎn)公約》)在世界范圍內(nèi)的影響力來推進這一進程。我國作為一個文化遺產(chǎn)大國，應(yīng)該順世界潮流，以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)完善我國的文化遺產(chǎn)保護法律制度。為此本文將在對可持續(xù)發(fā)展視角下的文化遺產(chǎn)保護法治進路的一般問題進行分析的基礎(chǔ)上，著重從國際法和國內(nèi)法兩個視角對由《世界遺產(chǎn)公約》機制所確認的“世界文化遺產(chǎn)”這一特殊類型的文化遺產(chǎn)保護的法治進路進行探討。①由于《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中的“世界文化遺產(chǎn)”僅指物質(zhì)文化遺產(chǎn)，本文中的“世界文化遺產(chǎn)”或“世界遺產(chǎn)”也特指物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

一、文化遺產(chǎn)保護與可持續(xù)發(fā)展

(一)文化遺產(chǎn)保護是促進可持續(xù)發(fā)展的必然要求

1987年，聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》的報告中，將“可持續(xù)發(fā)展”定義為“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成威脅和危害的發(fā)展”，因此從本質(zhì)說，可持續(xù)發(fā)展是促進社會進步、無損未來時代需求的一種發(fā)展。我國在1994年《中國21世紀議程:中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》中就提出了以促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、社會可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為核心的我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。如今經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國的社會經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到了一個新的階段，尤其是在當(dāng)今我國提出推進文化大發(fā)展的背景下，社會進步就不僅包括經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展，也應(yīng)包括文化發(fā)展。事實上，國際社會也非常關(guān)注文化的發(fā)展，聯(lián)合國教科文組織2001年《世界文化多樣性宣言》就提出應(yīng)將文化多樣性視為“發(fā)展的因素”之一，②參見《世界文化多樣性宣言》第3條。而文化遺產(chǎn)作為一種稀缺的不可替代的資源，是文化多樣性的重要構(gòu)成，它不僅是人類以往文明的見證和產(chǎn)物，也是促進人類文化未來發(fā)展的重要因素，因此也被視為“文化創(chuàng)作的源泉”。③參見《世界文化多樣性宣言》第7條。因此，促進人類和諧發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展道路不僅要實現(xiàn)人與自然生態(tài)的和諧共生，而文化遺產(chǎn)是文化生態(tài)的重要組成部分，因此保護文化遺產(chǎn)是促進文化可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

(二)促進可持續(xù)發(fā)展核心是要實現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展

在我國，文化遺產(chǎn)面臨的不可持續(xù)危機主要來源于因發(fā)展經(jīng)濟而對文化遺產(chǎn)資源的破壞或濫用，要使文化遺產(chǎn)具有可持續(xù)性，我們就不能只關(guān)注當(dāng)代人發(fā)展經(jīng)濟而忽視文化遺產(chǎn)保護，而應(yīng)該在充分考慮經(jīng)濟發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護相互作用和影響的前提下，謀求文化遺產(chǎn)保護與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。這是一種以保護文化遺產(chǎn)為約束條件的發(fā)展模式，遵循的是經(jīng)濟發(fā)展與文化遺產(chǎn)保護相互促進、和諧共生的科學(xué)的發(fā)展觀，與片面追求經(jīng)濟增長的發(fā)展觀是不同的，其核心思想是健康的經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)建立在文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，從而使文化遺產(chǎn)成為一種永續(xù)利用的資源。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要以應(yīng)對文化遺產(chǎn)面臨的不可持續(xù)性危機為指向從兩個方面入手，一是要防止和控制因發(fā)展經(jīng)濟而對文化遺產(chǎn)造成破壞，二是要在維持文化遺產(chǎn)承載能力的范圍之內(nèi)對其進行合理利用。

二、可持續(xù)發(fā)展視角下的文化遺產(chǎn)保護法治保障的重點環(huán)節(jié)

雖然“可持續(xù)發(fā)展”作為一種理念、目標(biāo)、價值被廣泛接受，但是當(dāng)人們從法律視角去思考這一概念時，卻爭議不斷，諸如它有怎樣的法律意蘊、它是否具有規(guī)則意義等等，有學(xué)者通過對國際環(huán)境法的法源的分析，認為這一概念“能夠通過多邊環(huán)境公約或雙邊條約的接納取得規(guī)范意義”，但這種規(guī)范意義“是有限制的”，它“距離成為國際習(xí)慣規(guī)則還有相當(dāng)大的差距”?！?〕可見“可持續(xù)發(fā)展”作為一個法律概念即使在與其最為密切的環(huán)境法領(lǐng)域也才處于發(fā)展初期，而在文化遺產(chǎn)法領(lǐng)域，這一概念遠沒有取得規(guī)范意義，即使是始終將推動可持續(xù)發(fā)展作為其重要目標(biāo)的《世界遺產(chǎn)公約》中也沒有明確提出過“可持續(xù)發(fā)展”這一概念，因此目前還不可能像環(huán)境法領(lǐng)域研究那樣從規(guī)則層面對其進行解讀。盡管如此，我們依然可以、也有必要從可持續(xù)發(fā)展的視角來思考我國文化遺產(chǎn)的法律保護問題，筆者認為，從我國的現(xiàn)實考察，重點應(yīng)從以下三個方面來對我國文化遺產(chǎn)的保護作出制度安排。

