馬明飛

中國是世界上擁有自然遺產(chǎn)數(shù)量第二多的大國，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們環(huán)保意識的不斷提升，各地方掀起了新的一輪“申遺熱”。從加入國際條約到頒布相關(guān)立法，我國已經(jīng)初步形成了自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律框架。盡管，我國已經(jīng)在自然遺產(chǎn)立法方面取得了一定的成就，但由于起步較晚，立法水平和技術(shù)落后，我國目前的自然遺產(chǎn)立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足實(shí)踐的需要，許多問題亟待完善。

一、我國自然遺產(chǎn)保護(hù)立法現(xiàn)狀

我國目前自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律淵源主要包括憲法、法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)等。除了國家制定的全國性的法律法規(guī)外，還有許多地方制定的地方性法規(guī)。具體而言，包括以下幾個(gè)方面:

(一)國家自然遺產(chǎn)保護(hù)立法

1．憲法?！吨腥A人民共和國憲法》作為我國的根本大法，第9條第2款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第22條第2款規(guī)定“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”，第26條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這些條款可以被看作我國保護(hù)自然遺產(chǎn)的憲法依據(jù)。

2．法律。即由全國人民代表人會和全國人民代表大會常務(wù)委員會制定頒布的法律。我國現(xiàn)行與自然遺產(chǎn)保護(hù)有關(guān)的法律主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》等。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第17條規(guī)定:“各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動(dòng)植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木，應(yīng)當(dāng)采取措施加以保護(hù)，嚴(yán)禁破壞?！?/p>

3．行政法規(guī)與部門規(guī)章。行政法規(guī)是最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院制定的有關(guān)國家行政管理方面的規(guī)范性文件，其地位和效力低于憲法和法律。我國目前頒布的行政法規(guī)當(dāng)中，涉及到自然遺產(chǎn)保護(hù)的主要有《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》等。其中最具有代表性的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》。這些行政法規(guī)都從不同方面對自然遺產(chǎn)和自然資源保護(hù)作出了規(guī)定。

部門規(guī)章是國務(wù)院各部門、各委員會、審計(jì)署等根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定和國務(wù)院的決定，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定和發(fā)布的調(diào)整本部門范圍內(nèi)的行政管理關(guān)系的、并不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件。目前，我國頒布的行政規(guī)章中，涉及到自然遺產(chǎn)保護(hù)的有《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》、《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》、《中華人民共和國水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理工作的通知》等。

(二)地方自然遺產(chǎn)保護(hù)立法

地方性法規(guī)是指最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會，通過法律授權(quán)或特別權(quán)的形式賦予的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，依法制定的在本行政區(qū)域內(nèi)具有法律效力的規(guī)范性文件。我國領(lǐng)土范圍廣大，自然遺產(chǎn)分布在各地，地方政府通過制定地方性法規(guī)的方式，可以因地制宜地來保護(hù)本轄區(qū)內(nèi)自然遺產(chǎn)。目前主要的自然遺產(chǎn)保護(hù)地方性立法包括: 《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》和《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》等。此外，還有許多地方各級人大常委會和政府也結(jié)合本地區(qū)的自然遺產(chǎn)特點(diǎn)和實(shí)際情況，制定了一系列的自然遺產(chǎn)保護(hù)管理?xiàng)l例和辦法，對保護(hù)該地區(qū)的自然遺產(chǎn)起到了積極的推動(dòng)作用。

二、我國自然遺產(chǎn)保護(hù)立法存在的問題

(一)立法滯后

一國自然遺產(chǎn)保護(hù)的立法完備程度，是該國自然遺產(chǎn)保護(hù)水平的最直接體現(xiàn)。無論是美國還是歐盟，都有完備的自然遺產(chǎn)保護(hù)的立法體系，這些不同的法律之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成了一套完備的自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律體系。雖然我國目前已有一定數(shù)量的保護(hù)自然遺產(chǎn)的法律法規(guī)，但事實(shí)上并不存在真正的自然遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)立法，還沒有形成一套成熟的、系統(tǒng)的保護(hù)自然遺產(chǎn)的法律體系。

