紀玉山，劉 洋，盧 婧

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，吉林 長春 130012)

經(jīng)濟全球化進程實則是一場席卷全球的市場化進程。盡管從表面來看，全球礦產(chǎn)資源按照價格信號的傳遞和指引，通過資源配置的基礎(chǔ)性手段——市場，在全球范圍內(nèi)自由流動，但經(jīng)濟全球化下市場機制作用的發(fā)揮仍受制于現(xiàn)存的國際政治經(jīng)濟秩序。發(fā)達國家在國際經(jīng)濟活動中始終保持的優(yōu)勢地位必然對以中國為代表的發(fā)展中國家的經(jīng)濟利益造成潛在威脅，而經(jīng)濟全球化這把雙刃劍自身存在的風(fēng)險與不確定性亦成為發(fā)展中國家融入該進程中所必須應(yīng)對的挑戰(zhàn)。與此同時，隨著后金融危機與低碳經(jīng)濟時代的到來，人們發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟全球化的背景下，由金融危機引發(fā)的世界經(jīng)濟震蕩、金融市場蕭條以及歐美發(fā)達國家主權(quán)債務(wù)危機將長期、持續(xù)地影響全球經(jīng)濟復(fù)蘇，世界性金融危機的爆發(fā)不僅關(guān)系到全球金融秩序的穩(wěn)定和國際貨幣體系的重構(gòu)，這場金融危機爆發(fā)的根源——市場原教旨主義下資本市場運行中政府監(jiān)管的缺位以及金融資本家的貪婪與短期行為——對我們探討經(jīng)濟全球化背景下中國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究問題同樣具有借鑒意義。單純依靠市場機制對礦產(chǎn)資源進行配置的傳統(tǒng)市場模式同樣會將人類帶入資源危機的深淵，金融危機誘發(fā)了人們對政府監(jiān)管與宏觀調(diào)控必要性的再思考。

中國地域遼闊，礦產(chǎn)資源豐富，雖然資源總量位居世界第三位，但在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用方面卻存在著如礦產(chǎn)資源對外依存度大、礦產(chǎn)資源利用率低、大量重要礦產(chǎn)資源廉價流失等問題，這造成了中國既是礦產(chǎn)資源大國，同時也是礦產(chǎn)資源弱國的現(xiàn)實。因此，在經(jīng)濟全球化的背景下，為彌補市場失靈，構(gòu)建中國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略對中國礦產(chǎn)資源的長期、可持續(xù)開發(fā)與利用具有著重要的現(xiàn)實意義。而這種礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的確立同樣需要政府強有力的統(tǒng)一管理或宏觀調(diào)控，特別是在礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略具體制定中，應(yīng)當努力形成一套政府主導(dǎo)下的程序設(shè)計與制度安排，具體包含以下五個方面:產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃體系、儲備體系、價格機制和經(jīng)營機制。

一、中國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)制度的改革

1.中國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

依照中國相關(guān)法律的規(guī)定，埋藏于地下的礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，這意味著礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人只能是國家。而國家將礦業(yè)權(quán)出讓給企業(yè)的行為，則意味著國家與企業(yè)間就礦產(chǎn)資源使用權(quán)達成合約。長期以來，在“有水快流”資源觀的誤導(dǎo)下，中國對礦產(chǎn)資源實行的是無償開采與使用制度，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)安排混亂，資源在開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了嚴重的浪費和低效率，同時也給生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞。一方面，國家對礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著嚴格的限制，盡管相關(guān)法律明確規(guī)定了礦業(yè)權(quán)需通過登記和審批的方式取得，然而由于歷史遺留和產(chǎn)權(quán)不明問題的存在，在灰色地帶中開采利用礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象始終存在。另一方面，中國現(xiàn)行礦業(yè)稅費種類紛繁復(fù)雜，有些稅費收繳領(lǐng)域存在著重復(fù)計征的混亂現(xiàn)象。①中國政府目前對礦業(yè)征收的稅費主要包括:礦區(qū)使用費、資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款、增值稅、所得稅及其它稅費。如何制定出使交易成本最小化的分成合約，從而在權(quán)衡中央與地方的利益關(guān)系中合理分攤礦業(yè)租金、減少企業(yè)成本確實是一個亟待解決的問題。此外，改革開放以來中國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領(lǐng)域出現(xiàn)了許多民營的中小企業(yè)，而由于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)改革實際層面與法律層面嚴重脫節(jié)，致使許多中小民營企業(yè)在產(chǎn)權(quán)不明晰、礦業(yè)權(quán)不受法律承認與保護的前提下，不得不在灰色地帶中進行“竭澤而漁”式的短期開采與投機活動，特別是在礦產(chǎn)資源開采上“挑肥棄瘦”、以“挖菜心”的方式野蠻開采，造成了大量礦產(chǎn)資源的嚴重浪費和破壞。

