吳衛(wèi)軍，張 珍，任永芳

(1.電子科技大學(xué)法律系，成都 611731;2.四川省人民檢察院，成都 610017)

最近30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工業(yè)化和城市化迅猛推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、財(cái)富的集聚、生活方式的變遷帶來(lái)了資源和能源的巨量消耗，各類(lèi)廢棄物的排放水漲船高，嚴(yán)重影響著我國(guó)民眾的身心健康。在環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的背景下，推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟制度之構(gòu)建有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)踐價(jià)值。

1 環(huán)境行政公益訴訟及其價(jià)值

隨著環(huán)境問(wèn)題重要性的不斷凸顯，為了適應(yīng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督、管理的需要，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生，它在繼承普通行政訴訟基本特征的基礎(chǔ)上立足于公益保護(hù)，是一種特殊形態(tài)的行政訴訟，有著自身特有的價(jià)值。

1.1 環(huán)境行政公益訴訟的界定

由于環(huán)境行政公益訴訟制度在我國(guó)尚未建立，所以對(duì)其概念的界定，要借助于環(huán)境公益訴訟和行政公益訴訟的相關(guān)研究成果來(lái)確定。在我國(guó)，學(xué)者們從不同的立場(chǎng)、角度對(duì)環(huán)境公益訴訟和行政公益訴訟進(jìn)行了概括。有學(xué)者認(rèn)為，“所謂環(huán)境公益訴訟，是指當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益遭受侵害或有侵害可能時(shí)，法律允許個(gè)人或組織為維護(hù)公共利益而向法院提起訴訟的制度”［1］;有學(xué)者稱，環(huán)境公益訴訟“是指社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染或破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度”［2］;還有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境公益訴訟，是指當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接損害時(shí)，允許公眾 (包括公民個(gè)人、集體)、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人，對(duì)行為人提起民事或行政訴訟”［3］。而行政公益訴訟，一般認(rèn)為是指“在行政主體的違法作為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起訴訟的制度”［4］。

結(jié)合以上兩方面的研究，本文認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的行政行為侵犯或可能侵犯公眾的環(huán)境權(quán)益時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系的特定主體依法向法院提起行政訴訟，由法院依照法定程序?qū)π姓袨檫M(jìn)行審查并做出裁判的制度。

1.2 環(huán)境行政公益訴訟的價(jià)值

人類(lèi)是環(huán)境的產(chǎn)物，環(huán)境是生命的基礎(chǔ)。建立環(huán)境行政公益訴訟制度不僅對(duì)于環(huán)境保護(hù)有著十分重要的意義，而且對(duì)國(guó)家法治建設(shè)也能起到積極的推動(dòng)作用。

首先，環(huán)境行政公益訴訟具有規(guī)范價(jià)值，即能夠有效規(guī)范行政權(quán)的行使。在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法管理體制不暢的情況下，環(huán)境行政公益訴訟制度可以充分實(shí)現(xiàn)對(duì)行政主體環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)境管理機(jī)關(guān)依法行政?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條真理。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”［5］?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)私權(quán)的保護(hù)，對(duì)公共利益的維護(hù)，不能只依靠公權(quán)力，應(yīng)該以私權(quán)力控制公權(quán)力，從而保障公共利益和民眾的合法權(quán)益。維護(hù)公共利益是一個(gè)國(guó)家全體民眾的事情，民眾也是執(zhí)法監(jiān)督最基本、最重要的力量，這也是應(yīng)當(dāng)賦予普遍公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟原告資格的內(nèi)在動(dòng)因。環(huán)境行政公益訴訟作為一種新型的監(jiān)督機(jī)制，能夠通過(guò)司法審查監(jiān)督行政主體、規(guī)范行政主體的行政行為，促使其審慎地行使權(quán)力，最大限度地減少對(duì)環(huán)境的侵害。

其次，環(huán)境行政公益訴訟具有保障價(jià)值，即能夠?qū)崿F(xiàn)公民環(huán)境權(quán)益之保障。環(huán)境權(quán)作為一種新型權(quán)利，雖然還未在我國(guó)現(xiàn)行立法中明確規(guī)定，但是，環(huán)境利益作為一種公共產(chǎn)品，與每個(gè)人的生活密切聯(lián)系?！肮怖嬖谟蓚€(gè)人接近權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一個(gè)單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰(shuí)都能感受得到，誰(shuí)都能理解得到的非?，F(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益……即一種能夠保證和維持個(gè)人所關(guān)注的交易性生活的安定秩序的利益”［6］。維護(hù)了環(huán)境公益，民眾也就自然從中受益。關(guān)于環(huán)境權(quán)確立與否的爭(zhēng)論固然激烈，但有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)肯定，即公民享有健康和良好的生活環(huán)境以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利是毋庸置疑的。環(huán)境行政公益訴訟制度的建立，使得民眾環(huán)境權(quán)益在受損時(shí)可通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)。

