本刊記者 王麗君

農(nóng)村土地確權(quán)是土地登記重要內(nèi)容

近日，國土資源部副部長、全國加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長胡存智主持召開會(huì)議，通報(bào)了全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的最新進(jìn)展。截至今年5月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率為97%，其中有24個(gè)省份的發(fā)證率在95%以上，6個(gè)省份在90%至95%之間，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作基本完成，工作繼續(xù)深化細(xì)化，絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入成果檢查驗(yàn)收和階段性總結(jié)階段。

8月底，國土資源部辦公廳發(fā)出通知，近期將組成15個(gè)抽查組，赴全國各地開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果國家級(jí)抽查，加快推進(jìn)包括宅基地和集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證。

發(fā)證是土地登記重要工作

農(nóng)村集體土地確權(quán)，就是要把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，要求確權(quán)登記發(fā)證覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，從而維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民的根本利益。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是農(nóng)村土地使用制度改革的重要基礎(chǔ)，同時(shí)利于改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。土地確權(quán)后，農(nóng)民有了議價(jià)權(quán)，無償或低價(jià)征用農(nóng)民土地的情況就會(huì)得到扭轉(zhuǎn)。

國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長冷宏志介紹，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是土地登記的重要內(nèi)容之一。從上世紀(jì)80年代后期開始，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是上世紀(jì)80年代后期到1993年，試點(diǎn)和起步階段。原國家土地管理局結(jié)合第一次全國土地調(diào)查工作，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)啟動(dòng)了農(nóng)村集體土地的初始登記工作。主要內(nèi)容是宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，個(gè)別省份啟動(dòng)開展了集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作。二是1993年到1999年，停滯和徘徊階段。1993年，國務(wù)院為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取消了包括農(nóng)村土地登記在內(nèi)的一系列收費(fèi)，由于沒有了經(jīng)費(fèi)來源，農(nóng)村集體土地登記工作幾乎陷于停滯。三是1999年至今，再次部署和推進(jìn)階段。1999年，國土資源部地籍司組織開展了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)調(diào)研，提出在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，努力探索集體土地所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式，全面確認(rèn)土地所有權(quán)，規(guī)范土地使用權(quán)，保障土地所有者收益權(quán)，強(qiáng)化土地用途管制權(quán)的思路。

2000年和2001年進(jìn)一步開展了擴(kuò)大農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證覆蓋面的調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，2001年11月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》和《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》，在全國全面部署加快集體土地所有權(quán)登記工作。2008年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求各地加快開展農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作。特別是在第二次全國土地調(diào)查期間，各地結(jié)合二次調(diào)查及年度遙感監(jiān)測變更調(diào)查成果推動(dòng)工作上升到了新平臺(tái)。

2010年，中央1號(hào)文件首次明確提出，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。力爭用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。此后，2012年和2013年中央1號(hào)文件都對這項(xiàng)工作提出要求。按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求，國土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部，成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2011]60號(hào)），對加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)行了部署。之后，又會(huì)同中農(nóng)辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)[2011]178號(hào)），明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證的政策要求。

經(jīng)過各方面的積極努力，目前已取得階段性成果。農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證基本完成了工作任務(wù)，同時(shí)，宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作有序推進(jìn)。

發(fā)證工作取得明顯成效

冷宏志介紹，在日常工作中，國土資源部積極部署、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、明確政策、抓好典型、認(rèn)真督導(dǎo)、大力宣傳，全面推進(jìn)各項(xiàng)工作；各?。▍^(qū)、市）黨委、政府高度重視，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央要求，統(tǒng)籌部署推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作；地方相關(guān)部門按照職能分工，密切配合，互相支持，形成強(qiáng)大合力，確權(quán)登記發(fā)證工作取得了明顯成效。

登記工作取得階段性成果

農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證率大幅提高，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。經(jīng)過三年的努力，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率大幅提高，達(dá)到94．7%，全國累計(jì)發(fā)證約620萬宗。在提高發(fā)證率的同時(shí)，各地積極協(xié)調(diào)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門，做好所有權(quán)確權(quán)登記與林地、草地、承包地等相關(guān)登記的銜接，基本實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)登記覆蓋各類農(nóng)村集體土地。

農(nóng)村地籍調(diào)查工作全面推進(jìn)，所有權(quán)權(quán)利狀況基本摸清。各地充分利用二次調(diào)查、變更調(diào)查等已有的工作成果，嚴(yán)格按照國家有關(guān)技術(shù)規(guī)程的要求，采用衛(wèi)星遙感、全球定位等高新技術(shù)，實(shí)地調(diào)查了4億公頃（60億畝）集體所有土地，基本摸清了每宗地的權(quán)屬、界址、面積和用途等情況。

