王玉忠

（1.河北省林業(yè)科學(xué)研究院，河北 石家莊 050061；2.河北省林木良種工程技術(shù)研究中心，河北 石家莊 050061）

河北省京津風(fēng)沙源區(qū)包括張家口、承德兩市所轄24個(gè)縣（區(qū)）以及境內(nèi)林場(chǎng)、牧場(chǎng)，區(qū)域面積757.40萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土面積的40.33%，占全國(guó)京津風(fēng)沙源治理工程區(qū)總面積的16.5%。2000年該區(qū)組織實(shí)施京津風(fēng)沙源治理工程以來(lái)，通過(guò)植被保護(hù)、植樹(shù)種草、退耕還林、小流域綜合治理以及生態(tài)移民等措施，大力治理沙化土地，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)牧民收入、促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

1 河北省京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)建設(shè)存在的主要問(wèn)題

1.1 區(qū)域林草資源總量偏低，質(zhì)量欠佳

目前該區(qū)域森林覆蓋率達(dá)35.61%，其中張家口市森林覆蓋率只有21.67%，資源總量依然偏低，與控制風(fēng)沙災(zāi)害的要求相差甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)有林地質(zhì)量不高，在有林地面積中純林占63.7%，中幼齡林占84.2%，平均蓄積量為27.6m3/hm2，只相當(dāng)于全國(guó)林分平均蓄積量（84.8m3/hm2）的1/3；農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)不完整，特別是壩上地區(qū)防護(hù)林中“小老樹(shù)”、枯死樹(shù)比較多，急需撫育或更新改造；工程區(qū)呈現(xiàn)退化趨勢(shì)的草地面積126.9萬(wàn)hm2，占可利用草地面積的44.2%；草場(chǎng)質(zhì)量處于中等偏下，平均每公頃載畜能力為3.0羊單位，不足建國(guó)初期載畜能力的1/2。

1.2 生態(tài)環(huán)境尚未根本好轉(zhuǎn)

一是水土流失面積較大。目前該區(qū)仍有50%以上的面積存在水土流失。二是土地風(fēng)蝕沙化嚴(yán)重。2009年沙化土地監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，張承地區(qū)129.1萬(wàn)hm2沙化土地面積中，輕度沙化面積占88.0%，中度沙化面積占10.9%，重度極重度沙化面積占1.1%。其中河北省重度和極重度沙化土地面積幾乎全部分布在張承地區(qū)。三是水資源供需矛盾日益突出。京津冀地區(qū)人均水資源量（300m3）只有全國(guó)人均水量的1/7，是國(guó)際極度缺水標(biāo)準(zhǔn)（人均500m3）的60%。多年來(lái)，該區(qū)域年可供水資源量逐年減少，但需水量卻逐年增加，京津冀地區(qū)水資源總量已由19世紀(jì)50年代末期的280～290億m3減少到21世紀(jì)初期的140～150億m3，遠(yuǎn)低于254.2億m3的多年平均水平。據(jù)預(yù)測(cè)，京津地區(qū)到2020年遇平水年將缺水23.8億m3，遇枯水年將缺水30.9億m3。四是濕地持續(xù)減少，生物多樣性受到威脅。由于工農(nóng)業(yè)和生活用水急劇增加，加上氣候干旱，降水減少，造成地下水位下降，濕地面積縮小，濕地生態(tài)環(huán)境迅速惡化。到目前，常年有水的大小湖淖僅剩200多個(gè)，水域面積僅剩1.4萬(wàn)hm2，比建國(guó)前減少4.6萬(wàn)hm2；濕地面積僅剩16.1萬(wàn)hm2，比建國(guó)前減少10萬(wàn)hm2；濕生和水生生物也大量減少，很多候鳥(niǎo)、遷徙鳥(niǎo)類(lèi)已無(wú)法在該區(qū)駐留。

1.3 區(qū)域經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)牧民生活水平低

本區(qū)是河北省乃至全國(guó)最貧困的地區(qū)之一，傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式和自給自足的生活方式至今沒(méi)有發(fā)生根本變化。區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍處于較低水平，具有鮮明的依農(nóng)和依礦的資源型特征。農(nóng)村人口比例大，勞動(dòng)力素質(zhì)低，區(qū)域性貧困突出，高素質(zhì)的科技人才和勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)明顯。統(tǒng)計(jì)資料顯示，該區(qū)域人均GDP、人均財(cái)政收入和農(nóng)民人均純收入均低于全省平均水平，和京津相比差1～2倍。另外該區(qū)仍有貧困人口132.8萬(wàn)人。