最后，環(huán)境行政公益訴訟具有補(bǔ)闕價(jià)值，即能夠彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有法律體系的相關(guān)缺憾。首先，對(duì)完善我國(guó)環(huán)境法律體系具有重要意義。審視我國(guó)的環(huán)境立法，《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》及《大氣污染防治法》都只是在總則中概括規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，但具體如何控告，特別是對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)的違法行為如何控告，則大多語(yǔ)焉不詳，使得對(duì)環(huán)境行政違法行為缺乏有效的監(jiān)督救濟(jì)手段。因此，通過(guò)司法監(jiān)督環(huán)境行政行為對(duì)完善我國(guó)環(huán)境法律體系具有積極意義。其次，對(duì)行政訴訟制度的完善也有著重要意義?！缎姓V訟法》已實(shí)施20多年，在推進(jìn)“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。但20多年的行政訴訟實(shí)踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題，這些問(wèn)題關(guān)系到行政訴訟制度的完善和發(fā)展，也與整個(gè)中國(guó)行政法治的前途和命運(yùn)息息相關(guān)。環(huán)境問(wèn)題如今已是全球性的議題，我國(guó)又是WTO的成員國(guó)，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)必然會(huì)對(duì)各國(guó)法律與法治發(fā)展產(chǎn)生更大的影響，國(guó)內(nèi)外環(huán)境侵權(quán)事件的頻發(fā)也對(duì)立法提出了更高的要求。通過(guò)修改《行政訴訟法》，完善行政訴訟類(lèi)型，增加環(huán)境行政公益訴訟這一新型的行政訴訟，不僅能體現(xiàn)行政立法回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的積極立場(chǎng)，也能順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)發(fā)展之需要。

2 我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

當(dāng)前，在我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的必要性已得到學(xué)界的廣泛認(rèn)同，修改《行政訴訟法》時(shí)增設(shè)這一制度也甚少異議。然而，對(duì)我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的關(guān)注卻不多，有必要略加闡述。

2.1 環(huán)境行政公益訴訟制度之觀念基礎(chǔ)

在生產(chǎn)力極其低下的情形下，人們關(guān)注的僅僅是生存問(wèn)題;隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越注重生活品質(zhì)。在我國(guó)由發(fā)展中國(guó)家向中等發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)型的背景下，環(huán)境污染與環(huán)境破壞問(wèn)題越來(lái)越凸顯，逐漸成為了威脅民眾健康生活的一大因素，環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題越來(lái)越為人們所關(guān)注。1972年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《人類(lèi)環(huán)境宣言》，該文件第一條莊嚴(yán)宣告:“人類(lèi)有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”［7］。在我國(guó)，環(huán)境權(quán)觀念日益深入人心，環(huán)境保護(hù)意識(shí)也不斷增強(qiáng)，這為環(huán)境行政公益訴訟制度之構(gòu)建提供了觀念上的堅(jiān)實(shí)支撐。

2.2 環(huán)境行政公益訴訟制度之法律基礎(chǔ)

首先，在實(shí)體法上，憲法和環(huán)境保護(hù)法都賦予了民眾參與環(huán)境管理、維護(hù)環(huán)境公共利益的權(quán)利，比如《憲法》的第2條、第5條、第41條，《環(huán)境保護(hù)法》的第6條、第11條及第41條之規(guī)定就是如此。尤其是《環(huán)境保護(hù)法》第6條，雖是一個(gè)原則性的規(guī)定，不具有實(shí)務(wù)上的操作意義，但明確規(guī)定公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利，使得民眾環(huán)境權(quán)利之行使有法可依。環(huán)境保護(hù)方面的已有立法為公眾提起環(huán)境行政公益訴訟提供了實(shí)體法上的依據(jù)。

其次，在程序法上，2012年8月31日修改通過(guò)的《民事訴訟法》增加了“公益訴訟”的內(nèi)容，指出:對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款之出現(xiàn)，讓學(xué)界討論已久的“公益訴訟”成為法定制度，這是我國(guó)法制史上一個(gè)十分重要的突破，由此揭開(kāi)了我國(guó)通過(guò)訴訟維護(hù)社會(huì)公益的新篇章。民事訴訟法之修改為行政訴訟法的修改打開(kāi)了大門(mén)，其將公益訴訟納入其中的做法為行政訴訟法修改時(shí)增加環(huán)境行政公益訴訟提供了程序法上的有益借鑒。