作為世界上自然遺產(chǎn)最豐富的大國之一，作為《世界遺產(chǎn)公約》的締約國，我國目前對自然遺產(chǎn)的保護(hù)主要是依賴于上述提到的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國文物保護(hù)法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》等當(dāng)中的零星條款，其內(nèi)容僅僅涉及到草原、森林、野生動(dòng)植物等自然遺產(chǎn)的某一方面。這就使得自然遺產(chǎn)保護(hù)的立法在適用中大打折扣。以《文物保護(hù)法》為例，該法雖然涉及到古跡等類型的自然遺產(chǎn)保護(hù)，但絕大對數(shù)條款均為文物或文化遺產(chǎn)保護(hù)，而無法適用于表現(xiàn)形式多樣的自然生態(tài)遺產(chǎn)。再以《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》為例，該條例第2條規(guī)定:“凡具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值，自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和范圍，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃為風(fēng)景名勝區(qū)?！痹摋l例針對的是風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)，風(fēng)景名勝區(qū)與自然遺產(chǎn)是兩個(gè)截然不同的概念，雖然自然遺產(chǎn)能夠達(dá)到風(fēng)景名勝區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，但并非所有的風(fēng)景名勝區(qū)都可以成為自然遺產(chǎn)。而以風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)方式來保護(hù)自然遺產(chǎn)，顯然在立法層次上比較低，無法達(dá)到自然遺產(chǎn)保護(hù)的要求。而我國目前列入《世界遺產(chǎn)名目》的自然遺產(chǎn)，如九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)、黃龍風(fēng)景名勝區(qū)、武陵源風(fēng)景名勝區(qū)和三江并流均被列為風(fēng)景名勝區(qū)，使得其在立法的保護(hù)程度上大打折扣。

可見，我國目前并沒有真正的專項(xiàng)立法可以將自然遺產(chǎn)保護(hù)的方方面面納入其中，現(xiàn)有的法律法規(guī)均是以擦邊球的方式，對自然遺產(chǎn)保護(hù)的某一方面或自然遺產(chǎn)的某一類型加以規(guī)定。我國現(xiàn)行的與保護(hù)世界遺產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)一個(gè)顯著的特點(diǎn)是，只將世界遺產(chǎn)放在旅游區(qū)或者文物的范圍內(nèi)予以保護(hù)，法律適用比較牽強(qiáng)。〔1〕立法上的滯后，使得我國在自然遺產(chǎn)保護(hù)方面存在很多真空地帶，許多自然遺產(chǎn)的保護(hù)還處于無法可依的局面。

(二)立法體系的沖突

2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、建設(shè)部、文物局等9個(gè)部門《關(guān)于加強(qiáng)我國世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見》，這是我國首部關(guān)于《世界遺產(chǎn)公約》在國內(nèi)貫徹執(zhí)行的文件，也是中央及地方政府開展自然遺產(chǎn)保護(hù)工作的重要政策依據(jù)。在該意見當(dāng)中，明確指出各部門、各單位在自然遺產(chǎn)保護(hù)過程中應(yīng)當(dāng)密切配合，實(shí)現(xiàn)對自然遺產(chǎn)的綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理。然而，在實(shí)踐過程中，由于自然遺產(chǎn)分屬多個(gè)部門管理，同時(shí)地方政府又擁有一定的立法權(quán)，導(dǎo)致了各部門在管理過程中“各人自掃門前雪”，為了各自利益，經(jīng)常出現(xiàn)相互爭奪的局面。而地方政府則為了經(jīng)濟(jì)收益和政績工程，盲目開發(fā)和利用，對于中央的決定采取“上有政策，下有對策”的做法，打著保護(hù)的名義，行濫用開發(fā)之實(shí)。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

從橫向上看，我國自然遺產(chǎn)保護(hù)管理部門條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重。自然保護(hù)區(qū)歸國家環(huán)境保護(hù)部管理，并頒布了《自然保護(hù)區(qū)條例》;國家森林公園歸國家林業(yè)局管理，并頒布了《森林公園管理辦法》;而風(fēng)景名勝區(qū)則由國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管，并頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。這些相應(yīng)的管理辦法和條例都是由這些部門各自起草的，在起草過程中各部門往往僅從自身利益的角度來考慮，缺乏整體的分工與合作，使得這些條例和辦法之間相互重復(fù)、甚至相互矛盾。例如《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定:“在核心區(qū)和緩沖區(qū)不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施，經(jīng)環(huán)保部門的批準(zhǔn)可在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施”;而《國家森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》將建立機(jī)構(gòu)和修筑設(shè)施的批準(zhǔn)權(quán)限劃歸林業(yè)部門，且沒有分區(qū)對待?！?〕這就使得兩者之者相互沖突，為適用帶來了困境。而在實(shí)踐過程中，各個(gè)部門經(jīng)常為了利益一哄而上，例如在黃山上建的各種旅游賓館中，建設(shè)局、國土資源管理局、旅游局等多個(gè)部門，為了從中獲取利益，均參股進(jìn)行賓館等娛樂設(shè)施的建設(shè)，但是當(dāng)這些設(shè)施出現(xiàn)了安全或衛(wèi)生等問題時(shí)，卻沒有人出來為其主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。

