鄧可祝

(安徽工業(yè)大學文法學院，安徽馬鞍山243002)

環(huán)境法院(或環(huán)境法庭)是指由專門的司法機關來審理環(huán)境方面案件的法院或法庭(Environmental Courts and Tribunals，簡稱 ECT，以下一般稱為“環(huán)境法院”)。由于環(huán)境問題的日益嚴重，各國認識到僅靠立法并不能保護環(huán)境，而應將環(huán)境法律真正實施;而要實施環(huán)境法律，不能僅僅依靠行政機關，還應充分發(fā)揮法院的作用，所以目前世界上出現了建立專門環(huán)境法院的熱潮。據統(tǒng)計，截至2010年，世界上41個國家已經建立了380個專門的環(huán)境法院，其中僅菲律賓在2008年就建立了117個環(huán)境法院，有些國家，如印度和坦桑尼亞還制定了設立環(huán)境法院的專門法律。［1］同樣，我國一些地方也建立了環(huán)境法庭，在這些地方，由環(huán)境法庭統(tǒng)一審理涉及環(huán)境的案件，包括民事案件、行政案件、刑事案件，同時也受理環(huán)境公益訴訟案件和行政執(zhí)行案件。

隨著環(huán)境法庭的建立，我國法學界開始重視環(huán)境司法問題，并對外國的環(huán)境法院進行了研究。但研究的對象都是發(fā)達國家，如美國、新西蘭等，對發(fā)展中國家的環(huán)境法院還沒有專門的研究，本文將著眼于印度法院的研究。之所以如此，不僅因為印度已經制定了關于環(huán)境法院的專門法律，而且印度與我國在環(huán)境問題上有許多相似之處:一是兩國都是發(fā)展中大國，二是都面臨著發(fā)展經濟的重任，三是都存在著比較嚴重的環(huán)境問題。因而，研究印度的環(huán)境法院對于我國環(huán)境法院的建設具有非常重要的借鑒意義。

一、印度環(huán)境法院建立的背景

印度議會于2010年4月30日通過了《國家綠色裁判法》(National Green Tribunal Act，2010)，標志著印度建立了專門的環(huán)境法院，是發(fā)展中國家最早制定專門法律的國家之一。這一法律的制定，對于印度環(huán)境案件的審理無疑具有重要的意義。但這一法律也不是憑空產生的，是特定歷史背景的產物。

(一)發(fā)達的環(huán)境司法

作為人口居世界第二位的發(fā)展中大國，印度面臨著嚴峻的環(huán)境形勢，同時面臨著發(fā)展經濟的嚴重挑戰(zhàn)。如何加強環(huán)境保護，促進人們享有基本的環(huán)境權利，是國家的重要責任。自20世紀70年代以來，印度制定了大量環(huán)境法律，但由于行政機關缺乏環(huán)境執(zhí)法的熱情和能力，環(huán)境法律的實施效果不佳。在這種情況下，印度的法院就擔負起了實施環(huán)境法的使命。印度法院在環(huán)境案件審理方面作用明顯，作出了大量的判決，對整個印度環(huán)境法律的發(fā)展和環(huán)境保護起到了巨大的作用。據統(tǒng)計，在1980－2000年，僅印度最高法院就作出了100多個環(huán)境案件的判決。在經濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系上，印度最高法院認為:經濟發(fā)展不能建立在破壞環(huán)境和損害公民健康的環(huán)境權基礎上，表明了法院對于環(huán)境保護的高度重視。［2］這些環(huán)境判決和理論，使印度法院獲得了“世界上最為能動地保護環(huán)境的法院”稱號。

印度法院是通過對憲法的解釋來解決環(huán)境案件的憲法依據問題的。印度的1950年《憲法》，并沒有關于國家環(huán)境保護責任和公民環(huán)境權方面的規(guī)定，印度法院是通過《憲法》第21條的解釋將環(huán)境權納入其中的。第21條規(guī)定:“人的生命和自由受到保護。除非依據法定的程序，任何人不得被剝奪生命和自由?！痹诃h(huán)境案件的審理過程中，印度法院通過解釋“人的生命”的含義來強調公民環(huán)境權的重要性。法院宣稱，生命權，包括空氣和水免于被污染的權利等等。［3］32

