◎羅建農(nóng)

鏈接：中央專項(xiàng)資金，是指由中央財(cái)政預(yù)算下?lián)艿木哂袑ｉT(mén)指定用途或特殊用途的資金。一般此類資金都會(huì)要求進(jìn)行單獨(dú)核算，專款專用，不能挪作他用。而中央資金項(xiàng)目庫(kù)則是指依照符合公共財(cái)政思想的指標(biāo)量化體系，將中央資金專項(xiàng)項(xiàng)目按照指標(biāo)體系要求進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，并整理評(píng)價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。

在每年的全國(guó)“兩會(huì)”上都會(huì)公布上年度和本年度中央公共財(cái)政項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱中央項(xiàng)目）預(yù)決算投資龐大的資金數(shù)據(jù)，但人們?cè)谏钪胁⒉荒芎芸炜吹酵顿Y項(xiàng)目帶來(lái)的變化，藍(lán)圖與現(xiàn)實(shí)之間的反差，使社會(huì)多方人士越發(fā)開(kāi)始質(zhì)疑財(cái)政資金的去向，造成這一現(xiàn)象不是財(cái)政資金管理問(wèn)題，而是項(xiàng)目管理問(wèn)題。造成中央項(xiàng)目慢的原因有很多，本文從項(xiàng)目管理角度分析中央項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行慢的成因及政策建議。

造成這一情況的原因之一是項(xiàng)目庫(kù)的管理機(jī)制建設(shè)缺失。項(xiàng)目綜合管理方面存在嚴(yán)重不足和機(jī)制缺失，沒(méi)有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范的項(xiàng)目管理機(jī)制，如項(xiàng)目從可行性研究、立項(xiàng)批復(fù)、概算批復(fù)、勘察、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、資金落實(shí)等各項(xiàng)前期組織管理環(huán)節(jié)上落空，造成項(xiàng)目不能如期開(kāi)工，中央財(cái)政項(xiàng)目資金到位后難以下?lián)茼?xiàng)目實(shí)施單位。

原因之二各行業(yè)對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的管理能力大相徑庭。中央項(xiàng)目有十幾個(gè)大類，幾乎涉及政府所有行政主管部門(mén)，其項(xiàng)目管理遠(yuǎn)非財(cái)政一個(gè)部門(mén)所能左右，例如在檢查中發(fā)現(xiàn)有個(gè)縣的某類項(xiàng)目的累計(jì)結(jié)余資金相當(dāng)于三年中央預(yù)算資金的總量，由于項(xiàng)目管理實(shí)施問(wèn)題致使縣財(cái)政無(wú)法撥付相關(guān)資金。

原因之三是項(xiàng)目前期費(fèi)用沒(méi)有制度保障。由于對(duì)項(xiàng)目是否能得到中央部門(mén)批準(zhǔn)存在不確定性，因此地方對(duì)項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)投入甚微，因?yàn)榍捌谫M(fèi)用投入多而項(xiàng)目不能夠得中央部門(mén)的批準(zhǔn)，其費(fèi)用就無(wú)從消化從而成為無(wú)效成本，因此項(xiàng)目有關(guān)單位會(huì)盡力減少項(xiàng)目前期費(fèi)用，結(jié)果是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，加之地方配套資金不落實(shí)，這都是造成項(xiàng)目不能按文件批復(fù)要求盡快實(shí)施的原因。為進(jìn)一步提高中央項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行力度，本文從建立健全項(xiàng)目庫(kù)管理體制機(jī)制方面提出以下政策建議。

一、建立完善中央財(cái)政公共投資項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制

中央項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，由中央部門(mén)制定地方申報(bào)中央投資項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制，中央部門(mén)只對(duì)地方項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助，一是管理機(jī)制可發(fā)揮上下溝通熱線的傳導(dǎo)作用，中央與地方部門(mén)都可根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與地方具體實(shí)際的結(jié)合加強(qiáng)聯(lián)系與互動(dòng)；二是可防止地方出現(xiàn)等、靠、要的思想，只要是庫(kù)里的項(xiàng)目都應(yīng)享受中央補(bǔ)助，應(yīng)調(diào)整目前規(guī)定的項(xiàng)目前完成不能享受中央財(cái)政補(bǔ)助甚至認(rèn)為是騙取中央資金的政策，應(yīng)該允許后到的中央項(xiàng)目資金經(jīng)報(bào)批或報(bào)備程序后，用于項(xiàng)目庫(kù)中其他項(xiàng)目的建設(shè)，不能讓主動(dòng)創(chuàng)新者吃虧，主動(dòng)創(chuàng)新是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的靈魂；三是可發(fā)揮政策的激勵(lì)機(jī)制作用，鼓勵(lì)地方應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性、關(guān)鍵性、傳導(dǎo)性，在中央投資沒(méi)有到位的情況下，地方可自籌資金先行完成項(xiàng)目建設(shè)；四是可發(fā)揮政策的監(jiān)督約束機(jī)制作用，通過(guò)實(shí)行項(xiàng)目申報(bào)責(zé)任制，明確項(xiàng)目申報(bào)主管單位和項(xiàng)目申報(bào)組負(fù)責(zé)人的責(zé)任，以保障入庫(kù)申報(bào)的項(xiàng)目都能做好前期準(zhǔn)備工作，項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制的缺失成為加強(qiáng)中央項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的短板，成為制約預(yù)算進(jìn)度的重要因素，通過(guò)完善機(jī)制財(cái)政監(jiān)督的關(guān)口也可以據(jù)此前移。