2.礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的國際經(jīng)驗

美國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的建立與發(fā)展已有一百多年的歷史，其礦業(yè)權(quán)在權(quán)責(zé)劃分上清晰明確，聯(lián)邦政府、州政府和私人只就屬于各自土地上的礦產(chǎn)資源開發(fā)及利用負責(zé)。在產(chǎn)權(quán)安排上，地表權(quán)與礦業(yè)權(quán)具有交互性，最大限度地避免了在礦產(chǎn)資源開采過程中兩種產(chǎn)權(quán)沖突的問題。在國家與企業(yè)組織(包括私人)的礦業(yè)權(quán)出讓合約安排方面，聯(lián)邦政府作為本國礦產(chǎn)資源所有權(quán)人，根據(jù)礦產(chǎn)資源種類的不同提供了兩組合約安排，即大部分礦產(chǎn) (主要是金屬礦產(chǎn))的礦業(yè)權(quán)取得無需向政府支付費用(合約的固定部分為零)，國家僅在礦產(chǎn)開采過程中征收礦地租金和權(quán)利租金作為合約的分成部分得到出讓收益。而對于一些能源礦產(chǎn) (煤、石油等)，聯(lián)邦政府采取公開競標的方式出租礦業(yè)權(quán)，即在該類礦產(chǎn)資源開采的“門票”爭奪中奉行“價高者得”的原則［1］。因此，美國的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度在框架設(shè)計上權(quán)責(zé)明確，有法可依，在合約執(zhí)行方面分門別類，操作性強，加之美國強大的國民經(jīng)濟和良好的法治環(huán)境，使得該國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度得以有效運轉(zhuǎn)。

與美國礦業(yè)權(quán)權(quán)責(zé)劃分的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所不同的是，加拿大建立的是礦業(yè)權(quán)的二級管理結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦政府和省政府分別就各自立法權(quán)限履行職責(zé)。在聯(lián)邦政府作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人與企業(yè)進行礦業(yè)權(quán)出讓之合約安排的同時，加拿大政府在本國國內(nèi)建立了成熟完善的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和融資市場，礦業(yè)企業(yè)可以通過參股、上市等渠道實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)和為礦業(yè)勘探開采募集資金，即高度發(fā)達的金融市場逐漸實現(xiàn)了加拿大礦業(yè)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的資本化。

礦產(chǎn)資源開采過程中的一個棘手問題是如何處理地表權(quán)與礦業(yè)權(quán)的關(guān)系。與美國所不同的是澳大利亞的立法實踐為解決農(nóng)業(yè)用地上的兩權(quán)沖突提供了另一種方案，即礦業(yè)企業(yè)在取得礦業(yè)權(quán)的同時并不同時取得該地域的地表權(quán) (土地使用權(quán))，礦業(yè)權(quán)與地表權(quán)之間的協(xié)調(diào)由礦業(yè)企業(yè)和地表權(quán)人進行協(xié)商，并通過仲裁和起訴兩個層面的司法程序達成終局裁決。因此，在非農(nóng)業(yè)用地上，礦業(yè)權(quán)的效力優(yōu)于地表權(quán)，而在農(nóng)業(yè)用地上，兩者效力的高低以優(yōu)先取得者為準［2］。

3.中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的改革設(shè)計

中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革的核心不是建立對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用進行壟斷的大型國有資源企業(yè)，而是要通過建立系統(tǒng)完善的礦產(chǎn)資源法律體系，明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，完善國家與企業(yè)間礦業(yè)權(quán)出讓的合約結(jié)構(gòu)，尋求交易成本最小的合約安排，以強有力的法律問責(zé)機制約束礦產(chǎn)開采活動中企業(yè)與地方政府的不當行為。在加強國家對礦產(chǎn)資源全方位掌控力度的條件下，發(fā)揮市場機制對產(chǎn)權(quán)配置的基礎(chǔ)性作用，通過產(chǎn)權(quán)激勵機制引導(dǎo)有資質(zhì)、有實力的民營企業(yè)參與礦業(yè)開采，實現(xiàn)國有企業(yè)礦業(yè)權(quán)的“進而有為”，從國家戰(zhàn)略安全的高度協(xié)調(diào)中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革與礦產(chǎn)資源跨期優(yōu)化配置的關(guān)系。

第一，要逐步完善有關(guān)礦產(chǎn)資源，特別是礦產(chǎn)資源全面保護的相關(guān)立法。在產(chǎn)權(quán)安排方面，需要對《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)核心內(nèi)容進行修訂，逐步確定礦業(yè)權(quán)交易的條件，破除礦業(yè)權(quán)交易在法律上的限制，突破礦業(yè)權(quán)交易市場建立的瓶頸，正確協(xié)調(diào)地表權(quán)與礦業(yè)權(quán)之間的關(guān)系，特別是處理好在地表權(quán)優(yōu)先取得的條件下，礦業(yè)權(quán)人與土地使用權(quán)人之間的利益協(xié)調(diào)問題。

第二，要通過完善現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓的合約結(jié)構(gòu)，在硬化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)成本約束機制的同時，規(guī)范地方政府行為，強化法律對企業(yè)資源產(chǎn)權(quán)的保護。只有這樣，才能在消除產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)下企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的短期行為和粗放式的經(jīng)營方式的同時，將大量投資于維系產(chǎn)權(quán)運行的隱性成本運用到安全生產(chǎn)、保護環(huán)境與提高礦產(chǎn)資源使用率當中。