從縱向上看，中央與地方在自然遺產(chǎn)保護(hù)立法方面存在沖突。由于地方政府根據(jù)法律的授權(quán)，可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，依法制定在本行政區(qū)域內(nèi)具有法律效力的規(guī)范性文件。這就使得地方政府在自然遺產(chǎn)管理方面，擁有一定程度的立法權(quán)。同時(shí)一些法律、法規(guī)和條例也授權(quán)地方政府在自然遺產(chǎn)管理方面擁有一定的管理權(quán)，例如《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》第5條。這一授權(quán)方式可以使得地方政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況以及本地區(qū)內(nèi)自然遺產(chǎn)的特點(diǎn)來因地制宜、因時(shí)制宜地實(shí)現(xiàn)自然遺產(chǎn)的保護(hù)，更有利于發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性。然而在實(shí)踐過程中，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)利益或搞政績工程，在自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)大興土木，修建了許多賓館、橋梁等施設(shè)，使自然遺產(chǎn)的生存環(huán)境受到了嚴(yán)重的破壞?！?〕同時(shí)，一些地方政府盲目開發(fā)旅游資源，使每年接待的游客人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了自然遺產(chǎn)本身的承受程度。

(三)現(xiàn)行法律效力偏低

目前，在我國現(xiàn)有的自然遺產(chǎn)保護(hù)法律框架下，主要的法律文件是國務(wù)院及其所屬部委制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及地方政府制定的地方性法規(guī)?，F(xiàn)有的法律當(dāng)中，如《環(huán)境保護(hù)法》、《文物保護(hù)法》、《森林法》、《草原法》當(dāng)中，僅是個(gè)別條款涉及到自然遺產(chǎn)的保護(hù)，發(fā)揮的作用極其有限，而且這些法律頒布的時(shí)間過早，許多內(nèi)容已無法滿足實(shí)踐的需要。因此，在我國的法律框架內(nèi)，保護(hù)自然遺產(chǎn)發(fā)揮主要作用的是行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》等，同時(shí)還有地方性法規(guī)。行政法規(guī)和部門規(guī)章的效力低于法律，而地方性法規(guī)只適用于某一行政區(qū)域或某處具體的自然遺產(chǎn)，如《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》，僅適用于三江并流遺產(chǎn)地。這就使得這些行政法規(guī)、規(guī)章及地方性法規(guī)發(fā)揮作用的空間極其有限，在很大程度上削弱了其作用。

(四)可操作性不強(qiáng)

在我國現(xiàn)存的自然遺產(chǎn)保護(hù)立法當(dāng)中，許多規(guī)定多為禁止性或命令性規(guī)定，這些規(guī)定過于抽象和原則，在適用過程中不具有可操作性。例如《自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定:“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng);但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”雖然該條具有極強(qiáng)的強(qiáng)制執(zhí)行力，但由于規(guī)定得過于宏觀和概括，使得在執(zhí)行過程中缺少可操作性。同樣的情況還存在于《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》當(dāng)中，該條例第8條規(guī)定:“風(fēng)景名勝區(qū)的土地，任何單位和個(gè)人都不得侵占?！边@些綱領(lǐng)性的規(guī)定，過于主觀，而在實(shí)踐過程中，已經(jīng)有很多在風(fēng)景名勝區(qū)大興土木，建設(shè)旅館、索道等各種娛樂設(shè)施的情況。但由于這些規(guī)章過于抽象，導(dǎo)致實(shí)踐過程中無法可依的局面。同樣的情況還存在于地方性法規(guī)當(dāng)中，《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》、《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》等，很多規(guī)定都是對上位法的簡單復(fù)制，對于保護(hù)對象和保護(hù)方法也僅是作出一般性的規(guī)定，在實(shí)踐過程中，不具有指導(dǎo)性和可操作性。

相比較而言，其他國家的立法卻具有極強(qiáng)的操作性，以《美國阿肯色州自然保護(hù)區(qū)2009－2010狩獵規(guī)定》為例，該規(guī)定對捕獵的時(shí)間規(guī)定極為具體，“在日出30分鐘前，日落30分鐘后，禁止任何打獵行為”，“禁止在4月1日至5月15日期間，利用獵犬進(jìn)行打獵”，“禁止在3月1日至5月31日期間對魚類進(jìn)行捕捉”。這些日期上的規(guī)定，都是根據(jù)動(dòng)物的作息規(guī)律和生長周期來制定的，具有科學(xué)性，在立法上更具有指導(dǎo)性。就狩獵的地點(diǎn)而言，該規(guī)定“禁止在距離城市或鄉(xiāng)村邊界150英尺內(nèi)進(jìn)行狩獵活動(dòng)”，“禁止在距離住宅50碼內(nèi)進(jìn)行狩獵”。這些規(guī)定極大地增強(qiáng)了自然遺產(chǎn)保護(hù)立法的可適用性。〔4〕

