邸青春，趙 俠

（1.太原理工大學(xué)水利科學(xué)與工程學(xué)院，山西 太原 030024；2.子長縣水利工作隊(duì)，陜西 子長 717300）

新中國成立以來，山西省在不同時(shí)期投入大量人力、物力、財(cái)力，修建了較為完備的基層水利基礎(chǔ)設(shè)施。但在加快水利改革發(fā)展的新形勢下，基層水利基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、重建輕管等問題比較突出，大量基層水利基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞、損毀、荒廢，發(fā)揮不出應(yīng)有的效用，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。因此，進(jìn)行基層水利管理體制改革，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行基層水利基礎(chǔ)設(shè)施管理企業(yè)化運(yùn)作方式，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)狀管理體系，加強(qiáng)對基層水利設(shè)施的管護(hù)維修和正常運(yùn)營，同時(shí)承擔(dān)社會公益職能，以水養(yǎng)水，實(shí)現(xiàn)基層水利建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 山西基層水利管理體制現(xiàn)狀及改革思路

1.1 基層水管工作現(xiàn)狀

山西省水利管理體制經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。新中國成立后，國家開始大搞農(nóng)田水利基本建設(shè)，山西省建設(shè)了一大批水利基礎(chǔ)設(shè)施。這一時(shí)期，農(nóng)村基層水利設(shè)施的管理主要依托農(nóng)村公社（鄉(xiāng)）和村集體。改革開放以來，為加強(qiáng)對廣大農(nóng)村水利水保工程的建設(shè)和管理，鞏固發(fā)展已有水保建設(shè)成果，更好地為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善人民生活服務(wù)，按照中央和山西省委、省政府的要求，山西省從1987年開始啟動(dòng)農(nóng)村基層水管站建設(shè)。目前，全省水行政機(jī)構(gòu)分省、地（市）、縣（市、區(qū)）三級，各級均為獨(dú)立建制，地縣兩級統(tǒng)稱水利局或水務(wù)局從1997年開始，全省陸續(xù)有31個(gè)縣市改成水務(wù)局。各級水行政部門均有直屬企事業(yè)水管單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站作為縣（市、區(qū)）水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“以條為主、條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)為省編委正式批準(zhǔn)的全民所有制事業(yè)單位，人、財(cái)、物由縣級水行政主管部門統(tǒng)一管理。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站隸屬關(guān)系發(fā)生了改變，由原來的縣水行政主管部門派出機(jī)構(gòu)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣水行政主管部門雙重管理。水管站人、財(cái)、物等的隸屬和管理也發(fā)生了相應(yīng)變化。2010年，根據(jù)省委、省政府《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見》，部分市（縣、區(qū)）水管站隸屬關(guān)系、人員和經(jīng)費(fèi)又有所調(diào)整，但從全省整體情況看，調(diào)整幅度不大。基層水管站在協(xié)調(diào)各方關(guān)系、管理基層水利設(shè)施中發(fā)揮了一定的作用。但隨著社會的不斷進(jìn)步，水利改革發(fā)展的不斷深入，也暴露出不少問題。

1.2 基層水管站建設(shè)存在問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，水管站劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理，受隸屬關(guān)系、地方財(cái)政等因素影響，基層水管站工作重心轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致管理體制不順、人員進(jìn)出難控制、保障經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)力量薄弱、基層水管作用難發(fā)揮等問題相當(dāng)突出?；鶎铀?wù)人員難調(diào)配、難管理，隊(duì)伍力量薄弱，弱化了水利管理服務(wù)功能，制約了水管站的建設(shè)與發(fā)展。另外，按照現(xiàn)有政策，水利管理人員只能延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而大量的基層水利設(shè)施散落鄉(xiāng)村荒野，管理松散無序，使用效率低下。事實(shí)上，數(shù)量龐大的小型水庫、堤壩、河道、灌渠、水井等基層水利設(shè)施，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站少數(shù)人管理，能力和效果非常有限。

1.3 基層水管體制改革思路

農(nóng)村基層水管站機(jī)構(gòu)改革，由于涉及到不同部門、不同群體的職能和利益，改革難度大。在當(dāng)前深化政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行政企分開，城鄉(xiāng)水務(wù)一體化建設(shè)的大形勢下，進(jìn)行水管體制改革，有必要轉(zhuǎn)變基層水管站職能，把經(jīng)營和管理職能劃分出來，交由企業(yè)來辦，實(shí)行基層水利管理體制企業(yè)化運(yùn)作模式，走出一條能管長遠(yuǎn)、方便實(shí)施、卓有成效的路子來，從根本上解決水利設(shè)施重建輕管、水管隊(duì)伍建設(shè)力量薄弱的問題?；鶎铀芾砥髽I(yè)可以形象地將其稱作“水利物業(yè)公司”。基層水利管理企業(yè)相當(dāng)于水利設(shè)施物業(yè)管理公司。

2 基層水利管理體制企業(yè)化運(yùn)作政策理論依據(jù)