1972年的斯德哥爾摩會議之后，印度對《憲法》進行了修改。其中增加了第48條A款:“保護和改善環(huán)境，保護森林和野生生物——國家應盡力保護和改善環(huán)境，保護國家森林和野生生物。”這樣，法院就有了直接的憲法依據要求國家承擔環(huán)境責任，并作出了一系列著名的判決，如M.C.Mehta vs.Union of India:AIR案(1988)。這一案件的案情是:由于沿岸長時間大量排入污水，印度著名的河流恒河污染嚴重，既不能飲用也不能游泳，有強烈的環(huán)境保護主義傾向的著名律師M.C.Mehta向法院提起公益訴訟，要求法院判決有關行政機關，特別是坎普爾邦必須履行法定的義務，來保證恒河的水質變好。法院在判決中認為:保護環(huán)境是非常重要的和必要的，憲法48－A認為國家應該盡力保護和改進環(huán)境，保護森林和野生動物;憲法第51－A確定國家對每個公民具有基本的義務，即保護和改進自然環(huán)境，包括:森林、湖泊、河流和野生動物和對每一個生命的悲憫之心。［3］31因而，法院在判決中發(fā)出了令狀，要求有關行政機關特別是坎普爾邦要采取各種措施清理污染源，凈化水質，保證恒河的清潔。在該案中法院宣告:“我們也意識到關閉一些企業(yè)可能會導致工人的失業(yè)和稅收的減少，但生命健康和生態(tài)對人們來說具有更加重要的價值?！?/p>

這一判決的意義不僅在于法院要求行政機關必須履行自己的環(huán)境保護責任，而且作出了要求行政機關采取特定的方式來履行責任的“令狀”的形式，這一判決意義重大，體現了法院的能動性，產生了深遠的影響。如2008年菲律賓最高法院在一起訴訟中，也要求行政機關在2年內使馬尼拉灣的水質變清，以達到可以讓人們在里面游泳的程度，就受到了印度這一判決的影響。

(二)社會的需求和理論上的探討

印度是一個發(fā)展中大國，環(huán)境問題非常嚴重，存在著經濟社會發(fā)展和環(huán)境保護之間的巨大沖突，環(huán)境案件很多，需要盡快地審理。普通法院雖然也可以在這方面有所作為，但由于環(huán)境案件的復雜性，普通法院的審理能力是有限的。在對環(huán)境案件進行審理的過程中，印度最高法院也多次建議:由于環(huán)境案件具有其特殊性，需要建立專門的環(huán)境法院來進行審理，從而提高環(huán)境案件審理的質量和效率。

在最高法院和社會的呼吁下，印度議會也非常重視環(huán)境法院的立法工作。1995年和1997年，印度議會分別制定了專門的法律來對環(huán)境法院進行規(guī)范，即《國家環(huán)境裁判法》(The National Environment Tribunal Act，1995)和《國家環(huán)境上訴權力機構法》(The National Environment Appellate Authority Act，1997)。這兩部法律是專門對環(huán)境訴訟的問題進行規(guī)范的，但由于種種原因，這兩部法律沒有起到應有的作用。如《國家環(huán)境裁判法》，除了國家的實施意愿外，其受案范圍狹窄——只受理有害物質造成事故的賠償案件，并且沒有權力實施法院作出的決定也是重要原因。［4］

因而，社會呼吁建立新的環(huán)境法律，來建立新的專門的環(huán)境法院。其中，2003年印度議會的司法委員會發(fā)表了第186次報告(One Hundred Eighty Sixth ReportOn ProposalTo Constitute Environment Courts)，提出了建立專門的環(huán)境法院的設想。這一報告在社會上也引起了巨大的反響，經過熱烈的討論，印度議會于2010年通過了《國家綠色裁判法》。

