鄭彥妮，蔣滌非

（中南大學(xué) 土木工程學(xué)院，湖南 長沙 410083）

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是指城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門以外的個人和組織依照法律法規(guī)通過法定程序或者途徑參與和自身利益相關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動。面對人民群眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)實需求，現(xiàn)行的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度從內(nèi)容到形式都呈現(xiàn)出一定的歷史局限性，與人民群眾的司法期待和黨的十七大關(guān)于“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行”的要求還不相適應(yīng)。這就要求我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的探索和實踐進行審視與思考，回答服務(wù)型政府語境下公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值基礎(chǔ)、現(xiàn)實困境和基本路徑。

一 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值基礎(chǔ)

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國是一項重要的改革探索，已經(jīng)走過了若干年頭。近年來，各級政府把公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃作為行政民主的重要途徑，增強了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的透明度，促進了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的公正、文明執(zhí)法。從價值上分析，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅僅成為各級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門自覺接受監(jiān)督，依靠廣大人民群眾做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的有效途徑，而且是密切政府與人民群眾之間關(guān)系，凝聚公眾集體智慧和力量的重要紐帶。

（一）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的首要價值：尊重人的主體地位

城鄉(xiāng)規(guī)劃決策涉及城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境及空間發(fā)展等多方面，它對公眾的既有利益與未來預(yù)期都將產(chǎn)生極大的影響，［1］因而確有必要擴大公眾參與，并構(gòu)建與之相適應(yīng)的制度保障體系。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃為利害關(guān)系人表達利益要求提供平臺，為保護個人和組織的合法權(quán)益創(chuàng)造了條件。在公眾參與過程中，能夠把廣泛的利害關(guān)系人吸納到城市規(guī)劃程序中。利害關(guān)系人能夠直接向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門陳述事實，主張權(quán)利，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和規(guī)劃人員能夠更加全面地掌握各種信息，充分考量地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境承載能力、城市改造和市民意愿之間的關(guān)系，科學(xué)合理地規(guī)劃設(shè)計城市空間布局，使利害關(guān)系人的意志更多地受到城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的尊重，從而促使作出的城鄉(xiāng)規(guī)劃決策更加公正。公眾參與促使城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門既要全面吸收公眾掌握的各種信息，集中公眾的智慧和力量，充分考慮公眾意見的合法性、合理性、有效性，又要權(quán)衡公眾意見的確定性與真實性，克服公眾意見的偏見，最大限度地避免規(guī)劃結(jié)果脫離實際，這不僅是人民群眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，也是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾根本利益的必然要求。

（二）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本價值：維護社會公共利益

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種“政府行為”，也是與公共利益直接相關(guān)的行為。［2］在傳統(tǒng)行政法中，行政主體與社會公眾處于對立狀態(tài)。與此相反，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程昭示了社會公眾能夠與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門平等對話，這樣有利于緩解二者之間的緊張關(guān)系，促使城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)由國家獨享逐步走向國家和社會共享。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作只有在達成各方利益均衡的基礎(chǔ)上，才能取得廣大市民的理解與支持，可以說，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃既是對自身合法權(quán)益的保護，又是維護公共利益免遭不法侵害的重要手段。當(dāng)下，拆遷引發(fā)的慘劇頻頻發(fā)生，主要原因是公眾缺乏對城鄉(xiāng)規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加之公共利益界定的模糊，導(dǎo)致一些城鄉(xiāng)規(guī)劃決策以保護公共利益的幌子損害個人利益。要解決這一難題，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和決策必須最大限度地吸收公眾參與。因為，公眾參與最重要的特征就是通過賦予公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督和修改等各個環(huán)節(jié)，增強公民的主人翁意識，最大限度地影響城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門決策的制定和執(zhí)行，實現(xiàn)公共利益公平分配。［3］簡言之，公眾是保證城市建設(shè)按城鄉(xiāng)規(guī)劃要求有序進行，保障公共利益的最可靠的捍衛(wèi)者和監(jiān)督者。