(五)法律責(zé)任制度不完善

雖然《刑法》第6章“妨害社會管理秩序罪”中第6節(jié)“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”規(guī)定了相關(guān)的刑事責(zé)任，但是該節(jié)當(dāng)中能適用于自然遺產(chǎn)的刑事責(zé)任卻有限，大多刑事責(zé)任針對的是普通的環(huán)境破壞行為。而其他的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，主要以行政處罰為主，在行政處罰的方式上又主要以罰款作為最主要的手段。例如《治安管理處罰法》第63條規(guī)定、《自然保護(hù)區(qū)條例》第35條規(guī)定等。

行政處罰雖然可以對自然遺產(chǎn)破壞者帶來一定程度上的懲戒，使其蒙受一定程度的損失，但無論是威懾力還是懲罰程度與刑事責(zé)任相比，都相差甚遠(yuǎn)。而在行政處罰中，還要遵循“一事不再罰”原則，因此無論是從處罰的方式上，還是從處罰的力度上來看，行政處罰的方式都無法有效地對公眾產(chǎn)生震懾和教育的作用，更無法起到預(yù)防的效果。而罰款的方式，相對于其他行政處罰手段而言，則顯得更弱。以《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》為例，對破壞自然遺產(chǎn)的行為人最高的罰款額度不過5萬元，相對于其從自然遺產(chǎn)獲得的收益而言，只不過是極少的一部分。許多自然遺產(chǎn)的破壞行為所帶來的損失是無法計(jì)算的，而違法者，如一些工廠和企業(yè)從中獲得的利潤卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出罰款的額度。這就使得許多違法者鋌而走險(xiǎn)，導(dǎo)致自然遺產(chǎn)的破壞行為屢禁不止。〔5〕因此，在自然遺產(chǎn)的法律責(zé)任制度中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)刑事責(zé)任的力度，加強(qiáng)對自然遺產(chǎn)破壞行為的威懾力。

三、我國自然遺產(chǎn)保護(hù)立法的完善

(一)建立一部自然遺產(chǎn)保護(hù)基本法

1．建立《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的必要性

如上所述，我國現(xiàn)有的自然遺產(chǎn)保護(hù)法律，零星分布在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國文物保護(hù)法》等法律當(dāng)中，其內(nèi)容僅涉及到自然遺產(chǎn)保護(hù)的某一方面。而有關(guān)自然遺產(chǎn)保護(hù)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，一方面效力比較低，難以在實(shí)踐中發(fā)揮預(yù)想的作用;另一方面，這些行政法規(guī)和部門規(guī)章是針對自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)而制定，雖然與自然遺產(chǎn)有著密切的關(guān)系，但其保護(hù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到自然遺產(chǎn)保護(hù)的要求。而地方性法規(guī)僅在特定區(qū)域內(nèi)或僅針對于某處自然遺產(chǎn)發(fā)揮作用。因此，我國現(xiàn)行的自然遺產(chǎn)保護(hù)的立法狀態(tài)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到有效保護(hù)自然遺產(chǎn)的要求，在實(shí)踐中帶來了許多問題。各個(gè)法律、法規(guī)之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，相互之間缺少整體配合和有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了不同的立法之間相互重復(fù)或沖突。同時(shí)，各個(gè)立法主體之間缺乏分工與合作，地方主義、保護(hù)主義盛行?，F(xiàn)在立法的混亂狀態(tài)，急需我們制定一部法律效力較高、能夠統(tǒng)籌目前零星分散的立法狀態(tài)的基本法。

目前世界上的主要國家，無論是采取分別的立法模式，還是采取綜合的立法模式，均有自然遺產(chǎn)保護(hù)的基本法律作為綱領(lǐng)性的文件來統(tǒng)領(lǐng)其他專項(xiàng)立法。以美國為例，《國家公園管理組織法》作為美國國家公園制度的基本大法，其他國家公園的專門立法都是在其授權(quán)下進(jìn)行的。〔6〕此外加拿大、意大利、埃及等國家都有專門的保護(hù)自然遺產(chǎn)的基本法?？梢哉f構(gòu)建自然遺產(chǎn)保護(hù)的專項(xiàng)立法，已經(jīng)成為了世界各國的立法趨勢。同時(shí)，我國又是《世界遺產(chǎn)公約》的締約國，按照有約必守的原則，我國應(yīng)當(dāng)積極履行條約規(guī)定的義務(wù)。通過專項(xiàng)立法的方式，一方面體現(xiàn)了一國的自然遺產(chǎn)保護(hù)的重視程度，另一方面也可以更好地履行條約賦予的權(quán)利和義務(wù)。〔7〕