(三)其他國家的啟示

如前所述，在國際上早就存在專門的環(huán)境法院，最早的環(huán)境法院應屬于澳大利亞南威爾士的“土地與環(huán)境法院”。根據1979年的《土地和環(huán)境法院法》與《環(huán)境規(guī)劃與評估法》，南威爾士州于1980年設立了土地與環(huán)境法院，該法院被授權管轄州內有關規(guī)劃和環(huán)境的各事項。這一法院專門審理與環(huán)境有關的案件，起到了良好的示范作用。后來，新西蘭和美國的佛蒙特州也建立了專門的環(huán)境法院。這些對印度的《國家綠色法庭法》的制定也起到了促進作用，例如南威爾士環(huán)境法院的綜合性，對印度環(huán)境法院的建立就具有強烈的吸引力。南威爾士的“裁判包括申訴、司法審查和實施功能，這些功能的結合被認為在處理環(huán)境問題上是必要的和理想的”。［5］

二、印度環(huán)境法院的職權

目前，印度環(huán)境法院的主要依據就是2010年制定的《國家綠色裁判法》。該法共分5個部分，38個條款。第一部分是對一些術語的解釋，第二部分是對法庭構成的要求，第三部分是對法庭權力的規(guī)定，第四部分是對違反法院裁定的罰則，第五部分是對其他事項的說明。這一法律內容比較完整，對于一些事項的規(guī)定非常明確，有利于法院在審理環(huán)境案件時適用。

(一)印度環(huán)境法院的職權與特色

1.環(huán)境法院的構成。這是《國家綠色法庭法》第二部分的內容。

(1)環(huán)境法院由主席、法官和專家組成。其中主席必須是全職的，法官的人數在10－20名之間，聯(lián)邦政府綠色法院的法官可以是兼職的;專家人數和法官的人數相同。聯(lián)邦環(huán)境法院的主席和法官的任職資格是:主席必須擔任過印度最高法院的法官或者是印度高等法院的院長，法官必須是最高法院或高等法院的法官。專家的任職資格是:已獲得科學碩士學位(物理科學和生命科學)與博士學位或工程技術碩士學位并具有15年在相關領域工作的經驗，包括5年在環(huán)境領域的實際經驗或森林工作方面的經驗;或者在國家級機構或行政機關工作15年的經驗，包括有5年的處理環(huán)境問題經驗。

(2)法院成員的任命。聯(lián)邦環(huán)境法院的主席、法官和專家都應該由中央政府任命，其中主席的任命必須由中央政府會同印度首席大法官來任命。

(3)任職年齡和離職問題。環(huán)境法院主席的任職年齡至70周歲，而法官或專家的任職年齡至67周歲。環(huán)境法庭的成員離職必須基于法定的原因，如犯罪、道德問題和經濟上的破產及不正當的經濟原因，等等。

2.環(huán)境法院受案范圍和程序。這是該法第三部分的主要內容。

(1)關于受案范圍。環(huán)境法院可以審理一切涉及到環(huán)境問題的民事案件、刑事案件和行政案件。民事案件和刑事案件主要是指該法“附錄一”列舉的法律有關案件，具體包括:1974年的《水污染防治法》、1977年的《水污染防治稅法》、1980年的《森林保護法》、1981年的《空氣污染防治法》、1986年的《環(huán)境保護法》、1991的《公共責任保險法》、2002年的《生物多樣性法》。只要是根據這些法律起訴的案件，都由環(huán)境法院來審理。

行政案件是指針對行政機關的行為而提起的訴訟。該法第16條規(guī)定:“任何人，在受到國家行政機關的有關決定的損害時，都可以向環(huán)境法院來起訴。”這些法律主要也是該法“附錄一”上的有關法律條文。在這些法律中，不僅規(guī)定了公民不服行政機關的行為而提起的主觀訴訟，而且也規(guī)定了大量的客觀訴訟，即我國目前研究重點的環(huán)境公益訴訟的條款。

(2)關于審理的程序。一是民事訴訟的程序，可以不受《1908年民事訴訟法》有關程序規(guī)定的拘束，但必須要遵守自然公正的原則，環(huán)境法院有權制定自己的程序;二是關于證據程序，也可以不受《1872年印度證據法》的限制，有權制定自己的證據要求;三是關于刑事程序，要求法院應受印度刑法典和印度刑事訴訟法的限制。這反映了對不同案件程序的不同要求。值得注意的是，在印度行政訴訟和民事訴訟適用相同的程序。

3.環(huán)境法院的權力。這是該法第四部分的內容。為了保證環(huán)境法庭的判決的權威性，該法對于違反環(huán)境法院決定和命令的人規(guī)定了嚴厲的罰則。