（三）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度價值：提升決策的科學(xué)性

讓公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，是國際上通行的做法。早在20世紀(jì)80年代初，英、美等西方發(fā)達國家為提升城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的科學(xué)性就開始引入公眾參與。這些發(fā)達國家的先進立法例為深入探究公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國的拓展和延伸提供了新的視野。然而，長期以來，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制一般是由政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者規(guī)劃管理部門委托規(guī)劃設(shè)計部門編制的。這種規(guī)劃從編制到實施，自始至終僅是少數(shù)幾個規(guī)劃設(shè)計人員和政府領(lǐng)導(dǎo)的事，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性大打折扣。受專業(yè)和社會角色局限，少數(shù)幾個規(guī)劃師作為技術(shù)權(quán)威編制，無法客觀獨立地處理好影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的各種因素。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的不斷細(xì)化，城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到技術(shù)、行政、經(jīng)濟、社會等多個學(xué)科，涉及多部門、多主體的認(rèn)可和協(xié)作，更加注重社會科學(xué)、政治科學(xué)、價值觀念判斷、人和人性的關(guān)系等，這就更加需要公眾參與的智識支持。人民群眾通過公眾參與機制，可以發(fā)表自己對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的意見，參與規(guī)劃決策制定和規(guī)劃方案審定，有效地監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施，進而避免和緩解城鄉(xiāng)規(guī)劃中可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)，體現(xiàn)出成本低且時效高的特點。

（四）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的憲政價值：推進決策的法治化

城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅僅是一種技術(shù)行為，而且更是一種公共政策。在政治民主化潮流日益發(fā)展的趨勢下，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的論證、咨詢和決策已經(jīng)越來越普遍和深入。［2］可以說，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃已成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的世界性趨勢。我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次賦予了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)利，這既是國家對公民享有知情權(quán)和參與公共事務(wù)管理權(quán)的尊重，也是憲政民主精神在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要體現(xiàn)，符合中國特色人民代表大會制度的憲政結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市建設(shè)的“龍頭”，直接影響到城市未來的發(fā)展戰(zhàn)略與布局。從這個意義上說，政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中吸收公眾參與是最直接、也最易于實施的民主政治形式。正如有學(xué)者指出：“目前，在監(jiān)督行政權(quán)的若干方式中，公眾參與具有集程序控制和實體控制于一體的優(yōu)勢，能夠迫使行政主體在作出行政行為時向社會公眾說明理由。這樣，通過公眾參與形成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)，行政權(quán)的導(dǎo)化機會將大大減少?！保?］實踐中，一些城鄉(xiāng)規(guī)劃由于制定程序不民主，缺乏公眾參與，通常由政府有關(guān)部門根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)意圖制定出來，導(dǎo)致規(guī)劃的科學(xué)性不高，預(yù)見性不強。西方發(fā)達國家對此就有慘痛的教訓(xùn)。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須廣泛吸收民眾意見，既要避免一把手拍腦袋就決策的傳統(tǒng)模式，也要避免某些精英規(guī)劃的局限性，盡可能讓廣大市民參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來。因為，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃有利于在行政主體和公眾之間形成共識，增強行政行為的合法性和可接受性，促進行政效率的提高。［4］

二 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的總體評析

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作。它由封閉正走向開放，由單純的政府行為正轉(zhuǎn)向政府與公民的民主互動。新中國成立以來，我國一直沿用蘇聯(lián)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系模式，從城鄉(xiāng)規(guī)劃編制到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，再到城市建設(shè)開發(fā)，基本是由城市政府獨家運作，公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容無法知曉，更談不上對城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)表意見和建議。近年來，在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，無論是公眾參與的熱情和呼聲，還是公眾參與的實際程度都取得了一定的進展，尤其是北京、青島和深圳等地在推行公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃方面積累了不少的成熟經(jīng)驗。［3］但也應(yīng)該看到，當(dāng)前公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃還未成為一個必不可少的法定環(huán)節(jié)，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中還存在著工作進度不平衡、措施不夠有力、宣傳氛圍不夠濃厚等問題。這些問題的存在極大地影響了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的順利進行和有效開展。因此，確有必要剖析其深層次原因，實現(xiàn)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的新突破。

（一）對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的認(rèn)識不足

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃既是轉(zhuǎn)變政府職能的重要體現(xiàn)，也是責(zé)任政府和法治政府的應(yīng)有之義。但受神秘主義慣性思維的影響，長期以來社會各界對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性認(rèn)識不夠。有的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在工作中重保密，輕公開，甚至把遵守工作紀(jì)律和公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃完全對立起來，害怕群眾知道的東西多了，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作不好開展。有的認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施程度如何與其行政職責(zé)的實現(xiàn)關(guān)系不大。有的認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃僅僅是不得已的一項改革措施。有的認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是上級交給的任務(wù)，不管效果如何，只要讓群眾參與了城鄉(xiāng)規(guī)劃就行。有的認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃只是走過場，作擺設(shè)，敷衍了事。甚至一些老百姓認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府的事，只要不涉及自身利益，不管城鄉(xiāng)規(guī)劃如何決策、編制、實施，都是事不關(guān)己。這些傳統(tǒng)觀念束縛了對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃重要性的認(rèn)識。