1.4 生態(tài)建設(shè)投入總量不足，單位投資標(biāo)準(zhǔn)低

當(dāng)前生態(tài)建設(shè)工程實(shí)行的是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助政策，不僅投入總量不足，單位面積投入標(biāo)準(zhǔn)也低，與實(shí)際造林成本需求存在顯著差異。據(jù)調(diào)查，2009年河北省人工造林平均成本為6690元/hm2，其中京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)林容器苗造林平均成本8775元/hm2，生態(tài)型經(jīng)濟(jì)樹(shù)種造林平均成本11700元/hm2，與國(guó)家造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)3000元/hm2相比，平均成本相差3690元/hm2，補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不足造林成本的1/2。由于京津風(fēng)沙源區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，貧困縣多，地方政府財(cái)力有限，地方和群眾投入生態(tài)建設(shè)的資金有限。同時(shí)隨著治理難度越來(lái)越大，苗木和勞動(dòng)力價(jià)格的不斷提高，建設(shè)成本也相應(yīng)不斷增加，生態(tài)建設(shè)任務(wù)與可供資金之間的矛盾更加突出。

1.5 按流域統(tǒng)籌規(guī)劃不到位，生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)不夠

一是從國(guó)家層面上看，雖然啟動(dòng)了京津風(fēng)沙源治理、二十一世紀(jì)首都水資源持續(xù)利用等工程，而沒(méi)有制定區(qū)域生態(tài)建設(shè)整體規(guī)劃，在生態(tài)建設(shè)上的支持力度不夠、整體協(xié)調(diào)不夠，缺少生態(tài)環(huán)境建設(shè)的整體推進(jìn)機(jī)制。京津冀三方認(rèn)識(shí)不一，缺乏溝通協(xié)調(diào)，各行其是，合作也只限于水源林、森林資源保護(hù)等小規(guī)模、小范圍的局部合作，尚未開(kāi)展全方位、高起點(diǎn)、高層次的合作，這嚴(yán)重制約了地區(qū)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。二是從生態(tài)建設(shè)工程管理和規(guī)劃設(shè)計(jì)上看，京津風(fēng)沙源治理一期工程共設(shè)置了林業(yè)建設(shè)、草地治理、水利措施、生態(tài)移民四大類(lèi)、17個(gè)項(xiàng)目，分屬林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等不同行業(yè)部門(mén)管理，且在退耕還林中機(jī)械地按樹(shù)種劃定生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林比例，并進(jìn)行硬性約束，造成了工程地塊治理不徹底、措施不完整、部門(mén)之間各自為戰(zhàn)的局面，致使生物措施、工程措施、農(nóng)藝措施一齊上，集中連片，規(guī)模治理的技術(shù)路線(xiàn)無(wú)法實(shí)施，甚至形成了“半拉子”工程。

2 河北省京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)建設(shè)發(fā)展的對(duì)策

2.1 戰(zhàn)略定位與總體思路

河北省京津風(fēng)沙源區(qū)地處京津周?chē)?，既要為京津阻沙源、保水源，又要加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入、建設(shè)和諧社會(huì)。因此，該地區(qū)生態(tài)建設(shè)的戰(zhàn)略定位應(yīng)該是：在京津冀生態(tài)安全體系構(gòu)建中的主體地位，在京津冀和諧社會(huì)構(gòu)建中的重要地位，在本區(qū)域和諧發(fā)展中的基礎(chǔ)地位。

依據(jù)“三地位”，該區(qū)域生態(tài)建設(shè)的總體思路是：以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，以“構(gòu)筑生態(tài)安全屏障，完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和諧發(fā)展”為目標(biāo)，堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的方針，按照預(yù)防為主、治理與保護(hù)并重、生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步的原則，明確目標(biāo)，科學(xué)布局，突出重點(diǎn)，大力實(shí)施生態(tài)建設(shè)工程，注重治沙、阻沙、保水，盡快建設(shè)和恢復(fù)林草植被，建立完備的生態(tài)安全體系；大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，突出抓好特色種植業(yè)、以專(zhuān)業(yè)養(yǎng)殖為主的畜牧業(yè)、林果業(yè)、農(nóng)林果牧產(chǎn)品加工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)等，滿(mǎn)足人們多種需求，建立發(fā)達(dá)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系；大力弘揚(yáng)綠色文明，提倡公眾綠色消費(fèi)，提高公眾生態(tài)意識(shí)，建立繁榮的生態(tài)文化體系，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 對(duì)策措施