(一)著重在城市建設(shè)和旅游開發(fā)環(huán)節(jié)建立保護文化遺產(chǎn)的法律機制

在我國，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展目標(biāo)下，文化遺產(chǎn)往往被視為經(jīng)濟發(fā)展的障礙，甚至成為經(jīng)濟發(fā)展的犧牲品，這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是因城市化、現(xiàn)代化建設(shè)造成大量的歷史建筑、城鎮(zhèn)、街區(qū)、景觀以及考古遺址等的破壞甚至損毀，二是因旅游經(jīng)濟的發(fā)展給文化遺產(chǎn)帶來持續(xù)的壓力使其價值退化甚至破壞，這些都使文化遺產(chǎn)面臨不可持續(xù)危機，因此在城市建設(shè)和旅游開發(fā)環(huán)節(jié)加強文化遺產(chǎn)保護的制度建設(shè)是文化遺產(chǎn)保護的關(guān)鍵，為此需要對與城市有關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、舊城改造、工程建設(shè)、房屋征收環(huán)節(jié)以及旅游開發(fā)環(huán)節(jié)做出符合文化遺產(chǎn)保護目標(biāo)的法律調(diào)控。

(二)著重通過公法調(diào)控建立起防止文化遺產(chǎn)破壞的法律機制

文化遺產(chǎn)與普通財產(chǎn)是不同的，因此對文化遺產(chǎn)保護采取的法律措施和對普通財產(chǎn)保護采取的法律措施也是存在差異的。這是因為，普通財產(chǎn)一般具有可替代性，因此其被破壞所造成的損失通過“恢復(fù)原狀”或“賠償損失”等私法途徑通常就可以得到彌補。而文化遺產(chǎn)具有不可替代性，一旦被毀或破壞，它所包含的文化價值將永遠無法通過“恢復(fù)原狀”或“賠償損失”的私法方式得以彌補。文化遺產(chǎn)的這一特性決定了必須在其沒有被破壞以前加以保護，要將文化遺產(chǎn)真實而完整地保留下來乃至傳至后代，重點應(yīng)建立防止文化遺產(chǎn)破壞的法律機制。鑒于文化遺產(chǎn)保護的關(guān)鍵是要在城鄉(xiāng)規(guī)劃、舊城改造、工程建設(shè)、房屋征收以及旅游開發(fā)等環(huán)節(jié)對文化遺產(chǎn)保護做出制度安排，而這些環(huán)節(jié)通常是公法調(diào)控的領(lǐng)域，因此文化遺產(chǎn)的保護主要應(yīng)通過公法調(diào)控建立起防止文化遺產(chǎn)破壞的法律機制。

(三)重視建立公眾參與文化遺產(chǎn)保護的法律機制

文化遺產(chǎn)與普通財產(chǎn)的一個重要區(qū)別在于它不僅體現(xiàn)著產(chǎn)權(quán)人的利益，更重要的是它還承載著公共利益，文化遺產(chǎn)的這一屬性不僅使公眾參與文化遺產(chǎn)保護具有了合法性基礎(chǔ)，也意味著應(yīng)以此為切入點來確定文化遺產(chǎn)的保護主體，因此，文化遺產(chǎn)的保護主體不僅僅包括作為管理者的國家或地方政府，還應(yīng)包括社會公眾諸如遺產(chǎn)所有者或經(jīng)營者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及其他利益相關(guān)者等。而從我國的現(xiàn)實來看，公眾參與文化遺產(chǎn)保護也具有必要性。首先，對政府行為加以制約需要引入公眾參與。一方面，由地方政府主導(dǎo)的“建設(shè)性破壞”通常是導(dǎo)致文化遺產(chǎn)尤其是建筑遺產(chǎn)破壞乃至消亡的主要原因，而另一方面，法律又將文化遺產(chǎn)保護的職責(zé)主要賦予了政府，因此政府的行為對文化遺產(chǎn)保護起著決定性的作用。然而由于種種原因，政府在文化遺產(chǎn)保護中有時是缺位的，諸如在“房地產(chǎn)經(jīng)濟”或“旅游經(jīng)濟”的驅(qū)使下，或者在“加快舊城改造”目標(biāo)的追求下，或者對城市面貌過度“求新、求洋”的政績沖動下，或者認識不到或低估文化遺產(chǎn)的價值，將許多具有地方特色和本土氣派的歷史建筑、街區(qū)、村鎮(zhèn)乃至城市以及具有時代特征的現(xiàn)當(dāng)代代表性建筑當(dāng)作“破破爛爛”而拆毀，因此在有關(guān)文化遺產(chǎn)保護的城市建設(shè)的決策過程中引入公眾參與，不僅可以對政府的行為起到糾偏作用，也有助于提高政府管理文化遺產(chǎn)的水平。其次，對遺產(chǎn)經(jīng)營者的行為加以制約需要引入公眾參與。在我國，文化遺產(chǎn)的開發(fā)和利用的主要目的是為了發(fā)展地方旅游經(jīng)濟，且通常是由地方政府交由企業(yè)來經(jīng)營的，而企業(yè)又常常將遺產(chǎn)作為追求利潤的工具而對其進行過度商業(yè)化的利用或者不能按照公益性目的對其進行合理利用，導(dǎo)致遺產(chǎn)的價值退化或破壞而使其不具有可持續(xù)性，因此需要引入公眾參與對遺產(chǎn)經(jīng)營者的行為加以制約。

三、可持續(xù)發(fā)展視角下我國“世界文化遺產(chǎn)”保護的法律路徑

“世界文化遺產(chǎn)”(以下簡稱“世界遺產(chǎn)”)是指按照聯(lián)合國教科文組織1972年《世界遺產(chǎn)公約》的要求被世界遺產(chǎn)委員會確認為具有“突出普遍價值”的文化遺產(chǎn)。我國是《世界遺產(chǎn)公約》的締約國。由于“世界遺產(chǎn)”是由《世界遺產(chǎn)公約》機制所確認的一種特殊類型的文化遺產(chǎn)，因此世界遺產(chǎn)保護的法律路徑與普通文化遺產(chǎn)保護的法律路徑是有所不同的:普通的文化遺產(chǎn)的保護一般只受遺產(chǎn)所在國國內(nèi)法的調(diào)控，而世界遺產(chǎn)的保護不僅要受到《世界遺產(chǎn)公約》這一國際法機制的調(diào)控，也要受遺產(chǎn)所在國國內(nèi)法的調(diào)控，且主要依賴于遺產(chǎn)所在國能否建立起在國家層面實施公約的法律機制。