最后，域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)和法治實(shí)踐也為我國(guó)建立環(huán)境行政公益訴訟提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。雖然存在法律傳統(tǒng)和訴訟文化方面的差異，我們不能夠完全照搬域外的訴訟制度，但汲取有益的內(nèi)涵，與我國(guó)訴訟制度進(jìn)行有機(jī)結(jié)合還是可行的。如美國(guó)1970年的《清潔空氣法》就確立了公民訴訟制度。根據(jù)該制度，公民可以依法對(duì)違法排污的企業(yè)或未履行法定義務(wù)的主管機(jī)關(guān)提起訴訟，要求違法者消除污染，賠償損失，并督促聯(lián)邦環(huán)保局和各州執(zhí)行其法定義務(wù)。之后美國(guó)頒行的《清潔水法》、《噪聲控制法》等環(huán)境立法也相繼規(guī)定了公民訴訟條款［8］。在實(shí)踐中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院于1970年的數(shù)據(jù)處理服務(wù)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)訴坎普案 (Association of Data processing Service Organizations Inc.v.CmaP)中，將原告資格中的“法律權(quán)利”軟化為“事實(shí)上的損害”，隨后又通過(guò)其他案件反復(fù)確認(rèn)［9］。進(jìn)一步為公民訴訟拓展了生存的土壤。這些域外立法及相關(guān)實(shí)踐被我國(guó)學(xué)者們不斷的介紹和引入，這為建立環(huán)境行政公益訴訟制度提供了立法上的有益參考。

2.3 環(huán)境行政公益訴訟制度之司法基礎(chǔ)

近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試建立了相對(duì)完善的法官遴選制度，法律教育的大力發(fā)展和法院系統(tǒng)內(nèi)部的一系列改革，一批真正優(yōu)秀的高素質(zhì)人才被選拔到法官隊(duì)伍，法院的審判力量得到極大增強(qiáng)，法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)與業(yè)務(wù)技能也得到了提升，這些都為環(huán)境行政公益訴訟的推行提供了有效的組織保障。

此外，在我國(guó)司法實(shí)踐中，盡管困難重重，障礙多多，但許多公民、團(tuán)體和組織開(kāi)始進(jìn)行了一系列環(huán)境行政公益訴訟方面的有益嘗試，相關(guān)案件不時(shí)見(jiàn)諸于媒體，這些案件既有檢察機(jī)關(guān)提起的也有公民個(gè)人或組織提起的，具有代表性的案件是2009年9月的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)市國(guó)土資源局一案，這是全國(guó)首例由環(huán)保組織提起的環(huán)境行政公益訴訟案［10］。雖然由于環(huán)境行政公益訴訟在立法上的缺失導(dǎo)致該案件審理結(jié)果不盡如人意。但結(jié)果如何是次要的，重要的是這些司法實(shí)踐中的可貴經(jīng)驗(yàn)，為環(huán)境行政公益訴訟制度在我國(guó)之構(gòu)建積累了經(jīng)驗(yàn)，培育了土壤。

2.4 環(huán)境行政公益訴訟制度之理論基礎(chǔ)

在公益保障日益引發(fā)關(guān)注的背景下，不僅實(shí)踐中多次出現(xiàn)了公益訴訟的案例，理論界也對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，許多組織和個(gè)人還紛紛通過(guò)立法建議、立法提案等方式推動(dòng)我國(guó)公益訴訟制度入法。盡管在具體的視角、維度上存在差別，但學(xué)界與實(shí)務(wù)界關(guān)于公益訴訟制度之構(gòu)建卻基本達(dá)成了共識(shí)，大都認(rèn)可環(huán)境行政公益訴訟制度具備了以下幾方面的理論基礎(chǔ):

一是人權(quán)保障理論。人權(quán)是人生而為人所應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。作為一項(xiàng)基本權(quán)利，意味著法律應(yīng)當(dāng)給予和保障人們應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和資格，如前所述，環(huán)境權(quán)觀念在當(dāng)代中國(guó)已日漸深入人心，從“以人為本”的法律觀出發(fā)［11］，通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟保障公民的環(huán)境權(quán)既是人權(quán)保障的基本要求，也是司法保障人權(quán)的直接體現(xiàn)。