2.2.1 建立強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào) 該區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)涉及到京津冀3個(gè)省、市和發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，因此，各級(jí)政府在生態(tài)建設(shè)中應(yīng)處于主導(dǎo)地位，主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自抓、負(fù)總責(zé)。為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，建議一是成立由京津冀3省、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各市、縣、區(qū)和發(fā)改委、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)一把手為成員的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立有效地定期協(xié)調(diào)、協(xié)商機(jī)制。二是由各級(jí)發(fā)展改革委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)建設(shè)工作，建立跨部門(mén)的、合理的、公正的、透明的決策規(guī)則、程序、過(guò)程和高效的運(yùn)行機(jī)制，提高生態(tài)建設(shè)有關(guān)政策的協(xié)調(diào)性和一致性，降低工程管理成本，提高工程管理效益。三是運(yùn)用流域綜合管理技術(shù)與方法，從海灤河流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)整體利益出發(fā)，編制跨省市綜合流域生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，并嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性、法規(guī)性。

2.2.2 加大投入，提高標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化的生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制 資金是河北省京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)建設(shè)的重要要素，良好的生態(tài)環(huán)境必須有充足的資金作保障。因此建議，一是確立財(cái)政公共投入為主體。生態(tài)建設(shè)作為一項(xiàng)生態(tài)修復(fù)與重建的公益性社會(huì)事業(yè)，理應(yīng)由政府公共財(cái)政投入作為投資主體，在林業(yè)生態(tài)體系建設(shè)、生態(tài)文化建設(shè)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面加大資金投入力度，建立和完善公共投入機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)資金的監(jiān)管和安全運(yùn)行，提高資金使用效益。二是統(tǒng)一投資政策，提高單位投資標(biāo)準(zhǔn)。采取中央政府、京津兩市補(bǔ)貼、河北省多方自籌等方式，統(tǒng)一生態(tài)建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)，并按照不同的建設(shè)工程采取不同的補(bǔ)助政策，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)植樹(shù)造林、種草等生態(tài)建設(shè)主體工程實(shí)行中央和省級(jí)財(cái)政全額投資；對(duì)生態(tài)建設(shè)附屬工程以及生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可按不同項(xiàng)目提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或貼息貸款補(bǔ)貼。三是建立多元化的投資機(jī)制。通過(guò)建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)、生態(tài)投融資市場(chǎng)，構(gòu)建生態(tài)林業(yè)園區(qū)，完善財(cái)政、稅收、金融、項(xiàng)目審批、生態(tài)建設(shè)產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)交易轉(zhuǎn)讓等政府支持生態(tài)投融資導(dǎo)向政策和制度，推進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化，吸引和引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)資金投入生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬投融資渠道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)投融資主體多元化。

2.2.3 建立政府生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 協(xié)調(diào)好生態(tài)增益區(qū)和生態(tài)受益區(qū)的區(qū)域利益關(guān)系，是生態(tài)建設(shè)的重要政策。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，按照資源和生態(tài)服務(wù)功能資本化，建立合理的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從而促進(jìn)全區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，大力實(shí)施生態(tài)扶貧，增強(qiáng)貧困地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高貧困人口的生活保障水平和生產(chǎn)能力。二是中央和京、津、冀3省市每年安排一定數(shù)量的財(cái)政資金，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，重點(diǎn)用于河北省京津風(fēng)沙源區(qū)水資源補(bǔ)償、森林生態(tài)效益補(bǔ)償和禁牧補(bǔ)貼等，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，并根據(jù)物價(jià)水平和生產(chǎn)管理成本等因素，每5年調(diào)整一次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是借鑒國(guó)內(nèi)外碳匯交易的模式，積極探索開(kāi)展京津風(fēng)沙源區(qū)碳匯交易，加快碳匯林建設(shè)，逐步建立森林碳匯機(jī)制。四是充分發(fā)揮京、津兩市的技術(shù)、人才和經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)開(kāi)展技術(shù)服務(wù)、培訓(xùn)技術(shù)人才和管理人才，提高受補(bǔ)償者的生產(chǎn)技能和管理組織水平，以技術(shù)扶持的形式對(duì)生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。

