李 為 何丹華 陳 威 王 芳

（1.福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 352020；2.福州市發(fā)展改革委員會(huì)，福建 福州 350005）

新型城鎮(zhèn)化，已成為政界、商界、學(xué)界甚至普通民眾最為關(guān)注的焦點(diǎn)議題。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，則正是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略切入點(diǎn)和關(guān)鍵基石。所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，在經(jīng)歷城鄉(xiāng)遷移和職業(yè) 轉(zhuǎn)變的同時(shí)，獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)社會(huì)福利和政治權(quán)利，成為城鎮(zhèn)居民的過程[1]。福建省是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口重要集聚地。六普數(shù)據(jù)顯示，福建省流入人口約1024 萬，其中跨省流入431 萬，居全國第六位[2]。福建省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，涉及1000 余萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷及其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，直接關(guān)系到福建省城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。因此，理清福建省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本情況，并提出符合福建實(shí)際的可持續(xù)發(fā)展策略，具有重要意義。

一 發(fā)展成效初顯

近年來，福建省加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極采取措施，以深化戶籍改革、強(qiáng)化公共服務(wù)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等為抓手，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，取得了一些成效。

（一）戶籍制度改革邁開步伐。2011 年，福建省人民政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革有關(guān)工作的通知》，對(duì)居住地分三個(gè)層次分別明確各自落戶條件。2009-2011 年，全省共辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶46.3 萬人[3]。

（二）農(nóng)民工隨遷子女教育同城化有效推進(jìn)。以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女；在城市公辦學(xué)校接受義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，與當(dāng)?shù)貙W(xué)生在收費(fèi)、管理等方面享受同等待遇。2012 年，全省處于義務(wù)教育階段的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女中，90%以上入讀公辦中小學(xué)?；蚪y(tǒng)籌安排在民辦學(xué)校。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障得到加強(qiáng)。在財(cái)力有限的情況下，突出重點(diǎn)、保障急需，做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系省內(nèi)異地轉(zhuǎn)移和接續(xù)工作；優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障，基本實(shí)現(xiàn)有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部參加工傷保險(xiǎn)。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住條件有所改善。在擴(kuò)大廉租房、經(jīng)濟(jì)租賃房等保障范圍的同時(shí)，積極推廣政府、企業(yè)共同補(bǔ)貼建設(shè)的工業(yè)園租賃房模式，即在工業(yè)園區(qū)內(nèi)配套建設(shè)適合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口租賃的住房，再由用工單位低價(jià)或免費(fèi)出租給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

（五）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)穩(wěn)妥推進(jìn)。積極推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，逐步開展農(nóng)民住房所有權(quán)登記工作。積極引導(dǎo)村民有序轉(zhuǎn)移，探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。2012年，家庭承包經(jīng)營耕地中流轉(zhuǎn)耕地占21.6%[3]。

二 困境亟待破解

雖然取得了一些進(jìn)展，但總體來看，福建省推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨成本、制度、能力、文化、社會(huì)排斥和承載力約束等六大障礙[1]，進(jìn)展仍不理想，問題仍然突出。