二是依法行政理論。依法行政強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)必須經(jīng)由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)力與管理公共事務(wù)，其內(nèi)涵包括3個(gè)方面:行政權(quán)的來(lái)源必須有法律依據(jù);行政權(quán)的行使必須遵守法律;行政機(jī)關(guān)違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任。環(huán)境行政公益訴訟通過(guò)對(duì)環(huán)境行政行為的司法審查，確保行政違法承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，這正是依法行政理論的應(yīng)有之義與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

三是司法最終解決理論?，F(xiàn)代法治國(guó)家中，司法是民眾權(quán)利的最終救濟(jì)渠道和社會(huì)爭(zhēng)議的最權(quán)威解決方式。司法最終理論要求任何適用于憲法和法律引起的法律糾紛原則上只能由法院作出排他性的終局裁決。通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟解決當(dāng)前關(guān)于環(huán)境行政行為的合法性爭(zhēng)議具有緊迫性與必要性，也是司法最終解決理論的內(nèi)在要求。

此外，最高人民法院早在2009年下發(fā)的《最高人民法院關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)》中就指出，要“積極探討研究公益訴訟案件的受理?xiàng)l件和裁判方式”;而在有關(guān)《行政訴訟法》修改的討論中，學(xué)者們則提出了將公益糾紛納入行政訴訟受案范圍、賦予公民提起公益行政訴訟的權(quán)利、賦予公益組織起訴權(quán)利和完善訴訟代表人制度等改革設(shè)想［12］。這些都為我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)與理論支撐。

3 我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟制度的具體設(shè)計(jì)

環(huán)境行政公益訴訟的確立是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，目前我國(guó)已基本具備了環(huán)境行政公益訴訟入法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但環(huán)境行政公益訴訟本身具有特殊性，因此在制度設(shè)計(jì)上有必要在許多方面和普通行政訴訟區(qū)別對(duì)待。

3.1 在立法上明確規(guī)定環(huán)境權(quán)與行政公益訴訟制度

首先，在憲法層面，應(yīng)明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，肯定社會(huì)的環(huán)境權(quán)益。憲法是國(guó)家的根本大法，是制定普通法律的依據(jù)，環(huán)境權(quán)在學(xué)界也被公認(rèn)為是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，但目前我國(guó)《憲法》中缺乏對(duì)該權(quán)利明確而清晰的規(guī)定，這對(duì)各部門(mén)法有效保障民眾環(huán)境權(quán)造成了阻礙。因此，有必要在憲法中確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)，為其他法律如環(huán)境保護(hù)法、行政訴訟法等的修改提供立法支撐，為啟動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟奠定基礎(chǔ)。

其次，在行政訴訟的立法層面上，要明確規(guī)定包含環(huán)境保護(hù)、土地資源利用等在內(nèi)的行政公益訴訟制度。當(dāng)前，我國(guó)刑事訴訟法、民事訴訟法的修改工作也全部完成，行政訴訟法之修改已提上立法機(jī)關(guān)的議事日程。學(xué)界與實(shí)務(wù)界的看法基本一致，無(wú)論基于什么樣的修法思路，公益訴訟制度入法已是大勢(shì)所趨，區(qū)別只是在于對(duì)行政公益訴訟的受案范圍、起訴主體等方面存在不同認(rèn)識(shí)。因此，從保障民眾的環(huán)境權(quán)益、制約行政主體行政權(quán)之行使的角度出發(fā)，未來(lái)行政訴訟法應(yīng)當(dāng)明確設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟制度。

3.2 在訴前程序上設(shè)置復(fù)議前置程序

在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系問(wèn)題上，我國(guó)實(shí)行行政訴訟與行政復(fù)議自由選擇，復(fù)議前置為例外的原則。行政復(fù)議前置是指行政相對(duì)人對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。復(fù)議前置只在立法有明確規(guī)定時(shí)才適用。

葉俊榮教授曾說(shuō):“環(huán)境行政公益訴訟的目的在于督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機(jī)關(guān)競(jìng)賽或令污染者難堪”［13］。因此，建議立法明確規(guī)定，在有權(quán)主體提起環(huán)境行政訴訟前，對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)作為及不作為應(yīng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的可以提起訴訟。設(shè)置訴前復(fù)議程序，不僅有利于提高行政效率，減少法院的訴累，也能夠給行政機(jī)關(guān)一個(gè)在系統(tǒng)內(nèi)部自我改正的機(jī)會(huì)，借以維護(hù)自身形象;同時(shí)還能對(duì)公眾提起環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行控制，防止濫訴之發(fā)生。