第三，促進作為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)改革成功重要保證的產(chǎn)權(quán)激勵約束機制的有效運行。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)的綜合資質(zhì)評估機制，在考量企業(yè)資金技術(shù)實力的同時，重點評估企業(yè)的資源觀和生態(tài)環(huán)保意識，把產(chǎn)權(quán)更多地賦予能夠?qū)崿F(xiàn)資源集約利用、對開采地域的環(huán)境補償和生態(tài)恢復(fù)進行過大量投資的企業(yè)，以改變整體產(chǎn)業(yè)資源開發(fā)利用的方式和觀念。與此同時，政府應(yīng)當建立各種正規(guī)渠道引導(dǎo)民營企業(yè)入股，或由地方政府參股，牽頭整合組建有資質(zhì)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用企業(yè)，而不是趁國進民退之機，不當行使手中權(quán)力，與企業(yè)分羹爭利。政府更應(yīng)當承擔(dān)負責(zé)礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的責(zé)任，對礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)配置進行協(xié)調(diào)管理。鑒于市場對資源產(chǎn)權(quán)跨期配置的失靈和扭曲，以及后代人缺乏與當代人討價還價的話語權(quán)，政府應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展和代際公平的理念，在礦產(chǎn)資源的代際產(chǎn)權(quán)配置上對當代人的使用加以限制，通過對當代人普遍意義上的產(chǎn)權(quán)約束實現(xiàn)資源的數(shù)量調(diào)節(jié)，以期達到礦產(chǎn)資源的跨期優(yōu)化配置。

二、中國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃體系的完善

1.中國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃體系的現(xiàn)狀

2001年4月國務(wù)院批準的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》，以及隨后在全國范圍內(nèi)開展的各省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的審批工作，標志著中國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的初步建立，成為中國礦產(chǎn)資源管理史上礦產(chǎn)資源規(guī)劃從無序到有規(guī)則可循的里程碑。自此，中國在以礦產(chǎn)資源為代表的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領(lǐng)域有了明確的管理和指導(dǎo)方針，國家在該領(lǐng)域的宏觀調(diào)控職能得到了完善，全國和地方礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制和實施逐漸獲得規(guī)范和政策引導(dǎo)，與礦產(chǎn)資源規(guī)劃相關(guān)的工作也在有條不紊地進行。然而，在經(jīng)濟全球化和低碳經(jīng)濟的新形勢下，經(jīng)濟發(fā)展與礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日漸凸顯，而隨著中國一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實施工作的開展，中國礦產(chǎn)資源規(guī)劃存在的諸多問題也逐漸浮出水面。

第一，礦產(chǎn)資源規(guī)劃法律地位尚不明確，缺乏對礦產(chǎn)資源規(guī)劃乃至整個礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃領(lǐng)域的專項立法?，F(xiàn)有的礦產(chǎn)資源規(guī)劃仍然是一種行政規(guī)劃［3］，存在很多不完善和隨意性。在礦產(chǎn)資源規(guī)劃立法缺位的情形下，相關(guān)部門的規(guī)劃工作缺乏嚴肅性與科學(xué)性，特別是缺乏法律強制力的根本支撐，在具體實施過程中經(jīng)常出現(xiàn)因自由裁量而產(chǎn)生法律執(zhí)行效果的明顯差異。

第二，在礦產(chǎn)資源的規(guī)劃方式和制度安排方面，仍然有計劃經(jīng)濟時代政府指令性計劃的殘余，特別是從一些地方各級礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的思路和具體措施上看，部分規(guī)劃未能體現(xiàn)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的礦產(chǎn)資源規(guī)劃基本職能的轉(zhuǎn)變。礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國際、國內(nèi)形勢及社會經(jīng)濟的客觀發(fā)展狀況嚴重脫節(jié)，資源規(guī)劃的跨期意識仍舊十分薄弱。

第三，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的實施層面缺乏有效的配套制度的支撐。礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作在機構(gòu)、經(jīng)費和人員方面不到位，基層規(guī)劃工作開展的不力嚴重制約著上級規(guī)劃方針的貫徹落實。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施監(jiān)督制度的缺失也導(dǎo)致了規(guī)劃工作的低效和政府機構(gòu)因權(quán)力缺乏制約而誘發(fā)的腐敗現(xiàn)象。而礦產(chǎn)資源規(guī)劃技術(shù)層面相對滯后，特別是基層規(guī)劃部門和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的管理信息系統(tǒng)建設(shè)與維護落后，設(shè)備陳舊，更是難以與礦政管理工作的其它信息系統(tǒng)銜接，操作性不強［4］。

2.礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的國際經(jīng)驗

美國對國內(nèi)市場礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)施以各種法律和政策層面的限制，對從事礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的企業(yè)提出了苛刻的環(huán)保要求。美國運用其雄厚的技術(shù)力量和充足的資金優(yōu)勢，通過鼓勵對外貿(mào)易和合作的方式，充分利用它國資源并進行國際資源投資。不論是礦產(chǎn)資源品種還是戰(zhàn)略資源，美國均從外國大量進口。美國的實踐充分體現(xiàn)出其礦產(chǎn)資源規(guī)劃的長期思路，即充分利用域內(nèi)和域外兩種資源及國內(nèi)和國外兩個市場，實現(xiàn)本國礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用與跨期配置。