2．《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的立法原則

立法的基本原則，在立法的具體實(shí)踐過程中起著重要的指導(dǎo)作用。結(jié)合目前世界各國的自然遺產(chǎn)立法以及國際上現(xiàn)有的關(guān)于保護(hù)自然遺產(chǎn)的國際條約，我國在制定《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》時(shí)應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則、保護(hù)優(yōu)先原則、公眾參與原則和統(tǒng)一管理原則。

(1)可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展原則是國際環(huán)境法的一個(gè)重要原則，同時(shí)也是保護(hù)自然遺產(chǎn)的重要原則之一。自然遺產(chǎn)不僅僅是屬于當(dāng)代人的寶貴財(cái)富，同時(shí)也是后代人的珍貴遺產(chǎn)。每一代人應(yīng)對其成員提供平等地取得和利用前代人的遺產(chǎn)的權(quán)利并為后代人保存這項(xiàng)取得和利用權(quán)。因此，在自然遺產(chǎn)的立法過程中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則，應(yīng)當(dāng)將自然遺產(chǎn)的保護(hù)著眼于未來，著眼于我們的子孫后代。自然遺產(chǎn)屬于不可再生資源，我們應(yīng)當(dāng)合理利用，不使其消耗殆盡。

(2)保護(hù)優(yōu)先原則。保護(hù)與開發(fā)利用永遠(yuǎn)是一對不可調(diào)和的矛盾與沖突。自然遺產(chǎn)的自身屬性決定了在自然遺產(chǎn)保護(hù)的立法過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則。自然遺產(chǎn)具有不可復(fù)制性與不可再生性，一旦遭到破壞，將無法修復(fù)甚至不復(fù)存在。我們應(yīng)當(dāng)以保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)作為立法的基本原則來協(xié)調(diào)自然遺產(chǎn)開發(fā)利用與保護(hù)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好遺產(chǎn)保護(hù)的長遠(yuǎn)利益與眼前利益。同時(shí)明確立法者的身份，禁止立法者從事與自然遺產(chǎn)盈利相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，立法者應(yīng)該是自然遺產(chǎn)的保護(hù)者。

(3)公眾參與原則。目前，世界主要國家的自然遺產(chǎn)立法當(dāng)中，出現(xiàn)了一個(gè)新的趨勢，強(qiáng)調(diào)了公眾參與自然遺產(chǎn)保護(hù)的重要性。〔8〕這是因?yàn)?，公眾參與自然遺產(chǎn)的保護(hù)與管理一方面可以調(diào)動(dòng)人們的積極性，使公眾在自然遺產(chǎn)的保護(hù)過程中增強(qiáng)對自然遺產(chǎn)的認(rèn)知感，增強(qiáng)對國家歷史文化的榮譽(yù)感，使其主動(dòng)承擔(dān)起保護(hù)自然遺產(chǎn)的任務(wù)，提高人們保護(hù)自然遺產(chǎn)的意識;另一方面，可以對政府和其他自然遺產(chǎn)管理主體起到有效的監(jiān)督和促進(jìn)作用，有利于平衡不同利益主體之間的訴求。

(4)統(tǒng)一管理原則。我國目前的自然遺產(chǎn)立法部門條塊化現(xiàn)象嚴(yán)重，在同一層次上存在多個(gè)不同的立法主體。例如文化部、環(huán)境保護(hù)部、國家林業(yè)局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局等都享有不同程度的立法權(quán)。這種多元化的立法模式，使得他們在立法過程中，各自為政，見到利益便一哄而上。而世界上主要國家，如美國、日本、加拿大、挪威的自然遺產(chǎn)立法均確立了統(tǒng)一管理的原則，即由一個(gè)專門的中央機(jī)構(gòu)作為自然遺產(chǎn)立法和管理的主體，來實(shí)現(xiàn)對自然遺產(chǎn)的綜合管理?！?〕