（一）高門檻排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶。中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件并未放開，所有城鎮(zhèn)落戶政策中都包含“有合法穩(wěn)定住所”，但合法穩(wěn)定住所被限定為自有商品房、廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、自建住房、集資住房等，并不包含租賃住房，僅這一項(xiàng)就已將絕大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在外。作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要集聚地和落戶意愿高的大中城市，限制條件更多、落戶門檻更高。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)享有程度低。由于進(jìn)城落戶門檻高，農(nóng)民工及其隨遷家屬落戶難，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、保障性住房等公共服務(wù)和社會(huì)福利又直接與戶籍掛鉤，造成被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的1000 余萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，未能享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的基本公共服務(wù)，還處于“半市民化”狀態(tài)。突出表現(xiàn)在：一是農(nóng)民工隨遷子女不能完全享受免費(fèi)義務(wù)教育。受招生名額、學(xué)校容量等限制，農(nóng)民工子女并不能完全享受到與城鎮(zhèn)居民子女同樣好的教學(xué)資源，特別是一些主城區(qū)中的重點(diǎn)中小學(xué)實(shí)際上并未對(duì)農(nóng)民工子女開放；受當(dāng)?shù)亟逃Y源限制，有的隨遷子女無法按政策就近入學(xué)入托。二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保參與率低。目前只有穩(wěn)定就業(yè)和與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，大量高流動(dòng)性、靈活就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受到城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保關(guān)系轉(zhuǎn)移難，部分地區(qū)雖可互轉(zhuǎn)，但程序多、時(shí)間長。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障缺位。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被納入城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、租住廉租房和公共租賃房制度的，只有泉州、廈門部分地區(qū)在進(jìn)行初步探索。近年來隨著各地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民間基本公共服務(wù)差距在逐步縮小，但本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、本市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與外市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、居住證制度下的新居民與老市民之間多個(gè)“二元”結(jié)構(gòu)矛盾則逐漸凸顯，針對(duì)不同人群的基本公共服務(wù)更趨碎片化。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以有效參與城市公共事務(wù)管理。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化素質(zhì)較低、就業(yè)流動(dòng)性較大，更由于城市管理機(jī)制中缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與的制度性安排，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口幾乎沒有參加任何有益的社會(huì)組織，長期游離于城市政治生活之外，很難參與社會(huì)管理和治理。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政治權(quán)益缺失，利益訴求和表達(dá)渠道不暢，利益糾紛等引發(fā)的矛盾和問題難以得到有效緩解。

（四）地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化動(dòng)力不足。城鎮(zhèn)化過程中片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的“重物輕人”傾向，導(dǎo)致城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力不足，無法滿足大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)基本公共服務(wù)的集中需要。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要支付較高成本，也需要占用大量建設(shè)用地。由于當(dāng)前缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以戶籍人口而不是常住人口為基數(shù)，相關(guān)政策缺乏對(duì)輸入地與輸出地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本全部落到輸入地政府身上，導(dǎo)致輸入地政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化積極性不高。

（五）體制機(jī)制不健全?，F(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，嚴(yán)重制約公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間平等交換，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

三 可持續(xù)發(fā)展策略

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，既與城鎮(zhèn)提供非農(nóng)就業(yè)崗位能力有關(guān)，也與提供公共服務(wù)和社會(huì)保障的財(cái)力有關(guān)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須加快推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、公共住房和社會(huì)保障等公共服務(wù)制度改革，允許符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，逐步形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)制度體系[4]。

（一）加大公共服務(wù)供給，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口變市民，戶口的轉(zhuǎn)換是“形”，服務(wù)的分享才是“實(shí)”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，本質(zhì)上就是基本公共服務(wù)均等化的過程，需要統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍管理制度改革和基本公共服務(wù)均等化。一是以城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為方向，放寬或放開落戶限制，除福州市轄區(qū)、廈門市、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)外，其他地區(qū)均要放開落戶限制。2013-2020 年，每年落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口28-30 萬人，8 年間共落戶約230 萬人[3]。加快剝離戶口所附著的福利功能，實(shí)行無門檻的居住證制度，建立健全戶籍與居住證有效銜接的人口管理制度，逐步推行憑居住證享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的公共服務(wù)。二是扎實(shí)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，把農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)卣逃l(fā)展規(guī)劃和財(cái)力保障范疇，保障處于義務(wù)教育階段隨遷子女能夠在公辦學(xué)校就學(xué)或統(tǒng)籌安排到民辦學(xué)校。三是理順農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)通道，加快實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。四是設(shè)置適當(dāng)條件，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步納入公租房、廉租房、住房公積金等城鎮(zhèn)住房保障體系，逐步提高保障性住房覆蓋率。