日本雖然礦產(chǎn)資源存量十分貧乏，但其卻通過節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟實現(xiàn)了本國礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的長期規(guī)劃。在節(jié)能減排方面，日本于1979年頒布了《關(guān)于合理使用能源的法令》，對重點能耗企業(yè)實行企業(yè)專員向政府進行年度匯報的制度，并就其節(jié)能整改意見做出計劃。在居民生活和消費領(lǐng)域，主要在技術(shù)環(huán)節(jié)上設(shè)定了一系列節(jié)能標準。另外，政府就節(jié)能減排的開展予以財政和金融方面的大力支持，通過財政撥款、稅收減免等財政優(yōu)惠和低利率、貸款擔(dān)保等金融優(yōu)惠，支持企業(yè)節(jié)能設(shè)備的研發(fā)和技術(shù)推廣。在循環(huán)經(jīng)濟方面，日本政府通過立法強制企業(yè)回收廢舊產(chǎn)品并促進其再利用，建立廢棄產(chǎn)品回收和循環(huán)利用的鏈條，同時在產(chǎn)品回收中明確相關(guān)利益方各自的責(zé)任。

德國政府大力鼓勵可再生資源和可替代能源的發(fā)展，并確定了新能源發(fā)展的目標和方向。政府在大力投資發(fā)展風(fēng)能和太陽能發(fā)電的同時，在制度設(shè)計上為可再生能源的迅速推廣提供支持。可再生能源配額機制的出現(xiàn)，保證了可再生能源發(fā)電在德國國內(nèi)的市場份額。

3.完善中國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的具體措施

完善中國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系需要理念的更新與轉(zhuǎn)變。首先，礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作應(yīng)當做到有保護地開發(fā)、可持續(xù)地利用，開發(fā)與保護相結(jié)合，協(xié)調(diào)好環(huán)境生態(tài)保護、資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，樹立文明和諧的資源消費觀。具體而言，應(yīng)在市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作由指令性發(fā)展規(guī)劃向指導(dǎo)性發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)變，摒棄計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)規(guī)劃觀;實現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的價值取向由效率優(yōu)先、兼顧公平向效率與公平并重的方向轉(zhuǎn)變，資源的規(guī)劃應(yīng)特別注意協(xié)調(diào)代內(nèi)效率與代際公平;礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理模式應(yīng)由政府包辦一切向群眾積極參與轉(zhuǎn)變，建立規(guī)劃工作中政府與群眾之間的良性互動機制。其次，在礦產(chǎn)資源的規(guī)劃工作中，應(yīng)注重資源的時間價值和機會成本，統(tǒng)籌兼顧當代人和后代人的利益訴求，從縱向角度對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用做長期和動態(tài)的規(guī)劃。著重處理好當前利益與長遠利益的關(guān)系，從國家戰(zhàn)略安全和民族世代福祉的高度對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用展開規(guī)劃。

完善中國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系相關(guān)的制度安排。首先，加強中國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的立法，為規(guī)劃工作提供強有力的法律支撐。目前中國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位模糊，缺乏強有力和高度權(quán)威的法律支撐。礦產(chǎn)資源規(guī)劃相關(guān)法規(guī)的出臺勢在必行，新法應(yīng)與《礦產(chǎn)資源法》建立密切聯(lián)系，將未成體系的中國現(xiàn)行有關(guān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律條文和規(guī)章制度集中體現(xiàn)在專項立法中，并結(jié)合中國近些年來礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作的實際經(jīng)驗，在規(guī)劃立法上查缺補漏。在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的具體實施細節(jié)方面，要厘清礦產(chǎn)資源規(guī)劃領(lǐng)域相關(guān)部門的職能安排，切實樹立國土資源部的一元主管權(quán)威，徹底根除相關(guān)政府職能部門互相推諉、權(quán)責(zé)模糊的弊病。其次，要充分協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略與政策實施之間的關(guān)系。礦產(chǎn)資源的規(guī)劃工作不能就規(guī)劃論規(guī)劃，要以國家發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策為指導(dǎo)，為資源規(guī)劃工作提供新模式、新思路。

三、中國礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備體系的建立

1.中國礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備體系的現(xiàn)狀

長期以來，中國的大部分礦產(chǎn)資源基本處于自給自足的狀態(tài)，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備問題一直沒有受到充分的重視。但隨著礦產(chǎn)資源粗放式開發(fā)利用模式的推進，尤其是一些具有國家戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源的日益匱乏，其供需矛盾逐漸凸顯，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲備受到了挑戰(zhàn)，直接威脅到中國的戰(zhàn)略安全和經(jīng)濟社會的長期可持續(xù)發(fā)展。改革開放以來，特別是進入20世紀90年代后，以礦產(chǎn)資源為代表的礦產(chǎn)資源國家儲備問題逐漸引起了各部門的重視。《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》的發(fā)布與實施標志著以石油、特殊稀缺煤種、鉻、銅等礦產(chǎn)品為主的國家戰(zhàn)略儲備體系的啟動和完善。但此規(guī)劃尚處于初探階段，中國尚未建立起真正意義上的礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備體系，這需要從當前中國的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系中存在的問題入手，針對具體問題逐個突破。

第一，中國目前尚未建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的專項法律，該領(lǐng)域的法律制度基本處于真空狀態(tài)，這造成了礦產(chǎn)資源儲備負責(zé)機構(gòu)和相關(guān)配套制度不完善，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備中無法可循等問題。