4.環(huán)境法庭的組成人員的行為規(guī)范。這是該法第五部分的內容:規(guī)定環(huán)境法院的組成人員屬于公務員，應受到公務員紀律的約束，同時對他們的行為也提出了一系列的要求。

(二)印度環(huán)境法院的特色

通過上述內容的介紹，我們可以知道，印度環(huán)境法院在組成和對案件的審理上具有鮮明的特色。

1.重視法官和專家的不同作用，體現了環(huán)境司法的要求。環(huán)境案件的審理，有較高的專業(yè)技術要求，而法官顯然沒有這方面的知識優(yōu)勢。雖然在訴訟時原被告雙方也會提出專家的意見，但此時專家的看法往往會有片面性。為了避免這樣的弊端，印度的最高法院運用裁量權來自己委任或者依靠國家委任的環(huán)境方面的專家委員會，這就解決了環(huán)境訴訟方面的專業(yè)技術問題。例如在杜恩谷案中，法院需要了解被告(一些采石場)在獲得許可證的情況下是否存在濫開濫采的情形，以及這種開采是否對生態(tài)產生不利的影響。法院委任了一個以D.N.Bhargav為首的委員會，目的是檢查在令狀和政府提供的名單中提到的石灰?guī)r采石場是否存在上述的情形。在委員會報告的基礎上，法院作出了判決:一些采石場應立刻關閉，而其他的則應分階段關閉。［2］這樣就保證了判決的科學性。

2.體現了現代環(huán)境法的原則。環(huán)境案件的判決，不僅需要建立在充分的科學依據的基礎上，而且要考慮經濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關系，這可能比前者更為困難。從某種意義上說，環(huán)境污染也是人類的一種必要的“惡”，如何取舍這是非常艱難的，這就需要利用法律來規(guī)定環(huán)境審理時應遵循的環(huán)境法原則。《國家綠色裁判法》第20條規(guī)定:“法院的任何命令、決定或裁決，都必須遵循可持續(xù)發(fā)展原則、預警原則和使用者付費原則?！边@充分體現了現代環(huán)境法的理念，對于環(huán)境審理具有較強的指導意義，有利于實現建立環(huán)境法院的目的。

3.環(huán)境法院受理案件范圍廣，審理的方式多樣，體現了一體化的特點。根據《綠色環(huán)境裁判法》的規(guī)定，環(huán)境法院受理案件的范圍是非常廣泛的，既可審理民事案件，又可審理行政案件和刑事案件，還可以審理各類環(huán)境公益訴訟案件。這樣廣泛的案件受理范圍具有較大的特色，不僅保證了環(huán)境案件的多樣性，也保證了統(tǒng)一性。這與新西蘭的環(huán)境法院的一體化有異曲同工之處:新西蘭環(huán)境裁決機制的一體化“主要體現為以環(huán)境法院為核心的內外組織機構的協(xié)調配合，融資源管理、規(guī)劃決策、糾紛處理為一體的廣泛管轄，裁判程序和非訴糾紛解決程序并用的程序機制，司法判斷與政治決策權集于一體等幾個方面”。［6］印度的環(huán)境法院雖然沒有這樣強大的功能，但也體現了一體化的特點。

4.環(huán)境法院具有較高的權威性。除了組織人員的常任制的身份保障外，環(huán)境法院的權威還體現在其對不遵守判決結果的人和組織的懲罰權。對于違反環(huán)境法院的判決命令和決定的人和組織都有嚴厲的懲罰措施，這樣可以保證環(huán)境法院的權威性。而且印度法院也存在著較高的獨立性，法官享有較多的依法獨立審判的權力，這些也保證了環(huán)境法院審理的獨立性和權威性。

三、印度環(huán)境法院存在的問題

印度在發(fā)展中國家中首先制定了環(huán)境法院法，加上已經積累的環(huán)境審判實踐，相信印度的法院會在環(huán)境保護方面取得較大的成就。但也應該看到，印度環(huán)境法院在司法過程也存在一系列的問題，認識這些問題也是非常必要的。

(一)環(huán)境法院對環(huán)境法實施效果問題

在印度，發(fā)展經濟是整個國家的重要使命和任務，如何處理好經濟和環(huán)境的問題是整個社會所面臨的難題，法院作為社會的一個部分，也不是萬能的，也需要面對這些問題。具體而言有兩個方面。