土地權(quán)屬爭議進(jìn)一步化解，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。各地將土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作貫穿于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作始終，成立土地權(quán)屬爭議調(diào)處專門機(jī)構(gòu)，加大土地權(quán)屬糾紛調(diào)處力度，制定土地權(quán)屬爭議應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)調(diào)處制度，建立土地權(quán)屬爭議數(shù)據(jù)庫。通過平等對話、溝通協(xié)調(diào)等途徑，全國共調(diào)處土地權(quán)屬爭議7．9萬宗，涉及 4．8萬個(gè)村組、882．8萬人、860萬公頃土地。隨著工作推進(jìn)，全國土地權(quán)屬爭議數(shù)量明顯下降，大量長期困擾農(nóng)村、農(nóng)民的土地權(quán)屬爭議得到了有效化解，避免了因此引發(fā)群體性事件的可能，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

信息化管理水平有效提升，所有權(quán)發(fā)證成果逐步應(yīng)用。各地在推進(jìn)集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的同時(shí)，不斷強(qiáng)化信息化建設(shè)。全國累計(jì)建立起農(nóng)村集體土地登記相關(guān)圖、表、卡、冊、證等檔案資料2億多套，4100多萬套實(shí)現(xiàn)了信息化管理，絕大多數(shù)縣市建立了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)一體的土地登記信息化管理提供了有力支撐。信息化管理水平的提升，進(jìn)一步促進(jìn)了所有權(quán)發(fā)證成果的有效應(yīng)用。登記發(fā)證成果已在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤立項(xiàng)、土地征收、土地整治立項(xiàng)等國土資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。不僅如此，通過確權(quán)登記發(fā)證，明晰了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護(hù)了農(nóng)民合法土地權(quán)益，使廣大農(nóng)民放心經(jīng)營土地，增加了在土地上的有效投入，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

發(fā)證工作將進(jìn)一步深化

國土資源部副部長、全國加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長胡存智在肯定全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作取得明顯成就的同時(shí)，對下一步的工作提出了要求。

要盡快對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果進(jìn)行深化完善。一是按照總體部署和要求，適時(shí)組織國家級(jí)抽查工作，實(shí)事求是地對地方給予工作和技術(shù)上的正確評判。通過國家級(jí)抽查，對集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)行階段性總結(jié)，找出下一步工作的抓手；二是加快研究，短時(shí)期內(nèi)摸清集體土地所有權(quán)代持證的情況，明晰土地登記和頒證的關(guān)系，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書的持證主體或法人，解決證書發(fā)放不到位的問題；三是對集體土地所有權(quán)確權(quán)登記主體深化、細(xì)化到組和因林地全覆蓋等問題，要繼續(xù)深入研究，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作持續(xù)不斷的深入推進(jìn)下去；四是加強(qiáng)溝通，盡快向國務(wù)院上報(bào)《關(guān)于全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的報(bào)告》，研究提出開展全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作表彰的形式和方案；五是梳理登記發(fā)證工作中可能存在的問題，研究農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果管理和應(yīng)用的政策設(shè)計(jì)。

要進(jìn)一步加大宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作力度。一是細(xì)化今年的工作部署，就如何指導(dǎo)、推動(dòng)和細(xì)化政策等方面提出明確意見；二是針對地方普遍反映的宅基地 “一戶多宅”、違法用地多、私下交易、改變用途和集體建設(shè)用地主體不符合法律規(guī)定的問題進(jìn)行深入研究，提出確權(quán)登記發(fā)證的相關(guān)技術(shù)、政策、規(guī)則和步驟，如農(nóng)村范圍內(nèi)的供銷社用地問題可以從初始登記和總登記的角度考慮開展工作；三是區(qū)分全國不同的工作基礎(chǔ)，細(xì)分各類調(diào)查方法，做好與原有成果和基礎(chǔ)的銜接，明確調(diào)查的技術(shù)路線和工作經(jīng)費(fèi)籌措渠道，首先解決從無到有的問題；四是要將宅基地和集體建設(shè)用地登記發(fā)證成果明確作為農(nóng)村土地管理和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，充分發(fā)揮確權(quán)登記發(fā)證成果的作用。特別是開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地區(qū)必須首先完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作任務(wù)。