3.3 在原告資格上突破傳統(tǒng)利害關(guān)系人范疇

關(guān)于原告資格，從現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條、第41條的規(guī)定可知，我國(guó)采取的是“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)。2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第12條規(guī)定:“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民法人和其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。該規(guī)定在一定程度上拓展了原告的范圍，但“法律上的利害關(guān)系”該如何認(rèn)定，《若干解釋》語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致實(shí)踐中仍舊采取“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)。但相關(guān)環(huán)境立法在原告資格上已突破了“直接利害關(guān)系人”的標(biāo)準(zhǔn)。1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定:“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。該條款盡管只適用于民事賠償，但海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)作為起訴主體之規(guī)定使“公益訴訟”在我國(guó)初露端倪，可為行政公益訴訟制度之借鑒。由于環(huán)境問(wèn)題本身具有特殊性，其涉及的利害相關(guān)人往往具有不特定性及廣泛性，現(xiàn)行行政訴訟立法規(guī)定顯然不能適用于環(huán)境行政公益訴訟之原告。因此要構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度就必須突破傳統(tǒng)的利害關(guān)系人范疇，確立新的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。

我們認(rèn)為，在這一問(wèn)題上可借鑒美國(guó)的“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，只要利益代表主體的權(quán)益受到了實(shí)際侵害即可成為公益訴訟的主體。環(huán)境具有整體性，屬于社會(huì)公共利益;環(huán)境行政公益訴訟維護(hù)的是環(huán)境公共利益，環(huán)境公益與每個(gè)公眾的利益相關(guān)，只要行政機(jī)關(guān)的作為或不作為破壞了環(huán)境公益，每一個(gè)人都可以成為環(huán)境利益的維護(hù)者而無(wú)論其是否與環(huán)境侵權(quán)行為有直接利害關(guān)系。由此出發(fā)，我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的資格原告應(yīng)當(dāng)包括:

(1)檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使維護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)，理應(yīng)有權(quán)對(duì)違法或不當(dāng)?shù)沫h(huán)境行政行為提起訴訟。而且，從檢察機(jī)關(guān)的構(gòu)成看，其有強(qiáng)大的公權(quán)力做依托、有高素質(zhì)的法律人才為基礎(chǔ)、有較為充裕的財(cái)力為保障，具有履行公益訴訟原告職責(zé)的全部條件。

(2)環(huán)保組織。各類(lèi)依法設(shè)立的環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)具有提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，這是其宗旨與目標(biāo)使然。同時(shí)，各類(lèi)環(huán)保組織一般擁有較為專(zhuān)業(yè)的人才隊(duì)伍，有著較強(qiáng)的環(huán)保專(zhuān)業(yè)知識(shí)和較為雄厚的資金支持，既有動(dòng)機(jī)、也有能力代表權(quán)益受損的個(gè)體或不特定的多數(shù)人提起環(huán)境行政公益訴訟。

(3)公民。關(guān)于公民是否應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境行政訴訟的原告資格，理論界有爭(zhēng)議。在我們看來(lái)，公民提起公益訴訟是其維護(hù)公共利益的有力手段，也是借助司法審查權(quán)監(jiān)督政府行為的一種重要機(jī)制，對(duì)于維護(hù)環(huán)境公益具有不可替代的作用。因此，公民應(yīng)當(dāng)有資格成為環(huán)境行政公益訴訟的原告。在具體訴訟規(guī)則的設(shè)置上，可以考慮規(guī)定:公民可以自己的名義直接起訴，也可申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)或者環(huán)保組織起訴，當(dāng)然環(huán)保組織與檢察機(jī)關(guān)也可自行提起訴訟;這樣，既有利于環(huán)境行政公益訴訟的順利進(jìn)行，減輕司法成本，也有助于避免公民濫訴。

3.4 在判決種類(lèi)上引入“禁令判決”

禁令判決是指法院做出的禁止行政主體實(shí)施某種違法行為的判決，英國(guó)用禁令禁止行政當(dāng)局超越權(quán)限和濫用權(quán)力的行為，特別是禁止許可證發(fā)放單位制定違反法律的規(guī)定或發(fā)放允許違法行為的許可證［14］。