(一)國際法視角:《世界遺產(chǎn)公約》對世界遺產(chǎn)保護和可持續(xù)發(fā)展的貢獻及其局限

《世界遺產(chǎn)公約》作為世界上影響最廣、參加成員最多的國際性文化和自然遺產(chǎn)保護公約，實施40年來，確定了近1000項世界遺產(chǎn)，其中多數(shù)是文化遺產(chǎn)或與文化遺產(chǎn)有關(guān)的遺產(chǎn)。由于世界遺產(chǎn)通常是各國最重要的、具有代表性的文化遺產(chǎn)，對其進行有效保護對于推動可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義，因此聯(lián)合國教科文組織一直致力于依托公約來增強人們對世界遺產(chǎn)保護在推動可持續(xù)發(fā)展中的作用的認識，對保護世界遺產(chǎn)和推動可持續(xù)發(fā)展做出了積極的貢獻，當(dāng)然也存在局限。

1．公約始終將推動可持續(xù)發(fā)展作為其重要的目標(biāo)

從公約的宗旨來看，其最終目標(biāo)是將各國領(lǐng)土內(nèi)的世界遺產(chǎn)給予“確定、保護、保存、展出和遺傳后代”，①《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》第4條。顯然它與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是相適應(yīng)的。2005年在《實施〈保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約〉的操作指南》中還明確指出“保護、保存自然和文化遺產(chǎn)就是對可持續(xù)發(fā)展的巨大貢獻”。尤其是最近五年來，始終將推動可持續(xù)發(fā)展作為其重要的目標(biāo)，不斷將其納入議事日程。例如，2009年以來，聯(lián)合國教科文組織決定對公約實施40年來的成果加以反思并對其未來進行深入的思考，其中的議題之一就是探討“《世界遺產(chǎn)公約》與可持續(xù)發(fā)展”;①參見聯(lián)合國教科文組織第WHC－09/17．GA/9號文書。再如，在2011年擬定的《2012－2022年實施世界遺產(chǎn)公約的戰(zhàn)略行動計劃》中提出的六個目標(biāo)之一就是“遺產(chǎn)的保護和保存要考慮到目前和未來的環(huán)境、社會和經(jīng)濟需求”，而其中優(yōu)先事項就是促進可持續(xù)發(fā)展;②參見聯(lián)合國教科文組織第WHC－11/18．GA/11號文書。2012年為慶?！妒澜邕z產(chǎn)公約》40周年又將“世界遺產(chǎn)及可持續(xù)發(fā)展:地方社區(qū)的作用”作為活動主題。

2．公約建立了世界遺產(chǎn)的“確認”和“援助”機制來確保其遺產(chǎn)保護目標(biāo)的實現(xiàn)

公約不僅提出了保護世界遺產(chǎn)的目標(biāo)，還力圖通過具體的遺產(chǎn)項目來保障這一目標(biāo)的實現(xiàn)，其中最重要的是建立了世界遺產(chǎn)的“確認”和“援助”機制。其中對世界遺產(chǎn)進行確認是遺產(chǎn)保護的重要步驟，它是啟動遺產(chǎn)保護的前提，因此對世界遺產(chǎn)進行“確認”也是公約的核心機制。

第一，關(guān)于世界遺產(chǎn)的確認機制。它是指公約在構(gòu)建可信性、均衡性、代表性的世界遺產(chǎn)的提名和管理標(biāo)準的基礎(chǔ)上，③1994年世界遺產(chǎn)委員會第18屆會議通過了主要側(cè)重于文化遺產(chǎn)的《促進世界遺產(chǎn)名錄代表性、均衡性和可信性總體戰(zhàn)略》，其中“代表性”是指確?！妒澜邕z產(chǎn)目錄》中列有世界各地區(qū)具有突出普遍價值的財產(chǎn)，“均衡性”是指確保《世界遺產(chǎn)目錄》中列有主要生物地理區(qū)域或是人類歷史上發(fā)生的重大事件，“可信性”是指切實嚴格執(zhí)行世界遺產(chǎn)委員會確立的世界遺產(chǎn)提名和管理標(biāo)準，確保文化遺址的代表性和均衡性，以維護《世界遺產(chǎn)目錄》的完整性。參見聯(lián)合國教科文組織第WHC－09/17．GA/9號文書。將世界范圍內(nèi)的具有“突出的普遍價值”的文化遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)目錄》 (以下簡稱《目錄》)并賦予其“世界遺產(chǎn)”的法律地位，以促使締約國保護本國領(lǐng)土內(nèi)的這些遺產(chǎn)。除此之外，為了確?！笆澜邕z產(chǎn)”的可信度還建立了三個配套機制:一是預(yù)警機制，即通過對世界遺產(chǎn)的監(jiān)測和評估，將受到“嚴重的特殊威脅”的世界遺產(chǎn)列入《處于危險地世界遺產(chǎn)目錄》(以下簡稱《瀕危目錄》)，以對遺產(chǎn)的保護狀況做出警示;二是退出機制，即當(dāng)世界遺產(chǎn)的“突出普遍價值遭到破壞”且無法補救時，將該遺產(chǎn)從《目錄》上除名，以維護遺產(chǎn)的信譽;三是預(yù)備機制，即將可能列入《名錄》的文化遺產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)預(yù)備清單》(以下簡稱《預(yù)備清單》)，以減少遭遇嚴重問題的遺產(chǎn)數(shù)量。