（二）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本制度不夠完善

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃立法比較注重對城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的授權(quán)，而對城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)監(jiān)督和控制的方法卻規(guī)定得相當(dāng)少。我國尚未有一部從規(guī)劃決策—編制—審批—實施—監(jiān)督的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)和實施細(xì)則。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然明確賦予了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)利，但公眾究竟以何種形式參與，參與的深度和廣度如何，如何確保公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃落實到位，尚需進一步細(xì)化和規(guī)范。具體包括：公眾在獲取政府有關(guān)規(guī)劃信息、獲取有關(guān)規(guī)劃申請的情況和表達意見等方面沒有明確規(guī)定；如何科學(xué)地設(shè)置系統(tǒng)管理和規(guī)范公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃考核標(biāo)準(zhǔn)；如何設(shè)定公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的方式手段；公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃提出的意見和建議是否被采納、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門如何答復(fù)社會公眾；如何規(guī)定公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作機制和監(jiān)督保障機制等。這些問題在一定程度上影響了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的實效，使得公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的運行效果大打折扣，也很難與社會公眾產(chǎn)生互動。

（三）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效果不盡理想

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效果幾乎完全取決于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃決策基本上不能產(chǎn)生實質(zhì)性的效果。公眾參與采取問卷調(diào)查的形式，幾乎是一個單向過程，是一種變相的“收集資料”。規(guī)劃中公眾的意見反不反映或反映多少，公眾自身根本無法知曉，更無法落實和監(jiān)督。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃尚處在“事后參與”、“被動參與”的初級狀態(tài)，規(guī)劃制定過程中公眾參與很少，或者僅有極少數(shù)的專家參與制定過程，往往導(dǎo)致公眾為了維護自身合法權(quán)益而“被迫參與”上訪告狀。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的隨意性和主觀性比較明顯，尤其是大部分中小城市都沒有固定的城鄉(xiāng)規(guī)劃展覽館，僅局限于在市民廣場或公園進行臨時的展出或征詢意見，形式也比較單一，缺乏長久性。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容和形式不夠豐富，很多規(guī)劃公示內(nèi)容過于簡單，大多限于幾張主要的圖紙和非常簡略的文字介紹，技術(shù)指標(biāo)沒有解釋，公眾無法真正知悉規(guī)劃的意圖。加之，公眾教育的匱乏，使得公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃知識了解甚少，即使把圖紙拿給百姓看，也無法使其真正了解城鄉(xiāng)規(guī)劃的實際內(nèi)容。有的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃不及時，不全面，多數(shù)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃僅僅成了一種宣傳方式，有的是規(guī)劃方案到了最后評審階段才讓公眾參與，有的甚至在批準(zhǔn)后才向公眾公開展示一下，公開的群眾不關(guān)心，群眾關(guān)心的不公開。這些現(xiàn)象嚴(yán)重挫傷了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性，使公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效果大打折扣。

（四）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論研究不夠深入

目前，理論界對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念、內(nèi)容、范圍、限度等尚缺乏深入系統(tǒng)的闡述和論證，有關(guān)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論研討活動少、形式不活，特別是缺乏法理層面的深刻闡釋?？梢哉f，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度尚未形成濃厚的理論研究氛圍。不論是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究力度，還是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究深度，均應(yīng)引起學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門的高度關(guān)注。［5］理論是實踐的先導(dǎo)。如果公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏理論支持，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的實踐就是盲目的，甚至就會背離立法設(shè)置的初衷。例如，如何進一步探索保障公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)利的實現(xiàn)方式和有效途徑；如何探索建立公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃網(wǎng)上查詢系統(tǒng)；如何進一步加強城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)系；如何進一步發(fā)揮規(guī)劃師和普通老百姓在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的作用；如何進一步加強城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門答疑說理制度；如何建立一種開放的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度；如何建立健全公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃組織機構(gòu)、完善配套管理制度和考評機制等。對于這些問題，都需要我們從理論與實踐相結(jié)合的層面深化公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論研究。

三 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本路徑

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是社會經(jīng)濟水平發(fā)展的必然產(chǎn)物。如何探索建立中國特色的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，是黨和政府面臨的共同難題。這既需要各級黨委和政府的高度重視，又需要城鄉(xiāng)規(guī)劃人員和社會公眾的共同努力，更需要法律制度的不斷完善。