（二）改善生產(chǎn)生活環(huán)境，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)行使民主權(quán)利，既是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障的重要內(nèi)容，也是舒緩族群對(duì)立、建設(shè)包容城鎮(zhèn)的必然要求。因此，要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。一是建立企業(yè)用工綜合考評(píng)制度，將員工培訓(xùn)、參保、繳納住房公積金等情況納入考評(píng)體系。二是加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中居住地的基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善公共服務(wù)設(shè)施狀況；加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、流動(dòng)人口聚居地的社區(qū)建設(shè)。三是開展有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更快融入城市的各類人文關(guān)懷活動(dòng)；創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動(dòng)、建設(shè)和管理。

（三）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，推動(dòng)更高質(zhì)量就業(yè)。要保障就業(yè)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)能力和收入水平，夯實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)。一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)中心城區(qū)形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城市拓展區(qū)加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，小城市和小城鎮(zhèn)承接轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的教育、衛(wèi)生、商業(yè)、休閑等公共服務(wù)設(shè)施配套。二是建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，將有轉(zhuǎn)移就業(yè)愿望的農(nóng)村勞動(dòng)力都納入公共就業(yè)服務(wù)范圍，享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共就業(yè)服務(wù)。三是創(chuàng)新培訓(xùn)模式，健全面向城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的職業(yè)培訓(xùn)制度，提高農(nóng)村勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移就業(yè)的針對(duì)性；鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)者參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

（四）推進(jìn)集體土地有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益。要按照提高土地利用效率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量、保障農(nóng)民利益的要求，深化土地制度改革。一是加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地使用權(quán)和農(nóng)村住房抵押貸款試點(diǎn)。二是分級(jí)建立土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鼓勵(lì)有條件的地方成立土地信托機(jī)構(gòu)，組織開展農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)和經(jīng)營，探索宅基地和農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)機(jī)制。三是將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拓展到農(nóng)村所有集體建設(shè)用地，結(jié)合山海協(xié)作，鼓勵(lì)縣域間統(tǒng)籌使用土地指標(biāo)。四是探索實(shí)行地區(qū)之間人地掛鉤政策，將接納外來人口落戶規(guī)模作為確定城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的重要依據(jù)，相應(yīng)調(diào)整人口流入地和流出地的建設(shè)用地供給規(guī)模。

（五）調(diào)動(dòng)各方力量，構(gòu)建協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是一項(xiàng)任務(wù)重、投入大、耗時(shí)長的系統(tǒng)工程，需要政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、個(gè)人共同努力，協(xié)調(diào)推進(jìn)。一是健全公共財(cái)政體系，逐步建立與常住人口規(guī)模相掛鉤的公共資源配置和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。改革完善財(cái)稅體制，增強(qiáng)地方政府履行基本公共服務(wù)能力；創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式，形成可持續(xù)的融資機(jī)制。由各級(jí)政府合理確定分擔(dān)比例，共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。二是落實(shí)異地務(wù)工人員同工同酬制度，督促用人單位依法為異地務(wù)工人員辦理參保并承擔(dān)應(yīng)由企業(yè)繳納的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等費(fèi)用。三是鼓勵(lì)異地務(wù)工人員合理運(yùn)用工資收入以及承包土地使用權(quán)和宅基地物權(quán)所產(chǎn)生的收益等積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)等，參加職業(yè)技能培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)。

[1]潘家華,魏后凱,宋迎昌等.中國城市發(fā)展報(bào)告(No.6)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013.

[2]福建省2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[EB/OL].http://fjrb.fjsen.com,2011-05-25.

[3]國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司.農(nóng)民工市民化和基本公共服務(wù)機(jī)制專題調(diào)研報(bào)告[R].2012.

[4]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)[M].北京:中國發(fā)展出版社,2011.

[5]李啟平,吳頎.晏小敏.湖南省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響[J].邵陽學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,(6):26-31.