第二，盡管中國的礦產(chǎn)資源儲量較大，但人均占有量卻很少，且礦產(chǎn)品質(zhì)不高，技術(shù)水平達不到尋找優(yōu)質(zhì)礦源及進行深入勘探的要求。另外，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、部分重要的礦產(chǎn)資源儲備不足的客觀事實也為礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備工作帶來了一定的難度。所以，中國在建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系時不能一味地仿效發(fā)達國家高資金、高技術(shù)投入的模式，而需另辟蹊徑。

第三，中國長期實行的是以優(yōu)勢礦產(chǎn)資源進行出口創(chuàng)匯的資源出口策略，但事實證明，盡管中國的礦產(chǎn)資源出口量一路攀升，但其在國際市場上的價格卻一路走低，資源的出口并沒有實現(xiàn)創(chuàng)匯的初衷卻造成了大量寶貴礦產(chǎn)資源的廉價流失。這意味著中國對礦產(chǎn)資源儲備意識的淡薄以及對規(guī)劃意識的缺乏限制了正確的經(jīng)濟政策的制定，威脅著國家的資源安全，制約著經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備體系的國際經(jīng)驗

美國早在1939年就制定了《儲備法》，是世界上最早將礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度化的國家。其針對礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的立法較全面，在礦產(chǎn)資源儲備主體、戰(zhàn)略物資、進行礦產(chǎn)資源儲備購入與動用的時期和條件，以及具體操作和程序運行等方面都做了細致的規(guī)定。值得一提的是，美國在礦產(chǎn)資源儲備主體方面實行的是單一主體制，即由專門的政府機構(gòu)負責(zé)管理，而且美國的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備直接服務(wù)于本國國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟安全，其具體措施也隨國際國內(nèi)情勢變化而不斷進行調(diào)整。

作為礦產(chǎn)資源極其貧乏的資源小國，日本對礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的關(guān)注度極高，對此方面的立法也較全面，先后通過諸多法律對礦產(chǎn)資源儲備的主體權(quán)限、操作程序、儲備目標和動用等方面進行了嚴格的規(guī)定，構(gòu)建起了完善的資源儲備體系。但與美國的單一主體制不同，日本奉行的是共同主體模式，即礦產(chǎn)資源儲備由政府機構(gòu) (通商產(chǎn)業(yè)省)、各公團與企業(yè)進行合作。盡管模式有別，但無論是美國的集中管理還是日本的權(quán)力下放，兩國在立法方面都為其礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系的高效運轉(zhuǎn)提供了制度支撐。

3.建立中國礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備體系的制度設(shè)計

中國應(yīng)當在建立與完善礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系的基礎(chǔ)上，就礦產(chǎn)資源儲備的不同類別，相應(yīng)提出不同層面的制度安排。因此，《戰(zhàn)略儲備法》的出臺迫在眉睫。

第一，構(gòu)建國家為主、企業(yè)為輔的二元主體制度。國家作為礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的主體，能夠憑借其政府權(quán)威與強大財力實現(xiàn)對全國范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的宏觀調(diào)控。由于礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系的建立是一項巨大工程，所以在時空維度上的統(tǒng)籌規(guī)劃只有依靠強有力的中央政府才能系統(tǒng)把握。同時，為了糾正局部地區(qū)礦產(chǎn)資源配置的扭曲現(xiàn)象，應(yīng)建立企業(yè)的資源儲備制度以協(xié)調(diào)配合國家有效克服礦產(chǎn)資源的供需危機。國土資源部有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)市場供求波動的上下限進行預(yù)期，規(guī)定在某地域內(nèi)企業(yè)進行礦產(chǎn)資源儲備的最低限額，對未達標企業(yè)可限制其礦產(chǎn)資源開發(fā)利用權(quán)，并適量調(diào)高其下一年度資源儲備額度以示懲戒。

第二，在對礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備進行長期規(guī)劃時，對戰(zhàn)略儲備資源品種的選擇和目標的制定應(yīng)注重資源可持續(xù)利用的要求。特別是在礦產(chǎn)資源品種的選擇上，對具有戰(zhàn)略意義的資源和國內(nèi)稀缺資源，應(yīng)實行資源開發(fā)“走出去”戰(zhàn)略［5］。政府可通過財政金融支持和優(yōu)惠政策，扶植跨國企業(yè)對國外礦產(chǎn)資源進行海外投資，為國內(nèi)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備尋求海外市場。同時，要避免落入靜態(tài)比較優(yōu)勢的陷阱，加快建立中國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源儲備系統(tǒng)［6］，轉(zhuǎn)變以往出口創(chuàng)匯的短期行為，以可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的跨期儲備，為未來社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展儲備資源。

第三，在戰(zhàn)略儲備的資金來源方面，應(yīng)建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備費用以國家為主、多渠道籌措的模式［7］。一方面，可以動用外匯儲備建立礦產(chǎn)資源的海外投資和國內(nèi)戰(zhàn)略儲備體系，以貨幣換資源的方式規(guī)避國際匯率波動和經(jīng)濟危機帶來的風(fēng)險。另一方面，可建立礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備資金的內(nèi)生機制，通過測算每一年度內(nèi)礦產(chǎn)資源的儲備、動用和進出口的具體數(shù)量來指導(dǎo)實踐工作。此外，在戰(zhàn)略儲備體系的管理層面，可按照中國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系的主體模式，建立宏觀決策層、中觀管理層和微觀操作層的三級管理體制。