為了保障上述各項機制的實施，公約還設(shè)立了專門機構(gòu)“世界遺產(chǎn)委員會”，其主要職責(zé)為制定世界遺產(chǎn)的提名和管理標(biāo)準、對申請列入《目錄》的文化遺產(chǎn)的價值進行評估和對締約國提出的申請進行審查、決定列入《瀕危目錄》的遺產(chǎn)或從《目錄》刪除的遺產(chǎn)等。截止2011年7月，已有153個國家的包括文化和自然遺產(chǎn)在內(nèi)的936項遺產(chǎn)列入了《目錄》。④其中包括725項文化遺產(chǎn)、183項自然遺產(chǎn)以及28項文化和自然遺產(chǎn)。參見聯(lián)合國教科文組織第36C/REP/13號文書。

第二，關(guān)于世界遺產(chǎn)的國際合作和援助機制。為了使各國尤其是發(fā)展中國家或不發(fā)達國家的世界遺產(chǎn)的保護得到財政、藝術(shù)、科學(xué)及技術(shù)方面的支持，公約還建立了世界遺產(chǎn)的國際合作和援助機制，它主要是通過設(shè)立主要由成員國捐助而形成的保護世界遺產(chǎn)的專門基金，向列入《目錄》或《瀕危目錄》的世界遺產(chǎn)進行援助，并規(guī)定了援助的具體形式，各締約國可以根據(jù)本國的具體情況提出國際援助的請求。

3．公約缺乏更多的實施機制來確保其更廣泛的遺產(chǎn)保護目標(biāo)的實現(xiàn)

盡管公約對世界遺產(chǎn)的保護做出了積極的貢獻，但公約對世界遺產(chǎn)保護的作用卻是有限的。首先，由于公約的實施主要是通過對世界遺產(chǎn)的“確認”機制來實現(xiàn)的，而“確認”僅僅是世界遺產(chǎn)保護的最初步驟，將其“保護、保存、展出和遺傳后代”才是最終目的，盡管公約建立了對世界遺產(chǎn)的國際合作和援助機制，但是能夠得到國際援助的世界遺產(chǎn)畢竟只有少數(shù)，而公約缺乏更多的可操作的實施機制來確保其最終目標(biāo)的實現(xiàn)。其次，公約的性質(zhì)決定了其對世界遺產(chǎn)的保護存在局限性。由于世界遺產(chǎn)通常處于一國的領(lǐng)土內(nèi)，而依據(jù)國際法原則，國家對其領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切人、物和事享有完全和排他的管轄權(quán)，國家管轄權(quán)的具體行使的形式、方式和程度由一國的國內(nèi)法加以規(guī)定，因此世界遺產(chǎn)的“保護、保存、展出和遺傳后代”主要要依據(jù)遺產(chǎn)所在國的國內(nèi)法來進行，公約不可能超越國家主權(quán)對此有更多的作為。

(二)國內(nèi)法視角:世界遺產(chǎn)面臨的不可持續(xù)性危機及其應(yīng)對

由于《世界遺產(chǎn)公約》對保護世界遺產(chǎn)具有局限性，因此遺產(chǎn)所在國國內(nèi)法對世界遺產(chǎn)的保護起著重要的作用，這很大程度上又要依賴于遺產(chǎn)所在國能否建立起在國家層面實施公約的法律機制，它涉及許多方面的問題，諸如對遺產(chǎn)標(biāo)準的理解、遺產(chǎn)的合理利用乃至政府的責(zé)任、公眾參與等等。鑒于2009年世界遺產(chǎn)委員會在第33屆會議上擬定的指導(dǎo)未來十年實施《世界遺產(chǎn)公約》工作的總體戰(zhàn)略中提出了需要優(yōu)先解決的三個方面的問題，一是解決已列入《目錄》的遺產(chǎn)所出現(xiàn)的問題，二是探索創(chuàng)新方式尤其是通過擬定《預(yù)備清單》的工作來減少遭遇嚴重問題的遺產(chǎn)數(shù)量，三是加強地方社區(qū)參與保護世界遺產(chǎn)，①參見聯(lián)合國教科文組織第WHC－09/17．GA/9號文書。因此下面將從上述三個方面結(jié)合我國世界遺產(chǎn)面臨的不可持續(xù)性危機及其法律應(yīng)對進行分析。

1．關(guān)于已經(jīng)列入《目錄》的世界遺產(chǎn)的保護

從《世界遺產(chǎn)公約》的實施機制考察，“世界遺產(chǎn)”從狹義上說主要是指被列入《目錄》和《瀕危目錄》的文化遺產(chǎn)，從廣義上來說，它還應(yīng)包括列入《預(yù)備清單》的遺產(chǎn)。截止2013年，我國共有45項遺產(chǎn)被列入《目錄》，其中多數(shù)是文化遺產(chǎn)或與文化遺產(chǎn)有關(guān)的遺產(chǎn)，包括28項文化遺產(chǎn)、4項自然和文化遺產(chǎn)、3項文化景觀，遺產(chǎn)總量位居世界第二，僅次于意大利，還有60多項遺產(chǎn)列入了《預(yù)備清單》，目前還沒有遺產(chǎn)被列入《瀕危目錄》。在我國，公眾對世界遺產(chǎn)的認可度很高，國家也很重視世界遺產(chǎn)的保護，2006年還頒布了全國性的專門法規(guī)《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》，但由于相關(guān)制度缺失，我國世界遺產(chǎn)仍然面臨著不可持續(xù)性的危機，需要建立和完善相應(yīng)的法律機制加以應(yīng)對。