（一）營造公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的社會環(huán)境

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的教育是一個漸進的過程。這個過程與整個國家政治經(jīng)濟文化發(fā)展程度密不可分。在我國，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的首要前提就是加強公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的教育，增強全民城鄉(xiāng)規(guī)劃意識。政府和規(guī)劃管理部門要引導(dǎo)公民普及城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科知識，充分認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值功能，讓公眾真正了解規(guī)劃的實質(zhì)，積極為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)造條件，注重多層次、多形式的規(guī)劃宣傳，采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節(jié)目、英特網(wǎng)定期向市民通報規(guī)劃管理的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，讓廣大群眾了解和支持城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時還可邀請公民參加城鄉(xiāng)規(guī)劃的展示會、論證座談會或聽證會，聘請公民擔(dān)任城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督員，有條件的地方要盡快建設(shè)專門的城鄉(xiāng)規(guī)劃展覽館。另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃人員要轉(zhuǎn)變觀念，注重自身專業(yè)理論素質(zhì)的提高，密切聯(lián)系和善于溝通公眾、利益團體和各級政府。實踐中，有的規(guī)劃人員過于偏重物質(zhì)規(guī)劃和圖紙設(shè)計外形，而忽略了規(guī)劃的社會經(jīng)濟屬性，這使得在實際工作中產(chǎn)生了許多錯誤。因此，規(guī)劃人員要運用城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科知識，廣泛吸收不同行業(yè)、多層次多部門人士等社會公眾的廣泛參與，綜合考慮各方面的因素，權(quán)衡各方的不同利益訴求，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的科學(xué)性。

（二）完善公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度規(guī)范

從宏觀上講，立法要明確規(guī)范公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機構(gòu)、組織、權(quán)限、程序、處罰等，確保公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)利的實現(xiàn)。從微觀上講，立法要明確公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的主體關(guān)系，充分發(fā)揮普通市民、利益團體、規(guī)劃人員和政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位和作用，平衡各方的利益；規(guī)范公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍（包括參與人的范圍和參與事項的范圍），參與的途徑（決策參與、監(jiān)督參與等），參與的形式（如召開座談會、論證會、聽證會、通過信件、電子郵件、走訪提出意見或建議、直接提交建議書等），參與的程序、方法（參加聽證會的公眾代表的選擇程序和方法，聽證會主持人產(chǎn)生的程序和方法、聽證會進行的程序，聽證會舉證和辨證的方式，聽證記錄和記錄要點，記錄的效力等），參與的方式（可以個體方式的參與，也可以社團方式的參與），參與的階段（包括編制、實施、監(jiān)督和修改等），參與的次數(shù)，參與的效力等；賦予利害關(guān)系人的程度性權(quán)利，規(guī)定公開、回避、聽取意見、說明理由等規(guī)則；建立公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃糾紛解決機制，公眾可以對違法規(guī)劃或不合規(guī)劃要求的行為向法院或仲裁機構(gòu)進行訴訟或提交仲裁。對于侵害或危及國家利益或社會公共利益的違法規(guī)劃行為，在無人起訴或當(dāng)事人無法起訴等情況下，檢察機關(guān)有權(quán)代表國家將該行為提交人民法院予以審判。在公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，對作出侵害或危及國家利益或社會公共利益作出違法規(guī)劃行為的單位或個人，要依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度、聽證制度、法定圖則制度、專家咨詢論證制度、決策風(fēng)險評估制度、決策作出公布與實施之間的期限區(qū)隔制度等基本制度要賦予公民依法享有言論自由，通過報紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等發(fā)表涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的意見和建議，同時為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃提供配套制度，確保公眾參與的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)等。

（三）規(guī)制公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃可能帶來的負(fù)面效應(yīng)