第四，完善礦產(chǎn)資源地戰(zhàn)略儲備體系的制度安排，建立與完善資源儲備地的梯次動態(tài)輪換機制與補償機制。適時根據(jù)礦產(chǎn)資源儲備的整體布局、市場價格、區(qū)域間資源產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，對儲備的資源地進行必要的輪換［8］。通過稅費減免和轉(zhuǎn)移支付的方式對履行儲備責(zé)任的資源地予以經(jīng)濟補償，并可在資源地在履行合約后由政府收回產(chǎn)權(quán)并支付報酬，而對于不履行儲備責(zé)任的資源地，可通過收繳違約金及限制其它資源開發(fā)活動的方式予以規(guī)制。

四、中國礦產(chǎn)資源價格機制的重構(gòu)

1.中國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源價格機制存在的問題

礦產(chǎn)資源具有不同于普通商品的稀缺性和準公共物品屬性，必然引致礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中絕對存量的遞減以及造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的外部性。長期以來，中國的礦產(chǎn)資源價格機制一直處于“資源無價，原料低價”的扭曲狀態(tài)，而政府定價也沒有糾正市場價格的嚴重偏離。資源價格扭曲使價格不能作為市場信號，及時準確地反映礦產(chǎn)資源的稀缺程度和市場供求狀況，偏低的資源價格也進一步加劇了資源供求緊張的矛盾。此外，中國資源價格持續(xù)低于國際市價，不僅促使大量礦產(chǎn)資源廉價出口、國內(nèi)資源供給不足，也對國際收支失衡和匯率上升形成了壓力［9］。中國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源價格機制是一種二元結(jié)構(gòu)或分軌制，這種分軌制不能充分反映市場的供求現(xiàn)狀，政府定價明顯滯后于市場。資源價格構(gòu)成不完整，使作為國家出讓礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的對價——資源租，既沒有被所有權(quán)人(國家)完全收益，又沒有被充分體現(xiàn)在政府的定價之中?？梢姡V產(chǎn)資源價格水平偏低，價格機制不健全［10］，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)市場發(fā)育不完善以及資源企業(yè)的壟斷性經(jīng)營［11］，是目前國內(nèi)礦產(chǎn)資源價格機制存在的主要問題。

2.礦產(chǎn)資源價格機制的國際經(jīng)驗

本文主要針對幾個發(fā)達國家和地區(qū)的成品油價格形成機制做以介紹。美國的成品油價格形成機制奉行完全的市場競爭化，其成品油的國內(nèi)外市場售價完全由市場決定。美國的能源管理部門和監(jiān)管機構(gòu)主要通過石油儲備和利率等間接經(jīng)濟手段發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，而不直接干預(yù)市場定價。政府僅對成品油市場中的壟斷行為和不正當競爭行為進行法律約束，并通過宏觀調(diào)控保證國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展和環(huán)境安全［12］。日本從1998年起就逐漸放開了對石油產(chǎn)業(yè)的行政管制，國內(nèi)成品油價格開始由市場形成，政府通過嚴格的立法保障石油市場的安全，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省能源廳只通過制定能源政策確保國內(nèi)石油市場的平穩(wěn)運行，而不具體干預(yù)石油市場交易活動以及石油公司的生產(chǎn)經(jīng)營事宜。

3.重構(gòu)中國礦產(chǎn)資源價格機制的政策建議

中國政府應(yīng)從社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，在市場機制發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的前提下，對礦產(chǎn)資源的市場價格進行科學(xué)合理的調(diào)節(jié)。在調(diào)節(jié)資源價格中充分運用經(jīng)濟杠桿和法律手段，實現(xiàn)中國礦產(chǎn)資源的跨期優(yōu)化配置，促進資源、環(huán)境和人的良性互動與和諧發(fā)展［13］。因此，以市場機制為基礎(chǔ)，突出政府干預(yù)的重要作用，構(gòu)建市場與政府聯(lián)動的價格形成機制是中國礦產(chǎn)資源價格機制重構(gòu)的基本思路。政府對市場價格的形成不應(yīng)放任自由，反而應(yīng)當積極地參與和調(diào)控，對礦產(chǎn)資源中長期內(nèi)進行總量調(diào)控和優(yōu)化布局，通過宏觀調(diào)控實現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與價格形成機制的良性互動，并對重要戰(zhàn)略資源的限制開采與保護。市場與政府聯(lián)動的價格形成機制將引發(fā)礦產(chǎn)資源價格的三元結(jié)構(gòu)，可以歸結(jié)為以政府收儲價格為底線，以政府目標價格為上限，市場價格在該區(qū)域范圍內(nèi)實行自由浮動［14］。具體而言，中國礦產(chǎn)資源價格機制改革可以從以下三個方面入手:

第一，進行資源產(chǎn)權(quán)改革與資源價格改革。礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)改革是其價格機制改革的基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的價格亦是資源稀缺性與供求關(guān)系的清晰體現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)明晰能夠最大限度地在為交易雙方提供合理預(yù)期的同時消除交易過程中的不確定性。在資源無主的情況下，對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的過度競爭(主要表現(xiàn)為無償使用和掠奪性開采)不僅會造成資源耗竭，還會導(dǎo)致租值耗散，從而大大增加社會成本［15］。因此，需以產(chǎn)權(quán)明晰與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢為前提完善產(chǎn)權(quán)交易市場，發(fā)揮市場對礦產(chǎn)資源合理配置的作用，從而在“有主”資源的前提下使產(chǎn)權(quán)主體在珍視資源的同時，提高資源的利用效率。

第二，構(gòu)建資源產(chǎn)品市場與資源期貨市場。資源期貨市場具有發(fā)現(xiàn)資源遠期價格與鎖定資源價格并實現(xiàn)套期保值的作用。中國資源市場的不盡完善從表面上體現(xiàn)為資源產(chǎn)品市場形成的價格不能完全反映供求關(guān)系的變動，而深層次地體現(xiàn)為資源產(chǎn)權(quán)市場、資源產(chǎn)品市場與資源期貨市場在形成和發(fā)育過程中的脫節(jié)。這三類市場的脫節(jié)已經(jīng)成為中國礦產(chǎn)資源價格機制改革所面臨的主要障礙。資源期貨交易市場可以幫助資源企業(yè)在任何客觀環(huán)境下保有適應(yīng)市場不確定性的庫存，因此，發(fā)達國家的資源期貨市場價格均已成為該國資源的基準市場價格。從中國資源市場的改革趨勢來看，期貨市場的不斷成熟與完善是重構(gòu)中國礦產(chǎn)資源價格機制的重要保障。

第三，理順市場機制與行政管制的關(guān)系。礦產(chǎn)資源價格形成過程中，應(yīng)綜合考慮中國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的戰(zhàn)略規(guī)劃以及國際市場資源價格的變動因素。對能形成有效競爭的中國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源，應(yīng)放寬價格管制，以市場定價為基準，真實、靈敏地反映資源的稀缺程度和供求關(guān)系。而對石油等關(guān)系國計民生的國家戰(zhàn)略資源、短缺資源則應(yīng)實施政府監(jiān)管定價，具體可參照對中國自然壟斷行業(yè)的價格規(guī)制辦法，這里僅以限價法為例。政府在確定礦產(chǎn)資源價格水平的同時，建立其與國內(nèi)物價消費指數(shù)等宏觀經(jīng)濟指標的互動關(guān)系，由資源監(jiān)管部門定期測算資源價格增長率，以確保礦產(chǎn)資源價格的正常波動。更重要的是，應(yīng)逐步完善財政補貼、生態(tài)補償?shù)扰c礦產(chǎn)資源跨期配置密切相關(guān)的配套制度，以期望在WTO規(guī)制的約束下最大限度地保障中國資源安全與經(jīng)濟利益。

五、中國礦產(chǎn)資源國企壟斷經(jīng)營機制的建立

1.中國礦產(chǎn)資源國企壟斷經(jīng)營的現(xiàn)狀分析

當前中國礦產(chǎn)資源國企壟斷經(jīng)營存在的主要問題可以從兩個層面來分析。一是對于一些重要的礦產(chǎn)資源，尚未形成有效的壟斷經(jīng)營，也就是該壟斷經(jīng)營的還沒有進行壟斷。二是已經(jīng)形成壟斷經(jīng)營的國企經(jīng)營效率不高。具體來說，主要表現(xiàn)在以下四個方面:首先，產(chǎn)業(yè)層次低。當前對如稀土這樣的稀缺礦產(chǎn)資源，中國尚未形成高層次的產(chǎn)業(yè)鏈，稀土行業(yè)仍處于以原材料出口為主的產(chǎn)業(yè)鏈底層，在國際價值分配中長期處于劣勢地位，難以有效地實現(xiàn)資源價值。其次，缺乏定價能力。一方面，對于鐵礦石等國內(nèi)稀缺資源來說，產(chǎn)業(yè)集中度極低，國內(nèi)企業(yè)之間缺乏談判合力，在國際鐵礦石談判中只能作為價格接受者［16］。另一方面，對于稀土、鎢等中國儲量豐富的礦產(chǎn)資源，缺乏有效的資源整合，中小企業(yè)違規(guī)開采、資源浪費的現(xiàn)象十分嚴重，這直接導(dǎo)致了中國傳統(tǒng)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的大量廉價流失，從而在日后的國際貿(mào)易中逐漸喪失對本國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的定價權(quán)。再次，相關(guān)開發(fā)利用規(guī)章制度不健全。由于中國對于資源開發(fā)利用及保護的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，在實踐中的實施效果也不盡如人意，所以在法律和制度真空的狀態(tài)下，許多資質(zhì)較差的中小企業(yè)在該領(lǐng)域的分散經(jīng)營形成大量的落后產(chǎn)能。最后，壟斷產(chǎn)生了負面影響。對于石油、天然氣等已經(jīng)實現(xiàn)國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的礦產(chǎn)資源，由于壟斷自身抑制競爭的作用，已經(jīng)產(chǎn)生了諸多的負面影響。