一是如何處理與行政機關的關系。由于司法具有消極性和被動性，而行政具有積極性和主動性，法律的普遍的實施應該由行政機關來承擔，但由于印度的行政機關對于環(huán)境執(zhí)法的態(tài)度消極;而且由于經濟發(fā)展的水平不高，印度行政機關也面臨著執(zhí)法能力的問題。如果沒有執(zhí)法的熱情和良好的執(zhí)法能力，即使法院作出了相應的判決，行政機關也很難執(zhí)行法院的判決，這會成為影響環(huán)境法院的判決效力的重要因素。有學者指出，法院發(fā)出令狀是一種最有潛在力量的武器，但如果沒有相應的力量來行使這一權力，這種令狀就是沒有牙齒的，印度環(huán)境司法的歷史存在的最大問題就是政府機關并沒有興趣來配合法院的判決。［7］另外，雖然印度的法院在環(huán)境法的實施上起到了很大的作用，但也有人批評法院過于能動，使法院取代了行政機關。這些對未來的環(huán)境法院也是一個重大的挑戰(zhàn)，因為現代法治的要求就是政府守法，但如果行政機關不守法的話，法院也沒有力量和能力來對之進行真正的強制。

二是環(huán)境法院的審理能力和審理效率問題。按照《國家綠色裁判法》的規(guī)定，由環(huán)境法庭審理所有的環(huán)境案件。但一旦大量的案件進入到法院，也會造成法院的負擔和審判進程的拖沓。根據法律規(guī)定，環(huán)境法庭的人數是有限的，而現有的環(huán)境案件數量是巨大的，這必然會造成案件的審理耗費較多的時間。“遲到的正義不是正義”，如果一個環(huán)境糾紛長期得不到解決，對司法權威也會產生不良的影響。

(二)法院組成人員的知識背景問題

在《國家綠色裁判法》中，為了保證審理人員的相應的科學素養(yǎng)，規(guī)定了專家必須具備的科技知識或行政知識背景。這固然有助于解決傳統(tǒng)司法中法官的專業(yè)知識背景問題，但大量使用科技專家和行政專家也可能存在一定的問題，因為科技專家會局限于專業(yè)的視野，而行政專家則會因重視經濟的發(fā)展而忽視環(huán)境保護。因而，在環(huán)境案件的審理中也需要其他方面的專家特別是社會科學方面的專家參與。

(三)印度環(huán)境法律威懾力有待加強

印度的環(huán)境法對環(huán)境違法行為仍存在處罰較輕的地方，法律的威懾力量仍有待加強，這也是環(huán)境法院所不能解決的問題。根據《國家綠色裁判法》的規(guī)定，如果公司違反了環(huán)境法院的命令，將要受到處罰。但這種處罰與一般公民個人的處罰是相同的，這樣對公司的威懾力就小多了，特別是沒有考慮到一些大型公司的財力，對它們的處罰應比小型公司更重才能對其有威懾力。正如印度學者所言:“在公司犯罪猖獗的時代，考慮到公司和政府部門的作用，處罰條款對于公司和政府部門的疏忽行為具有重要的意義。但是區(qū)區(qū)百萬美元的罰金，對于一些造成巨大環(huán)境違法的行為，卻仍然是微不足道的。因而，法律必須要能阻止那樣的巨大災難的發(fā)生。”［8］可見，如何加強對環(huán)境違法行為的懲罰，從而促進其守法，仍然需要加以改進。

四、印度環(huán)境法院對我國的啟示

從印度的《國家綠色裁判法》來看，印度的環(huán)境司法正面臨著一個新的發(fā)展契機?！碍h(huán)境法院不可能是一付解決所有環(huán)境問題的萬能藥，但它能以新的方式在解決環(huán)境糾紛方面起到領先作用，而且也能在最高法院已經在環(huán)境司法上取得的成就方面起到更多的促進作用?！保?］“因為傳統(tǒng)的法院缺乏復雜的環(huán)境法和科學的知識，或者傳統(tǒng)法院容易因為法治的缺陷而妥協(xié)。因而，建立新的環(huán)境法院可以解決以上的一些問題。”［10］