3．《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》應(yīng)注意的幾個(gè)問題

我國《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的建立應(yīng)當(dāng)借鑒世界其他國家的立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合現(xiàn)有的國際條約。我國的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:第一，自然遺產(chǎn)的管理主體。目前我國的自然遺產(chǎn)是由文化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家林業(yè)局、環(huán)境保護(hù)部等部門根據(jù)各自職權(quán)分別進(jìn)行管理。而世界主要國家，大都建立單獨(dú)的綜合管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)自然遺產(chǎn)的管理。例如美國國家公園體系的管理者為國家公園管理局，日本由國家環(huán)境廳長官主管、自然保護(hù)委員會協(xié)管，加拿大國家公園的組織、管理及調(diào)控則是在部長的直接領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行?！?0〕我國的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)統(tǒng)一的管理部門來對自然遺產(chǎn)進(jìn)行綜合管理，或是借鑒美國的做法，設(shè)立一個(gè)專門的國家自然遺產(chǎn)管理局來專門履行自然遺產(chǎn)保護(hù)的職責(zé)。第二，擴(kuò)大對自然遺產(chǎn)的理解。從目前國際立法的發(fā)展趨勢來看，自然遺產(chǎn)的類型已經(jīng)不僅僅局限于《世界遺產(chǎn)公約》的規(guī)定，隨著實(shí)踐的發(fā)展，出現(xiàn)了自然景觀這一新概念，同時(shí)有價(jià)值的野生動(dòng)植物也被一些國際條約列入到了自然遺產(chǎn)的范圍之中。因此我國的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大對自然遺產(chǎn)的內(nèi)涵和外延的理解。第三，我國的《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對自然遺產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的模式、經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、經(jīng)費(fèi)的來源及分配等問題進(jìn)行明確規(guī)定。目前我國的自然遺產(chǎn)立法對于以上問題規(guī)定模糊，在《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》中應(yīng)當(dāng)對自然遺產(chǎn)經(jīng)營權(quán)出讓的范圍、程序、經(jīng)營范圍等問題作出明確的規(guī)定。最后，建立有效的自然遺產(chǎn)法律責(zé)任制度。除了現(xiàn)有的民事責(zé)任、行政責(zé)任外，《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)加大對破壞自然遺產(chǎn)行為的刑事處罰力度，建立相應(yīng)的破壞自然遺產(chǎn)的專項(xiàng)罪名。

(二)修改和完善現(xiàn)行自然遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)立法

由于《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》的制定并非一朝一夕之功，因此在《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》尚未出臺前，我們應(yīng)當(dāng)修改和完善現(xiàn)有的法律制度，使其能夠滿足實(shí)踐的需要。即使在《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》出臺之后，也需要有其他的法律加以配合，這樣才能形成一整套完整的、相互協(xié)調(diào)的自然遺產(chǎn)保護(hù)法律體系。

首先，理清不同管理主體之間的關(guān)系。由于我國目前自然遺產(chǎn)管理?xiàng)l塊化現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)有立法之間相互沖突，因此應(yīng)當(dāng)明確不同管理主體的職責(zé)和權(quán)限。當(dāng)不同的管理主體的權(quán)限相互重疊或沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會或其常委會作出司法解釋，來協(xié)調(diào)不同主體之間的關(guān)系?；蛘呖梢钥紤]在現(xiàn)有管理部門的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)多方合作的聯(lián)合管理部門或直接組建一個(gè)新的部門來對自然遺產(chǎn)進(jìn)行專門管理。

其次，提高現(xiàn)有的立法層次。目前的自然遺產(chǎn)保護(hù)法律多為行政法規(guī)和規(guī)章，立法層次較低，效力大打折扣。在《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》沒有制訂之前，應(yīng)當(dāng)提高現(xiàn)有立法的法律層次，頒布一些全國性的法律，提高自然遺產(chǎn)保護(hù)法律的效力。值得注意的是，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會已經(jīng)意識到目前中國自然保護(hù)區(qū)應(yīng)有的法律地位尚未完全明確，現(xiàn)行的以《自然保護(hù)區(qū)條例》為核心的法規(guī)體系已不能適應(yīng)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的需要。因此全國人大環(huán)資委正在醞釀起草《自然保護(hù)區(qū)法》。

再次，修改現(xiàn)有法律制度的部分內(nèi)容。如上所述，我們目前的自然遺產(chǎn)法律法規(guī)中多為宏觀性的禁止性規(guī)定，這些規(guī)定過于原則和抽象，在實(shí)踐中不具有指導(dǎo)性，使得這些條款形同虛設(shè)。同時(shí)一些條款的規(guī)定過于模糊，缺少具體的實(shí)施機(jī)制。我國的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》和《自然保護(hù)區(qū)條例》都是由國務(wù)院頒布的，修訂的程序比制定一部法律的程序要簡單很多，因此在《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》沒有問世之前，應(yīng)當(dāng)盡快修改現(xiàn)有立法的不當(dāng)之處，使其能夠滿足現(xiàn)有實(shí)踐的需要。