(1)“重申報、輕保護”的傾向使世界遺產(chǎn)面臨價值退化或破壞。由于世界遺產(chǎn)所具有的世界影響力以及可能帶來的經(jīng)濟和文化上的巨大利益，各國都非常重視本國世界遺產(chǎn)的申報。而依據(jù)公約的宗旨，一國的文化遺產(chǎn)申報為“世界遺產(chǎn)”并不僅僅是一個稱謂的改變，而是賦予了這些遺產(chǎn)以特定的法律地位，為此遺產(chǎn)所在國應(yīng)該將其作為“全人類世界遺產(chǎn)的一部分”給予特別保護，遺產(chǎn)申報不是保護進程的終結(jié)，而是保證為人類今世后代切實保護和管理世界遺產(chǎn)的一種責(zé)任。但是現(xiàn)實的情況卻不容樂觀，在很多情況下，遺產(chǎn)申報日益成為一種經(jīng)濟目的，而不是保護遺產(chǎn)。2011年聯(lián)合國教科文組織在對世界遺產(chǎn)的評估中也證實了這一點，指出“通常的情況是，締約國的興趣在于為列入《目錄》而申報，申報往往成為最終目的，而保護則退居次要地位，致使公約更廣泛的保護目標(biāo)已無從可見?！雹诼?lián)合國教科文組織《〈對構(gòu)建具有可信性、代表性和平衡性的世界遺產(chǎn)名錄全球戰(zhàn)略〉(1994－2011)的評估》。參見聯(lián)合國教科文組織第WHC－11/18．GA/8號文書。

在我國同樣也存在著“重申報、輕保護”的傾向，甚至在有的情況下，遺產(chǎn)申報成為世界遺產(chǎn)后反而因過度開發(fā)、片面追求經(jīng)濟利益等面臨價值退化或破壞的危機。雖然我國也建立了《中國世界文化遺產(chǎn)警示名單》，目前也還沒有哪項遺產(chǎn)被列入其中，但由于世界遺產(chǎn)的“確認”或“退出”是依據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》的規(guī)定、并由其設(shè)立的“世界遺產(chǎn)委員會”來決定的，因此未列入《中國世界文化遺產(chǎn)警示名單》并不意味著我國的世界遺產(chǎn)高枕無憂。事實上，在2007年的世界遺產(chǎn)大會上，我國的故宮、天壇、頤和園、麗江古城、布達拉宮等多處世界遺產(chǎn)就遭遇了“黃牌警告”，③截至2011年，全世界列入《瀕危目錄》的遺產(chǎn)總數(shù)為35項，其中文化遺產(chǎn)18項，自然遺產(chǎn)17項，這些遺產(chǎn)分布在27個締約國。參見聯(lián)合國教科文組織第36C/REP/13號文書。這也意味著在我國世界遺產(chǎn)被列入《瀕危目錄》甚至被除名已經(jīng)成為了一種潛在的威脅。值得特別關(guān)注的是，由于現(xiàn)實中世界遺產(chǎn)的退化速度很快，而《瀕危目錄》僅是由世界遺產(chǎn)委員會與締約國商定后執(zhí)行的一個機制，且正式列入《瀕危目錄》的遺產(chǎn)的數(shù)量遠遠少于已經(jīng)瀕危的遺產(chǎn)數(shù)目，因此世界遺產(chǎn)委員會將來有可能為遺產(chǎn)列入《目錄》設(shè)定一個固定期限，即在期限結(jié)束后，遺產(chǎn)需經(jīng)過核實確認其“突出的普遍價值”仍然存在時才能重新列入《目錄》。①參見聯(lián)合國教科文組織第WHC－11/18．GA/8號文書。這種情況下，僅僅重視遺產(chǎn)申報而不重視遺產(chǎn)保護是行不通的。

(2)建立和完善適應(yīng)保護世界遺產(chǎn)的法律機制。鑒于“重申報、輕保護”使世界遺產(chǎn)面臨價值退化或破壞，為此，我國應(yīng)著重從以下幾個方面完善和建立適應(yīng)世界文化遺產(chǎn)保護法律機制:

第一，在世界遺產(chǎn)保護與發(fā)展負責(zé)任的旅游相結(jié)合方面進行制度建構(gòu)。世界遺產(chǎn)地作為一國最重要的文化遺產(chǎn)，通常既是熱門旅游目的地也是文化展示場所，因此保護世界遺產(chǎn)既要使遺產(chǎn)本身與當(dāng)?shù)丨h(huán)境、社區(qū)和文化保持協(xié)調(diào)一致，更重要的是要防止旅游經(jīng)濟的發(fā)展通常帶來的對遺產(chǎn)資源的非可持續(xù)性和過度商業(yè)化利用。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織有關(guān)世界遺產(chǎn)的監(jiān)測和保護情況的報告顯示，不受約束的旅游給遺產(chǎn)帶來了持續(xù)的壓力并導(dǎo)致其價值退化或枯竭，我國的世界遺產(chǎn)也面臨同樣嚴峻的現(xiàn)實。為了應(yīng)對旅游經(jīng)濟發(fā)展對文化遺產(chǎn)帶來的威脅，聯(lián)合國教科文組織在2006年召開的第二屆文化遺產(chǎn)保護與可持續(xù)發(fā)展國際會議《紹興宣言》中提出“文化遺產(chǎn)保護與可持續(xù)發(fā)展成功結(jié)合的關(guān)鍵所在”是要“將文化遺產(chǎn)有效保護與負責(zé)任的文化旅游發(fā)展相結(jié)合”，②詳見第二屆文化遺產(chǎn)保護與可持續(xù)發(fā)展國際會議《紹興宣言》。我國也應(yīng)該以此為重點進行制度建構(gòu)。