二、實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理可兼顧短、中、長(zhǎng)期計(jì)劃和實(shí)行動(dòng)態(tài)管理

項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)有利于地方安排短期、中期、長(zhǎng)期項(xiàng)目，做到項(xiàng)目庫(kù)年度計(jì)劃和三、五年規(guī)劃項(xiàng)目相結(jié)合，以區(qū)分項(xiàng)目的輕重緩急，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，并每年提前將更新項(xiàng)目建設(shè)年度計(jì)劃項(xiàng)目和五年規(guī)劃項(xiàng)目上報(bào)中央部門(mén)備案，可以保證項(xiàng)目的科學(xué)性、規(guī)范性、及時(shí)性、有效性，在保證中央積極的財(cái)政政策實(shí)施時(shí)，地方有足夠的項(xiàng)目可選基礎(chǔ)上，上報(bào)制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸能產(chǎn)生最大社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，入庫(kù)上報(bào)項(xiàng)目可以做到前期準(zhǔn)備工作的相關(guān)資料文件齊全，以改進(jìn)目前中央投資金項(xiàng)目實(shí)施中，資金等項(xiàng)目多于項(xiàng)目等資金的怪現(xiàn)象。

三、財(cái)政預(yù)算對(duì)項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制維護(hù)運(yùn)行安排項(xiàng)目費(fèi)用

中央和地方財(cái)政給項(xiàng)目庫(kù)運(yùn)行管理安排預(yù)算經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)只能專門(mén)用于擬定進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。目前項(xiàng)目立項(xiàng)調(diào)研可行性調(diào)研等前期工作沒(méi)有經(jīng)費(fèi)保障，一是地方財(cái)力不足，二是對(duì)項(xiàng)目管理重要性認(rèn)識(shí)不到位，其對(duì)管理是第一生產(chǎn)力，管理是財(cái)政績(jī)效提高的重要工具認(rèn)識(shí)不足，可以保證項(xiàng)目的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和有序性，既可以防止出現(xiàn)中央積極財(cái)政政策開(kāi)啟時(shí)的盲動(dòng)性申報(bào)、隨意性和無(wú)序性申報(bào)可能造成的中央財(cái)政資金有效性下降，又可以防止項(xiàng)目批復(fù)下來(lái)但由于前期準(zhǔn)備工作不足，不能及時(shí)開(kāi)工以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

四、實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理有利于中央項(xiàng)目調(diào)整變更的管理

要明文規(guī)定并告知地方各級(jí)政府項(xiàng)目管理部門(mén)中央項(xiàng)目資金的調(diào)整政策權(quán)限，如項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、資金量的調(diào)整權(quán)限，變更建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、增減項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容等都應(yīng)進(jìn)行明確的各級(jí)政府部門(mén)批準(zhǔn)的政策權(quán)限，減少目前地方擅自調(diào)整變更項(xiàng)目以及由此可能帶來(lái)的尋租等不利于和諧社會(huì)的現(xiàn)象，防止出現(xiàn)項(xiàng)目資金使用類型沒(méi)變但項(xiàng)目性質(zhì)超出政策目標(biāo)的現(xiàn)象，項(xiàng)目調(diào)整變更的申報(bào)批準(zhǔn)程序應(yīng)簡(jiǎn)捷，但是都應(yīng)實(shí)行批準(zhǔn)制以明確責(zé)任，對(duì)中央財(cái)政已下達(dá)的項(xiàng)目，地方如在現(xiàn)實(shí)工作中確實(shí)難以實(shí)施時(shí)應(yīng)報(bào)政府管理部門(mén)批準(zhǔn)后執(zhí)行，對(duì)不履行項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制程序，擅自調(diào)整變更項(xiàng)目的行為人應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目管理機(jī)制等政策法規(guī)給予相應(yīng)的行政處罰。

通過(guò)地方建立項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制，增加了中央財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的前期投入，將對(duì)提高中央項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量、進(jìn)度都有事半功倍之效，在建立完善管理機(jī)制的情況下，明確責(zé)任，財(cái)政監(jiān)督就有了明確的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。