目前我國(guó)《行政訴訟法》及《若干解釋》規(guī)定了維持判決、撤銷(xiāo)判決、履行判決、變更判決、確認(rèn)判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決等幾種判決形式，而環(huán)境行政公益訴訟是一種特殊類(lèi)型的訴訟，以上幾種判決形式不一定能滿足司法實(shí)踐的需要。環(huán)境侵權(quán)行為本身具有特殊性，很多情況下危害不是即刻就能顯現(xiàn)出來(lái)，而是要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，但是其產(chǎn)生的危害卻很難被修復(fù)。因此，我們認(rèn)為，可以在行政訴訟法中增加禁令判決這種新的判決形式，規(guī)定在行政訴訟進(jìn)行中，為了防止環(huán)境遭到更大的破壞，法院可通過(guò)發(fā)布禁令的方式要求行政機(jī)關(guān)履行某些義務(wù)或停止實(shí)施被訴的行政行為。

3.5 在保障機(jī)制上建立律師強(qiáng)制代理制度

律師強(qiáng)制代理制度，是現(xiàn)代西方一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家所采取的訴訟代理制度，它主要是指在法院進(jìn)行某些訴訟或?qū)δ承┨厥獍讣崞鹪V訟時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)以受訴法院所許可的律師為訴訟代理人，使其代理進(jìn)行訴訟。

如前已述，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟不存在能力問(wèn)題;環(huán)保組織作為原告，其有一定的人力、物力、財(cái)力作保障，提起公益訴訟也不會(huì)有太多的困難。而公民個(gè)體作為公益訴訟的啟動(dòng)者，往往由于缺乏專(zhuān)門(mén)的法律知識(shí)與訴訟機(jī)能，會(huì)遇到較多的問(wèn)題，同時(shí)處理不慎也可能導(dǎo)致濫訴的產(chǎn)生。而律師的介入則能彌補(bǔ)這方面的不足:一方面律師可以對(duì)環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行全程參與，提高案件的審理效率，節(jié)約司法成本，同時(shí)還可以起到監(jiān)督法院依法辦案的作用;另一方面也可以通過(guò)必要的事前審查，避免不具備條件的案件進(jìn)入法院，減輕法院的訴累，防止濫訴的發(fā)生。當(dāng)然，考慮到公民提起環(huán)境行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)人利益，此類(lèi)案件中的律師代理費(fèi)用也不應(yīng)由公民個(gè)人承擔(dān)。因此，建議在行政訴訟法中明確規(guī)定，公民個(gè)人提起與進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，實(shí)行律師強(qiáng)制代理，且該類(lèi)律師代理行為應(yīng)當(dāng)納入法律援助的范圍。

［1］蘇家成，明 軍.公益訴訟制度初探［J］.法律適用，2000，(10):38.

［2］張建偉.論環(huán)境公益訴訟制度［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2004，6(4):24-27.

［3］唐澎敏.論公眾參與環(huán)境保護(hù)制度［J］.湖南省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，17(6):58-59.

［4］蔡 虹，梁 遠(yuǎn).也論行政公益訴訟［J］.法學(xué)評(píng)論，2002，(3):100.

［5］［法］孟德斯鳩某種.孫立堅(jiān)，樊瑞慶譯.論法的精神［M］.西安:陜西人民出版社，2001.183.

［6］［意］莫諾·卡佩萊蒂，劉 俊，等譯.福利國(guó)家與社會(huì)正義［M］.北京:法律出版社，2000.67.

［7］呂忠梅.環(huán)境法新視野［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.105-106.

［8］周瑜濱.美國(guó)的環(huán)境公民訴訟規(guī)則研究［J］.法制與社會(huì)，2009，(23):328.

［9］李艷芳.美國(guó)的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國(guó)公益訴訟制度的借鑒性思考［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，(2):124.

［10］全國(guó)首例社團(tuán)組織環(huán)境行政公益訴訟案在貴陽(yáng)開(kāi)審［EB/OL］.http://www.gz.xinhuanet.com/2008htm/xwzx/2009-09/02/content_17581899.htm，2009-09-02.

［11］吳衛(wèi)軍，陳 璇.“以人為本”法律觀的理論傳承與現(xiàn)實(shí)解讀［J］. 河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010，35(2):64-69.

［12］莫于川，雷 振.我國(guó)《行政訴訟法》的修改路向、修改要點(diǎn)和修改方案——關(guān)于修改《行政訴訟法》的中國(guó)人民大學(xué)專(zhuān)家建議稿［J］.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(3):18-19.

［13］葉俊榮.環(huán)境政策與法律［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.249.

［14］［英］威廉·韋德，徐 炳譯.行政法［M］.北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997.288.