第二，建立各利益相關(guān)者參與的世界遺產(chǎn)保護的法律機制。世界遺產(chǎn)作為一國最重要的文化遺產(chǎn)，其“公共利益”屬性更為明顯，因此保護主體應(yīng)包括各層次的利益相關(guān)者?！妒澜邕z產(chǎn)公約》也特別強調(diào)締約國應(yīng)保證各種利益相關(guān)人包括遺產(chǎn)管理人、當(dāng)?shù)卣?dāng)?shù)厣鐓^(qū)、非政府組織和其他相關(guān)團體參與世界遺產(chǎn)保護并從中受益。2011年聯(lián)合國教科文組織在《2012－2022年實施世界遺產(chǎn)公約的戰(zhàn)略行動計劃》中提出的實現(xiàn)世界遺產(chǎn)目標(biāo)的優(yōu)先事項之一就是要“通過使各界參與保護工作，更多地考慮可持續(xù)發(fā)展問題”。③參見聯(lián)合國教科文組織第WHC－11/18．GA/11號文書。許多國家也很重視公眾在保護和管理世界遺產(chǎn)中的作用，例如法國2007年就成立了專門機構(gòu)“法國世界遺產(chǎn)協(xié)會”，并通過《世界遺產(chǎn)管理憲章》確立了國家、地方行政區(qū)域和世界遺產(chǎn)負責(zé)人三者之間保護和管理遺產(chǎn)的責(zé)任，其中特別強調(diào)通過與“法國世界遺產(chǎn)協(xié)會”的合作來保護世界遺產(chǎn)?！?〕

從我國的實際情況來看，我國的世界遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬絕大部分是屬于國有，如皇宮、寺廟、石刻等，有的既包括有國有又包括集體或私人所有諸如古鎮(zhèn)、古村落等。從法理上說，國家作為遺產(chǎn)主要所有者和管理者無疑應(yīng)是最主要的遺產(chǎn)保護主體，除此之外，由于世界遺產(chǎn)主要是委托遺產(chǎn)所在地的地方政府管理的，而世界遺產(chǎn)的經(jīng)營通常是交由旅游公司進行的，因此地方政府、旅游產(chǎn)品經(jīng)營者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、游客以及其他利益相關(guān)者都是遺產(chǎn)的保護主體。雖然我國《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》明確了地方政府、公民和其他社會組織都有保護世界遺產(chǎn)的義務(wù)，但它只有一些原則性的規(guī)定且很不完善，缺乏實施機制和操作性，致使世界文化遺產(chǎn)保護各主體的權(quán)力(利)、義務(wù)、責(zé)任不明。

而在現(xiàn)實中，地方政府作為管理者有時是缺位的，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)如何參與遺產(chǎn)管理也存在法律盲點，目前也沒有一個類似法國世界遺產(chǎn)協(xié)會的專門機構(gòu)來協(xié)助政府管理世界遺產(chǎn)和監(jiān)督遺產(chǎn)經(jīng)營者的行為，在這種情況下，企業(yè)的逐利性使其常常將遺產(chǎn)作為追求利潤的工具而對其進行過度商業(yè)性的開發(fā)和利用，或者不能按照公益性目的對其進行合理利用，這些都使遺產(chǎn)不具有可持續(xù)性。因此我國目前需要建立起各層次的利益相關(guān)者參與的、相互制約的保護世界遺產(chǎn)的法律機制，尤其需要在確保公眾參與遺產(chǎn)保護的有效性方面進行制度建構(gòu)，要賦予公眾確實的權(quán)利對遺產(chǎn)管理者或經(jīng)營者進行監(jiān)督，其中重點應(yīng)在促使企業(yè)對遺產(chǎn)的經(jīng)營回歸公益性目的、確保遺產(chǎn)地的旅游收入真正能夠用于遺產(chǎn)的維護和修繕、保障遺產(chǎn)地的社區(qū)居民享有遺產(chǎn)收益等方面進行制度建構(gòu)。

第三，建立適應(yīng)多樣化的世界遺產(chǎn)保護的法律機制?！妒澜邕z產(chǎn)公約》實施40年來的歷程表明，公約對文化遺產(chǎn)的認識是逐步拓展的，在執(zhí)行公約的初期，主要重視傳統(tǒng)的單純的文化遺產(chǎn)，后來逐步開始關(guān)注反映人與自然關(guān)系的、綜合的乃至活態(tài)的文化遺產(chǎn)，因而在《目錄》中出現(xiàn)了一些新的遺產(chǎn)類型諸如文化與自然遺產(chǎn)、文化景觀、線性遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)、警示遺產(chǎn)等。我國就有4項自然和文化遺產(chǎn) (泰山、黃山、峨眉山－樂山、武夷山)，3項文化景觀遺產(chǎn) (廬山、五臺山和杭州西湖)，目前擬申報線性遺產(chǎn) (京杭大運河、絲綢之路、徽商興起路線、長征路線)。然而，我國目前主要的全國性的法規(guī)《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》、《中國世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測巡視管理辦法》、《中國世界文化遺產(chǎn)專家咨詢管理辦法》等都是針對單純的文化遺產(chǎn)的，還不能適應(yīng)多樣化的文化遺產(chǎn)保護的需要，因此應(yīng)建立和完善適應(yīng)多樣化的世界遺產(chǎn)保護的法律機制，其中尤其應(yīng)充分考慮與現(xiàn)行相關(guān)法律諸如文物保護法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、自然資源法、環(huán)境法、風(fēng)景名勝法、旅游法以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法等的銜接。

2．關(guān)于未列入《目錄》的潛在的世界遺產(chǎn)的保護

世界遺產(chǎn)的申報是一個持續(xù)的過程，有些遺產(chǎn)雖暫時沒有列入《目錄》、《瀕危目錄》或《預(yù)備清單》，但以后極有可能列入，這類遺產(chǎn)無疑是潛在的世界遺產(chǎn)。根據(jù)國際古跡遺址理事會的分析，在世界遺產(chǎn)中最具代表性的四類遺產(chǎn)為古代文物財產(chǎn)、古老城鎮(zhèn) (城市)居住區(qū)、建筑遺產(chǎn)或宗教財產(chǎn)，占文化遺產(chǎn)的近半數(shù)，①參見聯(lián)合國教科文組織第WHC－09/17．GA/9號文書。其中最多的是建筑遺產(chǎn)。而我國是一個建筑遺產(chǎn)大國，因此我國的建筑最有可能成為潛在的世界遺產(chǎn)，雖然我國也設(shè)立了《中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》，但是只有很少數(shù)的遺產(chǎn)能夠列入其中，其他的許多建筑遺產(chǎn)因城市化建設(shè)而面臨破壞乃至消亡的危機。鑒于這類遺產(chǎn)的保護取決于我國在多大程度上正確理解并接受公約所確立的“具有突出的普遍價值”這一世界遺產(chǎn)遴選標(biāo)準并加以實施，下面將針對我國在這方面存在的問題及其應(yīng)對措施進行分析。