2.2.4 強(qiáng)化科技、人才支撐，提高生態(tài)建設(shè)的質(zhì)量和效益 為了保證生態(tài)工程建設(shè)的質(zhì)量和效益，應(yīng)加大科技和人才支撐力度。一是加強(qiáng)生態(tài)科技支撐。針對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中存在的自然條件惡劣、立地條件差、造林綠化難度大等關(guān)鍵問(wèn)題，重點(diǎn)研究良種壯苗快速擴(kuò)繁技術(shù)、脆弱生態(tài)區(qū)造林與植被恢復(fù)技術(shù)、流域綜合治理技術(shù)、森林健康保育及綜合管理技術(shù)、自然保護(hù)區(qū)生物多樣性保護(hù)技術(shù)、短周期工業(yè)用材林和珍貴用材林培育技術(shù)以及森林火災(zāi)和生物災(zāi)害防控技術(shù)等，為生態(tài)建設(shè)提供強(qiáng)有力的科技支撐。二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)科技支撐。圍繞農(nóng)產(chǎn)品貯藏與加工利用和農(nóng)村新能源建設(shè)，以增值增效和循環(huán)利用為目標(biāo)，重點(diǎn)開(kāi)展林草高效綜合利用技術(shù)研究與示范，農(nóng)林畜產(chǎn)品加工技術(shù)研究與產(chǎn)業(yè)化，新鮮果蔬包裝、運(yùn)輸及其貯藏技術(shù)研究，農(nóng)村植物源副產(chǎn)品能源化利用關(guān)鍵技術(shù)開(kāi)發(fā)與示范，養(yǎng)殖業(yè)廢棄物沼氣化、肥料化利用關(guān)鍵技術(shù)開(kāi)發(fā)與集成示范，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的科技依托。三是加強(qiáng)人才支撐。樹(shù)立人才資源是第一資源的觀(guān)念，強(qiáng)化人才意識(shí)，充分發(fā)揮特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，借助國(guó)家和京津冀教育、科研機(jī)構(gòu)和人才資源，加速各類(lèi)科技人才的引進(jìn)與培養(yǎng)，建立人才引進(jìn)、吸收、開(kāi)發(fā)、培養(yǎng)和本土供應(yīng)的保障制度和柔性制度，培育人才建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用的多元模式，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新人才資源培養(yǎng)、利用與動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。按照部門(mén)分工、分級(jí)培訓(xùn)、分級(jí)負(fù)責(zé)的要求，大力開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)，全面提高生態(tài)建設(shè)從業(yè)人員的整體素質(zhì)。

2.2.5 創(chuàng)新體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建完善的政策體系 政策體系是河北省京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)建設(shè)得以持續(xù)有效推進(jìn)的制度保證。一是根據(jù)該區(qū)域生態(tài)建設(shè)要求和實(shí)際情況，圍繞植被建設(shè)、水資源保護(hù)等關(guān)鍵問(wèn)題，盡快出臺(tái)相對(duì)統(tǒng)一的資源開(kāi)發(fā)與利用地方法規(guī)，建立和完善京津冀3省市相互配套的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)地方法規(guī)，規(guī)范大流域生態(tài)建設(shè)與保護(hù)行為。二是優(yōu)先制定規(guī)范政府行為、引導(dǎo)林業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、調(diào)動(dòng)公眾積極性的地方法規(guī)，建立起行之有效的法規(guī)體系。整合生態(tài)行政執(zhí)法力量，強(qiáng)化綜合執(zhí)法，推行生態(tài)執(zhí)法責(zé)任制量化考核制度，加強(qiáng)綜合執(zhí)法制度化建設(shè)。完善行政監(jiān)察，優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)懲違法犯罪行為。三是以集體林權(quán)和草權(quán)制度改革為重點(diǎn)，研究和制定資源流轉(zhuǎn)、財(cái)政稅收、生態(tài)補(bǔ)償及社會(huì)化服務(wù)等方面的政策和制度，探索土地有償流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，從根本上消除制約生態(tài)建設(shè)的體制和機(jī)制障礙。四是通過(guò)建立科學(xué)決策機(jī)制、規(guī)范政策執(zhí)行過(guò)程、完善林草資源評(píng)價(jià)機(jī)制等，全面推進(jìn)管理體制改革，改進(jìn)政府管理職能，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境政策調(diào)控的引導(dǎo)作用，最大限度地利用各種生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)自然與社會(huì)資源的合理配置。

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