最后，完善自然遺產(chǎn)管理的監(jiān)督機(jī)制。目前我國并沒有建立自然遺產(chǎn)管理的監(jiān)督機(jī)制，這就使自然遺產(chǎn)管理部門和環(huán)境保護(hù)部門在面臨私人利益與公眾利益、部門利益與整體利益的沖突時(shí)，往往以犧牲公眾利益和整體利益為代價(jià)。特別是一些地方政府，為了地方的經(jīng)濟(jì)利益，將自然遺產(chǎn)視為印鈔機(jī)，對自然遺產(chǎn)進(jìn)行大量過度的開發(fā)和利用。而現(xiàn)有法律制度對于自然遺產(chǎn)管理者的約束力極其有限，因此，在現(xiàn)有的法律條件下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自然遺產(chǎn)管理者自身的監(jiān)督和約束，建立明確的責(zé)任制度，來懲治管理者在自然遺產(chǎn)保護(hù)中濫用公職或玩忽職守等行為。

(三)完善自然遺產(chǎn)法律保護(hù)的配套制度

1．建立信息公開制度

信息公開制度的建立應(yīng)當(dāng)包含兩方面的內(nèi)容:一方面，作為自然遺產(chǎn)的管理部門應(yīng)當(dāng)將自然遺產(chǎn)的現(xiàn)狀、保護(hù)情況、受破壞情況等信息進(jìn)行公開，讓公眾了解到主管部門的工作進(jìn)展，從而為自然遺產(chǎn)保護(hù)的決策和執(zhí)行提供更廣闊的信息。公民享受知情權(quán)，主管部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行政務(wù)公開的原則，定期向公眾匯報(bào)自然遺產(chǎn)的保護(hù)狀況，這在一定程度上也能夠起到公眾參與和監(jiān)督的作用。歐盟十分重視環(huán)境保護(hù)信息的公開，并為此設(shè)立了歐洲環(huán)境局作為專門的組織機(jī)構(gòu)，來收集并向公眾匯報(bào)環(huán)境保護(hù)的情況;另一方面，作為自然遺產(chǎn)的主管部門應(yīng)當(dāng)對公眾進(jìn)行宣傳和教育活動(dòng)，普及自然遺產(chǎn)保護(hù)的基本知識，介紹自然遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)法律和政策。讓公眾了解到自然遺產(chǎn)的重要性，喚醒公眾的認(rèn)識感和認(rèn)同感，激發(fā)公眾保護(hù)自然遺產(chǎn)的熱情和積極性，使他們能夠主動(dòng)地以主人翁的姿態(tài)，參與到自然遺產(chǎn)的保護(hù)工作中來。為此，自然遺產(chǎn)的主管部門應(yīng)當(dāng)建立起相關(guān)的自然遺產(chǎn)保護(hù)網(wǎng)站，或出版關(guān)于自然遺產(chǎn)知識的宣傳手冊或雜志。自然遺產(chǎn)保護(hù)宣傳教育是關(guān)鍵，要保護(hù)自然遺產(chǎn)，就必須要讓更多的人認(rèn)識到自然遺產(chǎn)的珍貴性和不可再生性。在宣傳教育過程中，尤其是要提高青少年的自然遺產(chǎn)保護(hù)意識，發(fā)揮志愿者和群眾性組織的重要作用，推動(dòng)自然遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2．建立我國《自然遺產(chǎn)名錄》制度

由于每個(gè)成員國每年向世界遺產(chǎn)管理委員會申請列入《世界遺產(chǎn)名目》的遺產(chǎn)數(shù)目極其有限，因此我國應(yīng)當(dāng)建立起自己的《自然遺產(chǎn)名錄》，對那些達(dá)到自然遺產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，卻沒有列入《世界遺產(chǎn)名目》的自然遺產(chǎn)將行測評，一旦達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)列入到我國的《自然遺產(chǎn)名錄》中來。這一做法，一方面可以對沒有列入《世界遺產(chǎn)名目》的自然遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，對我國的自然遺產(chǎn)進(jìn)行全面的掌握和梳理;另一方面，也為將來的申請世界遺產(chǎn)工作打下良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，這一制度也可以在省和自治區(qū)層面來開展，各省或自治區(qū)可以建立本轄區(qū)內(nèi)的自然遺產(chǎn)名錄，這樣就可以形成一套由中央到地方的自然遺產(chǎn)保護(hù)體系，使自然遺產(chǎn)的保護(hù)工作更加系統(tǒng)化、全面化。

3．建立自然遺產(chǎn)監(jiān)測巡視制度

自然遺產(chǎn)具有珍稀性和不可再生性，事后的懲罰雖然能夠在一定程度上彌補(bǔ)自然遺產(chǎn)遭受的破壞，但是如果想從根本上和源頭上制止自然遺產(chǎn)的破壞行為，就必須建立起完善的事先預(yù)防制度。1972年的《世界遺產(chǎn)公約》中，關(guān)于監(jiān)測尚無明確條款，但是提出了相關(guān)內(nèi)容。世界遺產(chǎn)委員會經(jīng)過與成員國協(xié)商后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對自然遺產(chǎn)的保護(hù)狀況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，要求各締約國就有關(guān)保護(hù)狀況定期向聯(lián)合國教科文組織提交報(bào)告。這實(shí)際上是建立監(jiān)測制度的開端。1999年世界遺產(chǎn)主席團(tuán)大會修改了章程，將監(jiān)測工作明確列為世界遺產(chǎn)委員會的職責(zé)之一。