2.礦產(chǎn)資源壟斷經(jīng)營的國際經(jīng)驗

20世紀70年代以來，發(fā)達國家掀起了放松規(guī)制和私有化浪潮，這其中包括石油、天然氣等自然壟斷行業(yè)的市場化改革。全球第二大礦業(yè)集團的澳大利亞必和必拓公司于2007年年底斥資1 450億美元計劃收購全球第三大礦業(yè)集團澳大利亞力拓公司。全球礦產(chǎn)兩巨頭之間的合并，意味著必和必拓公司將對全球鐵礦石定價權(quán)、海運權(quán)和相關(guān)業(yè)務(wù)進行全面壟斷。盡管此次合并遭到國際鋼鐵協(xié)會和歐洲鋼鐵工業(yè)聯(lián)盟的反對以及反壟斷調(diào)查，必和必拓公司強大的經(jīng)濟實力和在國際市場中的高份額無疑會為這場礦業(yè)企業(yè)強強聯(lián)合的兼并持久戰(zhàn)增添砝碼。而在最近的一起海外收購戰(zhàn)中，盡管必和必拓公司收購加拿大鉀肥公司的提案遭到加拿大政府的否決，但這一次的碰壁也難以徹底擊垮澳大利亞礦業(yè)巨頭全球壟斷經(jīng)營戰(zhàn)略的雄心壯志。此外，另一家全球礦產(chǎn)巨頭巴西淡水河谷公司亦是在收購兼并中迅速發(fā)展壯大。2001年前后，淡水河谷公司先后兼并收購國內(nèi)9家礦業(yè)企業(yè)，初步形成了國內(nèi)乃至拉美地區(qū)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)行業(yè)壟斷。公司通過主營業(yè)務(wù)多元化和資源配置國際化的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷鞏固全球鐵礦石的霸主地位。2007年的上半年，淡水河谷公司先后成功收購了加拿大英可公司和澳大利亞AMCI控股公司，增強了公司對鎳和煤礦的生產(chǎn)和供應(yīng)能力，公司整體的競爭力進一步獲得提升。

3.建立中國礦產(chǎn)資源國企壟斷經(jīng)營機制的對策建議

(1)正確處理中國礦產(chǎn)資源國企壟斷經(jīng)營中的各種關(guān)系

首先，從資源所有者的角度出發(fā)，政府對于國有企業(yè)的干預(yù)是必要的。因此，應(yīng)當針對不同性質(zhì)的礦產(chǎn)資源，塑造合理的政府與資源壟斷國有企業(yè)關(guān)系，特別是對于石油、稀土等戰(zhàn)略和稀缺資源，應(yīng)當加強政府干預(yù)力度，強化國有企業(yè)的壟斷經(jīng)營。其次，協(xié)調(diào)壟斷國有企業(yè)與市場的關(guān)系。礦產(chǎn)資源壟斷國有企業(yè)的自然壟斷不能用來完全杜絕競爭和制定不合理的壟斷高價，要以不斷的制度和技術(shù)創(chuàng)新來促進自身發(fā)展。再次，優(yōu)化資源壟斷國有企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。對于國有獨資的資源壟斷國有企業(yè)，應(yīng)當深入探討論證是否要進行股份制改革，從而更好地吸收外部資源。最后，資源壟斷國有企業(yè)應(yīng)協(xié)調(diào)好礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的短期利益與長期利益關(guān)系。

(2)建立中國礦產(chǎn)資源國企壟斷經(jīng)營機制的具體方案

首先，應(yīng)逐步深化市場經(jīng)濟體制改革，完善市場體制，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，逐步弱化價格規(guī)制和行政審批的職能，加快推進生產(chǎn)要素價格體制改革，形成客觀反映礦產(chǎn)資源稀缺程度和市場供求關(guān)系的價格形成機制，尤其應(yīng)注重用嚴格的法律法規(guī)來監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，將環(huán)境污染、生態(tài)破壞等負外部性內(nèi)部化，從根本上解決資源浪費與低效利用問題。其次，建立高效率的政府規(guī)制體制，實行規(guī)制改革，設(shè)計有效的政府規(guī)制體制，消除行政性壟斷自身的弊病，鼓勵企業(yè)自覺調(diào)整自身行為以增進社會福利。完善法律制度，構(gòu)建高效率的規(guī)制機構(gòu)，加大規(guī)制力度并充分調(diào)動社會輿論和民眾參與，對違規(guī)企業(yè)給予取消從業(yè)資格的嚴懲，對違法開采造成資源浪費、環(huán)境破壞與安全事故的企業(yè)要嚴厲追究其刑事責(zé)任。再次，加快推進礦產(chǎn)資源壟斷國有企業(yè)重組改革，在尊重市場規(guī)律的前提下，以政府為主導(dǎo)，通過企業(yè)并購、轉(zhuǎn)讓、聯(lián)合重組和控股等多種方式對于有實力、互補性強的資源壟斷國有企業(yè)進行結(jié)構(gòu)重組，組建規(guī)模大、資金雄厚、技術(shù)先進和產(chǎn)業(yè)鏈長的大型企業(yè)集團，實現(xiàn)資源的有效整合，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，以此來提升產(chǎn)出能力與定價能力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。最后，深化資源壟斷國有企業(yè)的董事會制度改革，對于已經(jīng)實現(xiàn)股份制的資源壟斷國有企業(yè)，必須要加快深化董事會制度的改革，不斷創(chuàng)新方式方法，消除改革進程中的阻礙，切實提升壟斷經(jīng)營的效率。

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