(1)對文化遺產(chǎn)標(biāo)準的理解滯后于《世界遺產(chǎn)公約》的要求，使?jié)撛诘氖澜邕z產(chǎn)面臨破壞和消亡，使我國的遺產(chǎn)申報不具有可持續(xù)性。《世界遺產(chǎn)公約》對文化遺產(chǎn)保護做出的貢獻之一就是通過確立“世界遺產(chǎn)”的遴選標(biāo)準在世界范圍內(nèi)使人們的文化遺產(chǎn)觀念得到了極大的拓展，即從傳統(tǒng)的、單體的、局部的“文物”觀向現(xiàn)代的、整體的、系統(tǒng)的、多元的文化遺產(chǎn)觀轉(zhuǎn)變;從狹義的文化遺產(chǎn)觀轉(zhuǎn)變?yōu)閺V義的或發(fā)展的文化遺產(chǎn)觀看待多樣化的文化遺產(chǎn)。以建筑遺產(chǎn)為例，公約主張不僅要保護單體建筑，同時要對歷史街區(qū)、村鎮(zhèn)和城市進行整體保護;不應(yīng)僅以“藝術(shù)杰作”作為衡量建筑遺產(chǎn)重要性的標(biāo)準，同時要將那些具有獨特的歷史學(xué)和人類學(xué)價值以及體現(xiàn)著人類創(chuàng)新天賦的鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)建筑等也納入保護范圍;不應(yīng)僅僅保護古建筑，同時也應(yīng)將近現(xiàn)代乃至當(dāng)代的代表性建筑納入保護范圍。公約還通過不斷地對《目錄》的擴充實質(zhì)性地踐行了這一觀念，使《目錄》的代表性得到了不斷改善。以建筑遺產(chǎn)為例，在開始執(zhí)行公約時，列入《目錄》的都是具有象征意義的古建筑，②我國列入《世界遺產(chǎn)目錄》的建筑遺產(chǎn)也都是重要的古建筑如皇宮、寺廟、杰出古村落和古民居等。后來一些歷史城鎮(zhèn)、歷史中心、鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、近現(xiàn)代建筑也被列入目錄。1986年開始考慮19世紀以后出現(xiàn)的遺產(chǎn)的申報問題，使“現(xiàn)代遺產(chǎn)”成為世界遺產(chǎn)中的一個重要類型。近年來，聯(lián)合國教科文組織又將“20世紀遺產(chǎn)”保護作為全球戰(zhàn)略加以推廣，開始討論“20世紀遺產(chǎn)”的定義以及甄別方法，截至2009年，在《目錄》中共有20世紀遺產(chǎn)30余處，其中包括出類拔萃的建筑物、獨具特色的城市、布局合理的大學(xué)校園、著名藝術(shù)流派誕生地以及舉足輕重的工業(yè)廠房和景觀等。一些國家也積極響應(yīng)，例如，美國已經(jīng)確認和登記并列入保護名錄的歷史性建筑和文化遺產(chǎn)有100多萬個，其中相當(dāng)部分屬于“20世紀遺產(chǎn)”。

可見，遺產(chǎn)列入《目錄》是一個持續(xù)不斷的過程，隨著每年申報20至25項的節(jié)奏，進入《目錄》的遺產(chǎn)將很快達到1000種，可以預(yù)見的是，隨著時間的推移，遺產(chǎn)的種類和數(shù)量還會不斷增加。在這一背景下，許多國家為了使本國的遺產(chǎn)申報具有可持續(xù)性，都盡可能按照公約所確立世界遺產(chǎn)的遴選標(biāo)準、并根據(jù)本國的優(yōu)勢遺產(chǎn)類型來確定本國的文化遺產(chǎn)并將其納入保護范圍。以英國為例，英國是工業(yè)革命的發(fā)源地，因而格外重視對工業(yè)遺存的保護，其中部分已被申報成為了世界遺產(chǎn)，全英國21處“世界遺產(chǎn)”中就有20%是產(chǎn)業(yè)建筑。〔3〕