任何事物都有它的兩面性，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃也不例外。當(dāng)公眾意見與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門之行政目的相沖突時，可能使城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門只注重行政目的的實現(xiàn)，而忽視社會公眾的意志，也有可能使城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門極力滿足社會公眾的意志，而導(dǎo)致行政目的落空。這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門遵循“利益衡平”原則，仔細(xì)權(quán)衡各種利弊，絕對不能以法律或公意的名義侵害某些弱勢社會成員的合法權(quán)益，盡可能使國家利益、公共利益和個人利益之間保持一種適度的平衡，保障各種利益群體能夠?qū)ζ浼扔欣媾c未來預(yù)期有影響的城鄉(xiāng)規(guī)劃決策發(fā)表意見，充分實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的有效性。［1］公眾參與需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在向公眾提供相關(guān)信息進行必要的通知或告知程序的同時，還可能需要提供必要的交流場所，這無疑會增加城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或政府相關(guān)部門的行政成本。因此，各級政府要向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或其他相關(guān)部門增加適當(dāng)?shù)娜肆Α⑽锪拓斄?，搭建多層次的多方利益協(xié)商平臺和及時回應(yīng)反饋與共同決策的利益表達和利益協(xié)調(diào)機制，盡可能讓利益相關(guān)者充分表達訴求。公眾參與過程中，公眾向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提供一定的信息和建議，并不完全擁有作出或不作出某一行政行為的決定權(quán)，也無權(quán)決定行政行為的內(nèi)容。當(dāng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行為違法或不當(dāng)時，作為參與者的公眾并不承擔(dān)法律責(zé)任（在行政決定中提供虛假信息的除外），承擔(dān)法律責(zé)任的是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。這就導(dǎo)致公眾參與責(zé)任的虛化。因此，要建立健全公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)任追究制度和行政問責(zé)制度，嚴(yán)格規(guī)范行政問責(zé)的內(nèi)容、方式和程序，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)延伸到哪里，行政問責(zé)就落實到哪里。［6］各級政府要把公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃納入政府績效評估指標(biāo)體系中，同時要充分發(fā)揮公眾媒體等對公眾參與過程的監(jiān)督，增加公眾參與的透明度。

（四）深化公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的信息公開

信息公開是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提條件。沒有法定信息公開，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可能會對城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)真實信息進行人為地增減、加工，公眾也很難對城鄉(xiāng)規(guī)劃決策進行客觀地評價、理性地提出自己的意見或建議。［7］因此，以法律的形式賦予公民獲得公務(wù)活動公開的主體權(quán)利，是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要保證。正如有學(xué)者指出：“通過法律建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的政務(wù)信息公開制度對于保證公眾參與的真實和有效是極為重要和必不可少的?！保?］各級政府要以公開為原則、不公開為例外，進一步擴大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的政務(wù)公開的范圍，規(guī)范公開的內(nèi)容和形式。［6］城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾和有關(guān)部門的意見，健全專家咨詢制度，強化規(guī)劃的強制性和嚴(yán)肅性，確保規(guī)劃許可公開透明。特別是要通過建立規(guī)劃公示制度與公開查詢制度，公開城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施與管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督檢查以及有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃審批的程序與周期，各項規(guī)劃管理的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范和技術(shù)指標(biāo)，控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整，地名的審批，規(guī)劃方案的評審等涉及人民群眾切身利益的內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要將城鄉(xiāng)規(guī)劃決策備選方案，專家咨詢意見、公眾參與提供的意見、被采納的情況以及被拒絕采納的理由、決策風(fēng)險評估、決策實施評估結(jié)果、決策變更、暫停、終止情況等及時向社會公開。在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)向全社會進行城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)問題的問卷調(diào)查，把問卷調(diào)查統(tǒng)計分析報告作為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的依據(jù)之一；在城鄉(xiāng)規(guī)劃方案論證的過程中，要充分重視專家、各有關(guān)部門和群眾代表的意見和建議，避免單憑長官意志的主觀決策；在城鄉(xiāng)規(guī)劃批準(zhǔn)之后，要采用報紙、展覽、電視等各種媒介向社會公布，使廣大群眾了解城鄉(xiāng)規(guī)劃，認(rèn)同城鄉(xiāng)規(guī)劃，支持城鄉(xiāng)規(guī)劃，自覺服從城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)整和安排；在城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理階段，要實行審批政策公開、規(guī)劃要求公開、審批程序公開、審批權(quán)限公開、審批結(jié)果公開。［9］

［1］ 安建.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法釋義［M］.北京：法律出版社，2009.54.

［2］ 鄒德慈.城市規(guī)劃導(dǎo)論［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2002.281.

［3］ 鄒兵，范軍等.從咨詢公眾到共同決策 深圳市城市總體規(guī)劃全過程公眾參與的實踐與啟示［J］.城市規(guī)劃，2011，（8）：91－96.

［4］ 江必新，李春燕.公眾參與趨勢對行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)［J］.中國法學(xué)，2005，（6）：50－56.

［5］ 黃留國.中國特色城鎮(zhèn)化道路：模式，動力與保障［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，（3）：76－80.

［6］ 華建敏.貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、深化行政管理體制改革［J］.新華文摘，2006，（15）：3－4.

［7］ 陳國芳.服務(wù)型政府法治化的基本理念［J］.湖南社會科學(xué)，2011，（6）：59－62.

［8］ 姜明安.公眾參與與行政法治［J］.中國法學(xué)，2004，（2）：26－36.

［9］ 任志遠(yuǎn).透視城市與城市規(guī)劃［M］.北京：中國電力出版社，2006.304.