2011年中央一號文件對加快水利改革發(fā)展做出全面部署，為基層水利管理體制企業(yè)化運(yùn)作提供了有力的政策理論依據(jù)。

2.1 水利工程建設(shè)和管理體制改革步入快車道

中央對水利工作高度重視，2011年中央一號文件提出：“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”?！笆濉逼陂g，隨著山西大水網(wǎng)建設(shè)的實(shí)施，未來“小水網(wǎng)”建設(shè)的完成，基層水利設(shè)施數(shù)量將大幅增多，原有的水管體制將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢任務(wù)的需要。基層水利基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革迎來良好的發(fā)展機(jī)遇。

2.2 鼓勵(lì)探索社會化和專業(yè)化的水利工程管理模式

長期以來，水利設(shè)施建設(shè)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)都屬于國家或集體，在運(yùn)營管理中存在政企不分、職責(zé)不清、管理混亂、效能低下，容易滋生腐敗等諸多弊端。2011年中央一號文件提出：“深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，對公益性小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助，探索社會化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式”。這項(xiàng)規(guī)定鼓勵(lì)對中小型水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理模式進(jìn)行探索和改革，實(shí)行社會化和專業(yè)化多種水利工程管理模式。而基層水利管理體制企業(yè)化運(yùn)作兼具了社會化和專業(yè)化特征，同時(shí)具備經(jīng)營性和公益性雙重職能，對于實(shí)現(xiàn)政企分開，有效管理水利國有資產(chǎn)、充分發(fā)揮水利基礎(chǔ)設(shè)施效能具有重要意義。

2.3 鼓勵(lì)發(fā)揮市場機(jī)制作用，經(jīng)營性水利工程走向市場

當(dāng)前，我國正處于深化改革，加快建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵階段。電力、國土、信息、高速公路、鐵路等行業(yè)均進(jìn)行了改革，初步實(shí)現(xiàn)了政企分開，相繼成立公司，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營，步入市場化軌道。而水作為一種特殊的資源，關(guān)系到國計(jì)民生，長期以來承擔(dān)了太多的公益性職能，商品性職能相對弱化。節(jié)約用水、保護(hù)水資源已成為全社會的共識。1985年國務(wù)院頒發(fā)了《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，首次提出以供水成本為基礎(chǔ)，核定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，供水開始被作為一種有償?shù)姆?wù)行為。大部分省市政府先后制定了本地水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法，結(jié)束了無償供水的歷史。2000年，“水是商品”的理念明確寫進(jìn)了政策法規(guī)。2011年中央一號文件指出：“充分發(fā)揮市場機(jī)制在水利工程建設(shè)和運(yùn)行中的作用，引導(dǎo)經(jīng)營性水利工程積極走向市場，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧?！庇纱丝梢?，中央從政策上是允許并鼓勵(lì)水利工程管理模式走向市場，由市場來經(jīng)營管理水利設(shè)施、管理水資源，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作的。

2.4 廣泛吸引社會資金投資水利

我國歷來有民間資本投資水利的傳統(tǒng)。新中國成立以來，水利投資主要依靠國家，民間資本鮮有投入。隨著改革開放的不斷深入，民營企業(yè)異軍突起，民營資本在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)?shù)姆蓊~。隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷發(fā)展，民營資本也有著投資水利、投資環(huán)保生態(tài)建設(shè)的剛性需求。2011年中央一號文件明確規(guī)定：“廣泛吸引社會資金投資水利”，“鼓勵(lì)符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設(shè)”，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)經(jīng)營性水利項(xiàng)目進(jìn)行市場融資”。因此，在基層水利管理體制企業(yè)化運(yùn)作中，應(yīng)鼓勵(lì)民營資本投資水利，以彌補(bǔ)政府水利投入的不足，加強(qiáng)水利建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過投資融資，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，確保其高效運(yùn)營，發(fā)揮良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

2.5 健全基層水利服務(wù)體系

2011年中央一號文件明確要求：“建立健全職能明確、布局合理、隊(duì)伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域?yàn)閱卧?，健全基層水利服?wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能，按規(guī)定核定人員編制，經(jīng)費(fèi)納入縣級財(cái)政預(yù)算。大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織?！蓖ㄟ^建立完善政府、企業(yè)和民間的多元化基層水利服務(wù)體系，按照各自職責(zé)和運(yùn)行規(guī)則正常運(yùn)轉(zhuǎn)，多元互補(bǔ)，相輔相成，互相促進(jìn)。

3 水利管理企業(yè)化運(yùn)作模式借鑒及可行性分析

目前，我國的力、高速公路、電信、鐵路等相關(guān)行業(yè)通過深化改革，實(shí)現(xiàn)了政企分開，成立集團(tuán)管理企業(yè)，負(fù)責(zé)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營、管理，進(jìn)一步理順了關(guān)系，有效地促進(jìn)了企業(yè)的發(fā)展。因此，可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，成立基層水利設(shè)施管理集團(tuán)公司，對大量基層水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行有效經(jīng)營和管理。

3.1 政企分開，轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮企業(yè)的經(jīng)營管理作用