這一新的情況既給我國的遺產(chǎn)申報帶了機遇，也給我國的建筑遺產(chǎn)保護敲響了警鐘。一方面，我國是一個建筑遺產(chǎn)大國，③我國被列入《世界遺產(chǎn)目錄》的35項文化遺產(chǎn)中就有14項是建筑遺產(chǎn)或與建筑遺產(chǎn)有關(guān)的遺產(chǎn)，列入《中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》也有許多是建筑遺產(chǎn)。各類鄉(xiāng)土建筑遍布城鄉(xiāng)，近現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)也較多，改革開放以來也出現(xiàn)了許多當(dāng)代杰出的建筑，這為我國將來有更多的鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代乃至當(dāng)代建筑列入目錄提供了條件。而另一方面，由于我國在對“建筑遺產(chǎn)”標(biāo)準的理解上是滯后于公約的要求的，許多具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)建筑乃至近現(xiàn)代建筑都沒有被納入保護范圍，致使一些潛在的世界遺產(chǎn)在城市化建設(shè)中被拆除或面臨破壞和至消失的危機，導(dǎo)致這一問題的原因在于政府在確定建筑遺產(chǎn)保護對象時通常是以狹義的文化遺產(chǎn)觀來對待建筑遺產(chǎn)的。這是因為，雖然從法律文本上看，我國的《文物保護法》在確立建筑遺產(chǎn)保護對象的范圍時要求既保護古建筑也保護近現(xiàn)代重要史跡、代表性建筑，①《文物保護法》第2條。但是法律不可能對具體的保護對象做出列舉，而只能對保護對象的種類進行概括性的規(guī)定，同時授權(quán)各級政府對具體的保護對象給予確定，而現(xiàn)實中政府卻通常是以狹義的文化遺產(chǎn)觀來看待建筑遺產(chǎn)保護的，主要表現(xiàn)在三個方面:一是通常只將部分被視為“藝術(shù)杰作”的建筑納入保護范圍，重點保護的是古建筑，如皇宮、寺廟、古村落和古民居等;二是在近現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)保護方面主要注重了對“革命歷史文物”或者官方重要建筑的保護;三是在當(dāng)代建筑保護方面幾乎還是一個空白，保護當(dāng)代建筑遺產(chǎn)的意識還很缺乏。

(2)應(yīng)按照《世界遺產(chǎn)公約》所確立的世界遺產(chǎn)的遴選標(biāo)準對待我國的文化遺產(chǎn)保護并建立法律保障機制。要使我國的遺產(chǎn)申報具有可持續(xù)性，應(yīng)保護我國潛在的世界遺產(chǎn)，為此我國應(yīng)按照《世界遺產(chǎn)公約》所確立世界遺產(chǎn)的遴選標(biāo)準、并依據(jù)我國的優(yōu)勢遺產(chǎn)類型來確定我國的文化遺產(chǎn)并將其納入保護范圍，目前尤其應(yīng)加強對我國現(xiàn)存的還未納入保護范圍的鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代乃至當(dāng)代代表性和紀念性建筑的保護。從我國現(xiàn)行法律考察，將房屋認定為“文物”或“建筑遺產(chǎn)”是防止其被作為普通房屋拆除的核心環(huán)節(jié)，其中房屋是否屬于“文物”由文物行政部門確定，對非文物建筑是否保留由地方政府或政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門決定，為了使更多的建筑遺產(chǎn)免受城市建設(shè)的破壞，政府尤其是地方政府應(yīng)擯棄過去的以狹義的文化遺產(chǎn)觀來看待建筑遺產(chǎn)的做法，將更多的建筑遺產(chǎn)納入保護范圍，目前主要應(yīng)從以下三個方面入手:

首先，對建筑遺產(chǎn)保護目錄進行適時調(diào)整。政府應(yīng)該在對建筑遺產(chǎn)的“家底”摸清的基礎(chǔ)上對建筑遺產(chǎn)的確認實施動態(tài)管理，適時對建筑遺產(chǎn)保護目錄進行調(diào)整，盡可能和盡快地將那些具有突出的地方性和代表性的鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)建筑以及我國近現(xiàn)代乃至當(dāng)代各個特定歷史時期諸如辛亥革命時期、民國時期、抗戰(zhàn)時期、解放初期、文革時期以及改革開放以來的代表性或紀念性建筑納入保護范圍。

其次，在城鄉(xiāng)規(guī)劃和房屋征收階段建立和完善公眾參與的甄別建筑遺產(chǎn)的法律機制。雖然我國法律規(guī)定公民、法人和其他組織可以提出認定文物的權(quán)利，但是現(xiàn)實中我國對文物的認定主要還是靠政府主動進行的，公眾參與的程度較弱，尤其是對于國家所有的建筑遺產(chǎn)的認定，由于產(chǎn)權(quán)障礙，公眾幾乎沒有發(fā)言權(quán)，因此需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃階段和房屋征收階段就建筑遺產(chǎn)的甄別問題主動征求公眾的意見，除了征求房屋所有人的意見外，尤其要重視相關(guān)專家學(xué)者的意見，這不僅可以鼓勵公眾參與建筑遺產(chǎn)保護，也可以對政府的行為形成制約。

最后，應(yīng)促使多樣化的建筑遺產(chǎn)尤其是鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代乃至當(dāng)代建筑得以入選《目錄》。在我國，在人們心目中似乎只有那些堪稱“經(jīng)典”的古建筑才應(yīng)當(dāng)作為遺產(chǎn)加以保護，而鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代建筑因看起來較“平凡”或“不起眼”而不被重視，這也許與我國列入《目錄》的建筑遺產(chǎn)大多是經(jīng)典的古建筑有關(guān)。根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》的要求，一國申報世界遺產(chǎn)的申請由締約國提出，因此我國應(yīng)在世界遺產(chǎn)申報工作中將世界遺產(chǎn)遴選的均衡性標(biāo)準納入考慮范疇，改變?nèi)脒x《目錄》我國的建筑遺產(chǎn)主要局限于文物古跡的現(xiàn)狀，促使更多樣化的建筑遺產(chǎn)諸如鄉(xiāng)土建筑、近現(xiàn)代建筑等得以申報或入選。鑒于公約在中國的影響力，這也許是改變?nèi)藗儗ㄖz產(chǎn)固有觀念的一個有效途徑。

〔1〕鄧烈．論“可持續(xù)發(fā)展”概念在國際法上的意涵〔J〕．中國法學(xué)，2009，(4)．

〔2〕〔法〕弗洛朗·卡尼爾．法國的世界遺產(chǎn)管理與世界遺產(chǎn)名錄登錄〔A〕．王云霞主編．文化遺產(chǎn)法:概念、體系與視角〔C〕．北京:中國人民大學(xué)出版社，2012．98．

〔3〕朱曉明編著．當(dāng)代英國建筑遺產(chǎn)保護〔M〕．上海:同濟大學(xué)出版社，2007．43．