我國現在也在積極地探索環(huán)境法院的建設問題，筆者認為，根據印度的經驗，在我國建立環(huán)境法院必須重視以下幾個問題。

(一)提高環(huán)境法院的審理能力

根據印度和其他國家的經驗，建立專門環(huán)境法院的重要原因是環(huán)境案件對審理人員有著特殊的要求，審理人員不僅需要具備法律知識和裁判能力，而且需要具備科技知識，甚至還需要他們具備政策判斷和政治判斷的能力。印度采取的應對之法是引進科技專家和行政專家組成法院，由法律專家和科技專家、行政專家來審理環(huán)境案件。我國目前各地建立的環(huán)境法院仍然是由傳統(tǒng)意義上的法官組成的，他們并不具備環(huán)境科技和環(huán)境行政方面的能力。如果要使環(huán)境法院發(fā)揮作用，就必須對現有法官的知識結構進行調整，也需要任命一些具有專門環(huán)境知識的自然科學和社會科學的專家作為環(huán)境法院的組成人員。在當前還不能迅速改變現有環(huán)境法院人員結構的情況下，需要運用委托專家的形式來對環(huán)境問題進行咨詢，從而提高環(huán)境法院裁決的科學性和合理性。

(二)擴展環(huán)境法院的受案范圍

從印度的情況可知，印度的環(huán)境法院受理的案件范圍非常廣，其中環(huán)境行政案件較多，正是通過各種環(huán)境行政案件的審理，印度法院才建立起了自身的特色和優(yōu)勢，起到了保護環(huán)境和公民環(huán)境權益的作用。我國目前的環(huán)境法院，從案件的類型來看也是非常多的，但也存在較多的問題，例如根據《行政訴訟法》規(guī)定，行政案件的受案范圍受到嚴格的限制，不僅抽象行政行為不能提起行政訴訟，而且許多具體行政行為也因原告資格問題不能起訴;即使在環(huán)境公益訴訟中，原告也主要是環(huán)保部門、檢察院和一些環(huán)保組織，被告主要是公民法人，行政機關作被告的極少，環(huán)境公益訴訟的范圍非常有限。現在我國環(huán)境法院關于受理范圍的做法，只是給原來較弱的環(huán)保機關附加了一道司法的光環(huán)，看不到制約行政機關權力的意思。實際上行政機關的各種環(huán)境違法對環(huán)境的損害更為嚴重，如果要建立環(huán)境法院，發(fā)揮其作用，必須強化環(huán)境法院對行政機關的制約。如果不受理各種環(huán)境行政訴訟，環(huán)境法院的獨特作用就會受到極大的限制，甚至導致環(huán)境法院作用的虛化。

(三)樹立環(huán)境法院的權威

印度的法院在社會生活中也具有相當大的權威，如可以要求行政機關采取一定的行動，比如對企業(yè)進行關閉或者要求企業(yè)限期采取一定的環(huán)境治理措施，這樣的判決一般都會得到行政機關和企業(yè)的遵守?！叭缭?991年，印度的法院認定1 551家大型企業(yè)的排污量超標，其中111家被關閉，1 220家企業(yè)要求設立污染控制設施，其他220家被要求采取更嚴厲的法律措施。法院的命令得到了遵守，沒有一家企業(yè)違反法院的判決?！保?1］而我國法院不僅在獨立審判方面受到了較多的限制，而且在判決的權威度上也是不足的，特別是法院在審理行政案件時受到的限制更多，不僅不能對行政機關的行為進行有效制約，而且也沒有對企業(yè)強制關閉、停業(yè)等方面的權力。因而，要想通過設立環(huán)境法院來保護環(huán)境和公民的權益，就必須在立法上和實踐中加強環(huán)境法院的權威，特別是讓其擁有命令行政機關的權力和對企業(yè)經營活動作出裁決的權力。為了保證法院的權威性，對于違反法院決定的人和組織也應有嚴厲的制裁措施。

總之，同為發(fā)展中大國，印度的經驗特別值得我國重視。在今后的環(huán)境法院建設中，我國要注意環(huán)境法院的特殊性，強化其權威性和對行政權力的制約性，從而真正發(fā)揮環(huán)境法院的作用。

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