按照政治體制改革的要求和市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)政企分開。可以由政府主導(dǎo)，成立基層水管企業(yè)，將基層中小型水利設(shè)施的經(jīng)營、管理職能劃分出來，歸基層水管企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營和管理。在權(quán)屬關(guān)系和管理體系上資產(chǎn)屬國家和集體所有，真正實(shí)現(xiàn)政企分開，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。

3.2 按照現(xiàn)代企業(yè)制度，獨(dú)立運(yùn)營，自負(fù)盈虧

基層水管企業(yè)要按照《公司法》，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭主體。按照市場化運(yùn)營方式運(yùn)作，對國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)有效管理，對基層水利設(shè)施及時(shí)進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)，使國有資產(chǎn)保值、增值。

3.3 發(fā)揮政府水行政主管部門對企業(yè)指導(dǎo)監(jiān)督作用

通過改革，成立水利基礎(chǔ)設(shè)施管理企業(yè)。政府水行政主管部門主要制定行業(yè)政策，項(xiàng)目的審批、立項(xiàng)，資金的計(jì)劃、撥付、監(jiān)督審查等。建設(shè)單位主要對水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行施工建設(shè)。水利設(shè)施建成后按照類型進(jìn)行區(qū)分，大中型的水利設(shè)施按照權(quán)屬進(jìn)行劃分，小型水利設(shè)施統(tǒng)一劃歸基層水利設(shè)施管理企業(yè)統(tǒng)一進(jìn)行管理。業(yè)務(wù)上由水行政主管部門依法負(fù)責(zé)對企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和技術(shù)監(jiān)督。

4 基層水管企業(yè)管理機(jī)構(gòu)基本建構(gòu)

4.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

基層水管企業(yè)管理機(jī)構(gòu)可成立省級水利設(shè)施管理集團(tuán)有限公司，按照行政區(qū)劃，下設(shè)市級分公司、縣級子公司，縣以下設(shè)鄉(xiāng)一級管理站、村一級設(shè)管理所，形成覆蓋面廣、組織嚴(yán)密的基層水利基礎(chǔ)設(shè)施管理網(wǎng)絡(luò)。公司實(shí)行層級管理，下級對上級負(fù)責(zé)。在業(yè)務(wù)上接收上級和同級水行政主管部門指導(dǎo)和監(jiān)督。

4.2 人員組成

按照《公司法》，制定公司章程，成立董事會、監(jiān)事會，聘任總經(jīng)理，負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營管理。董事會和監(jiān)事會按照公司章程按期換屆。公司領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)和員工實(shí)行聘任制，根據(jù)工作需要，向全社會公開招聘。根據(jù)工作崗位不同，可分為行政崗位、技術(shù)崗位、管理崗位，實(shí)行合同制?；鶎庸芾韱T工可根據(jù)需要招聘相關(guān)水利管理專業(yè)的大中專學(xué)生，也可面向基層農(nóng)村，就近招收具有基層水利設(shè)施管理經(jīng)驗(yàn)的村民，統(tǒng)一培訓(xùn)上崗，統(tǒng)一管理。

4.3 資產(chǎn)組成

按照相關(guān)政策和權(quán)屬接收現(xiàn)有國有、集體或個(gè)人中小型水利設(shè)施。對于散落在村鎮(zhèn)之間村集體所有或個(gè)人所有的小型水利設(shè)施，通過確權(quán)、入股、收買等方式收歸企業(yè)所有，統(tǒng)一經(jīng)營管理。

4.4 資金和收益來源

資金來源主要依靠政府投資、吸收部分社會資金投資融資。政府對小型水利設(shè)施的投資、維修保養(yǎng)專項(xiàng)資金，可用于設(shè)施設(shè)備的日常維護(hù)保養(yǎng)?；鶎铀芾砥髽I(yè)的收益主要通過經(jīng)營管理基層水利設(shè)施、水資源市場化和提供水利服務(wù)獲取收益。通過向大型企業(yè)、灌區(qū)、農(nóng)戶、村民征收水費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、管理費(fèi)，按照收益比例上繳國家，剩余部分用于維護(hù)設(shè)施、員工工資福利、管理費(fèi)用、擴(kuò)大再生產(chǎn)。

4.5 承擔(dān)公益性職能

基層水利管理企業(yè)，除完成正常的經(jīng)營和管理外，還要承擔(dān)一定的公益性職能。對享受政府水價(jià)電價(jià)補(bǔ)貼的用戶，應(yīng)按照相關(guān)的政策對相關(guān)用戶進(jìn)行補(bǔ)貼。在遇到特大干旱年，百姓生活用水受到威脅時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，對相關(guān)用水戶的農(nóng)田灌溉及生活用水及時(shí)給予應(yīng)急供應(yīng)。日常生活用水可實(shí)行階梯電價(jià)，鼓勵(lì)節(jié)約用水。水費(fèi)的定價(jià)由政府通過政策、聽證會等形式反復(fù)論證定價(jià)，并確定合理的定價(jià)周期，實(shí)行階梯水價(jià)，生活用水補(bǔ)貼制度。