作為《世界遺產(chǎn)公約》的締約國，我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)公約的要求建立起有效的監(jiān)測巡視制度，要求各個(gè)自然遺產(chǎn)保護(hù)單位定期向上級主管部門報(bào)告自然遺產(chǎn)保護(hù)工作的開展和進(jìn)行情況，再由負(fù)責(zé)部門定期向世界遺產(chǎn)管理委員會進(jìn)行匯報(bào)。監(jiān)測制度的建立可以為自然遺產(chǎn)的保護(hù)建立起有效的預(yù)警機(jī)制，可以對自然遺產(chǎn)的破壞行為早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防，起到防患于未然的效果。值得注意的是，為了使我國世界遺產(chǎn)的監(jiān)測巡視制度能更加規(guī)范化、系統(tǒng)化，達(dá)到《世界遺產(chǎn)公約》的要求，國家文物局決定出臺系統(tǒng)的監(jiān)測巡視制度。國家文物局負(fù)責(zé)人提出:“國家世界遺產(chǎn)的監(jiān)測巡視制度將從世界遺產(chǎn)委員會、國家文物局、各地方相關(guān)管理部門三個(gè)層面進(jìn)行。類似世界遺產(chǎn)委員會將根據(jù)社會上的輿論反映也會進(jìn)行國際層面的反應(yīng)性監(jiān)測?！妒澜邕z產(chǎn)公約》將是制定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。同時(shí)國家文物局將結(jié)合國內(nèi)具體情況，定一些硬性指標(biāo)。這些硬件指標(biāo)將包括類似環(huán)境監(jiān)測、旅游監(jiān)測、文物本體保存狀況的監(jiān)測。屆時(shí)，將以國家文物局組織專家監(jiān)測組的形式，對各世界遺產(chǎn)進(jìn)行緩沖區(qū)、環(huán)境景觀破壞、有無亂建搭建物、文物本體的保存狀況等進(jìn)行監(jiān)測?！?/p>

4．建立自然遺產(chǎn)基金制度

自然遺產(chǎn)保護(hù)是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)化工程，需要大量的人力、物力和財(cái)力。沒有足夠的資金支持，自然遺產(chǎn)的保護(hù)工作將舉步維艱。《世界遺產(chǎn)公約》已經(jīng)建立了世界遺產(chǎn)基金，用于世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)和修復(fù)工作。而美國、歐盟等國家都為自然遺產(chǎn)保護(hù)投入了大量的資金。一些自然遺產(chǎn)還建立了專項(xiàng)基金，用于該遺產(chǎn)的保護(hù)事業(yè)。作為世界自然遺產(chǎn)的大國，我國政府也應(yīng)當(dāng)建立起專門的自然遺產(chǎn)保護(hù)基金制度，用于自然遺產(chǎn)的保護(hù)、科研和維護(hù)工作。同時(shí)地方政府和自然遺產(chǎn)保護(hù)單位也應(yīng)當(dāng)建立起專項(xiàng)自然遺產(chǎn)基金制度，為該區(qū)域內(nèi)或特定的自然遺產(chǎn)保護(hù)工作提供經(jīng)濟(jì)支持。值得注意的是2009年，中華社會文化發(fā)展基金會甲骨文建設(shè)發(fā)展基金管委會在安陽正式設(shè)立，這是全國首家世界文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)基金。關(guān)于自然遺產(chǎn)保護(hù)基金的來源渠道可以從以下幾個(gè)方面來考慮:首先，國家和地方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對自然遺產(chǎn)保護(hù)基金的投入，成為基金的主要來源;其次，應(yīng)當(dāng)面向社會各界募集基金，擴(kuò)寬基金的來源渠道，使各界人士都能夠參與到自然遺產(chǎn)保護(hù)的行動(dòng)中來;再次，應(yīng)當(dāng)從自然遺產(chǎn)風(fēng)景區(qū)的門票收入等公共性質(zhì)收益當(dāng)中，拿出一定的比例，投入到自然遺產(chǎn)基金中;最后，對于在自然遺產(chǎn)范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動(dòng)的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)從他們繳納的稅收中，拿出適當(dāng)?shù)谋壤?，用于自然遺產(chǎn)的保護(hù)事業(yè)。

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