◎ 劉中起

一

截至2012年6月，上海市實(shí)有人口已經(jīng)達(dá)到2433.4萬(wàn)，比2000年增長(zhǎng)了45%；其中來(lái)滬人口已達(dá)982.3萬(wàn)，比2000年增長(zhǎng)了183%。①大量來(lái)滬人員進(jìn)入上海，一方面直接緩解了上海勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題，延緩了上海老齡化進(jìn)程，推動(dòng)了上海城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，來(lái)滬人員的持續(xù)快速涌入也使得上海公共資源的投入始終跟不上人口迅速膨脹的需求。來(lái)滬人員聚集區(qū)域，公共服務(wù)資源緊張、城市管理壓力巨大、社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻以及群體性矛盾風(fēng)險(xiǎn)積聚等問(wèn)題較為突出，成為影響上海社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要隱患。如何加強(qiáng)新形勢(shì)下上海外來(lái)人口的服務(wù)與管理，應(yīng)對(duì)“新二元結(jié)構(gòu)”帶來(lái)的突出矛盾與問(wèn)題已迫在眉睫。從總的形勢(shì)看，上海外來(lái)流動(dòng)人口近年來(lái)呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)：

1.外來(lái)流動(dòng)人口規(guī)模逐年上升，占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗉哟?。上海市統(tǒng)計(jì)局公布的上海第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)（簡(jiǎn)稱“六普”）顯示，上海常住人口為2301.92萬(wàn)人，同2000年第五次全國(guó)人口普查（簡(jiǎn)稱“五普”）相比共增加661.15萬(wàn)人，增長(zhǎng)40.3%，高于同期全國(guó)人口5.8%的增長(zhǎng)水平。其中，外省市來(lái)滬常住人口10年來(lái)增加551.21萬(wàn)人，增長(zhǎng)159.08%。②外省市來(lái)滬常住人口是本市常住人口增長(zhǎng)迅速的主要因素。同時(shí)，外省市來(lái)滬常住人口也帶動(dòng)了全市常住人口的年齡構(gòu)成、男女比例、受教育程度和人口分布等方面的變化。

2.近、遠(yuǎn)郊區(qū)成為外來(lái)人口成為第一導(dǎo)入?yún)^(qū)。從外來(lái)人口分布看，浦東新區(qū)（22.5%）、閔行（13.4%）、松江（10.5%）、嘉定（9.2%）和寶山（8.5%）等區(qū)是外來(lái)常住人口居住最為集中的地區(qū)，5個(gè)區(qū)共容納外來(lái)常住人口575.97萬(wàn)人，占上海外來(lái)常住人口的64.2%，就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較多、居住成本相對(duì)較低和交通相對(duì)便利等是吸引外來(lái)人口居住的主要因素。近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)已成為外來(lái)人口生活聚居的首選。而中心城區(qū)則屬普陀區(qū)外來(lái)人口最多，為36.3萬(wàn)人，盧灣區(qū)最少，為5.4萬(wàn)人。③

3.外來(lái)人口的工作生活環(huán)境與停留時(shí)間相關(guān)。一般而言， 上海外來(lái)流動(dòng)人口的居住環(huán)境主要與其職業(yè)、收入有關(guān)。受經(jīng)濟(jì)條件的限制， 外來(lái)人口主要以宿舍、工棚、租賃或搭建的住宅為主， 只有極少數(shù)擁有自購(gòu)房。但近幾年來(lái)， 隨著外來(lái)流動(dòng)人口社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位的逐漸提升， 其生活質(zhì)量和居住環(huán)境也得到了相應(yīng)改善。外來(lái)人員在上海居住的時(shí)間越長(zhǎng)， 其居住的條件就越好， 具體體現(xiàn)在：宿舍、工棚、搭建房屋的比例隨著居住時(shí)間的延長(zhǎng)逐次降低， 而租賃公有住房和自購(gòu)房的比例依次上升。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在外來(lái)人員中，打算在滬長(zhǎng)期居留的比例為41.8%。④由此，上海市保障房政策如何有效覆蓋外來(lái)人口將是未來(lái)上海社會(huì)管理創(chuàng)新的重要議題。

4.外來(lái)人口正以家庭模式流入上海。數(shù)據(jù)顯示，在15歲及以上外來(lái)常住人口中，已婚人口占71.7%，與“五普”持平。其中，男性已婚人口占15歲及以上男性人口比重為70.5%，女性已婚人口占15歲及以上女性人口比重為73.1%。隨著人口流動(dòng)模式的改變，以家庭為流動(dòng)單位的比例有了很大增加，外來(lái)常住人口以家庭戶關(guān)系生活居住的比重已達(dá)到77.5%，表明越來(lái)越多的外來(lái)人口正以家庭模式流入到上海。近年來(lái)，隨著外來(lái)女性人口的不斷增加，外來(lái)女性與上海本地男性聯(lián)姻的現(xiàn)象也在增長(zhǎng)，女性外來(lái)人口與上海人結(jié)合的幾率要遠(yuǎn)大于男性。另外，這次普查“上海女婿”的人數(shù)也出現(xiàn)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，“本地女”嫁“外地郎”的現(xiàn)象也不容忽視，說(shuō)明上海年輕人觀念正在不斷轉(zhuǎn)變。⑤

5.經(jīng)濟(jì)因素是外來(lái)人口流入上海的直接動(dòng)因。長(zhǎng)期以來(lái)， 經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)是推動(dòng)外來(lái)人口不斷流入上海的主要因素。1993年、2000年、2003年以務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商為目的的經(jīng)濟(jì)型流動(dòng)人口占上海全部流動(dòng)人口的比例分別達(dá)75.56%、75.7% 和72.1%，雖有所下降，但經(jīng)濟(jì)型動(dòng)因依然是導(dǎo)致人口流動(dòng)的長(zhǎng)期主導(dǎo)因素。⑥“六普”資料顯示：在2010年上海外來(lái)常住人口中，以“務(wù)工經(jīng)商”為目的的為703.07萬(wàn)人，占外來(lái)常住人口總量的78.3%，與“五普”相比，高出8.4個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn)，外來(lái)人口中絕大多數(shù)是由于經(jīng)濟(jì)原因離開家鄉(xiāng)。同時(shí)隨著社會(huì)服務(wù)業(yè)的不斷發(fā)展以及家庭式流動(dòng)的增加，外來(lái)女性人口比重不斷上升。

二

改革開放20多年來(lái)，隨著外來(lái)人口群體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，上海市外來(lái)流動(dòng)人口管理逐漸走向成熟。20世紀(jì)90年代以后，由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變、由單項(xiàng)管理向綜合管理轉(zhuǎn)變便成為上海市外來(lái)流動(dòng)人口管理新的趨勢(shì)，在管理法規(guī)和組織建設(shè)方面呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)外來(lái)流動(dòng)人口管理的經(jīng)?；?、規(guī)范化和法制化。盡管如此，上海在外來(lái)人口服務(wù)與管理過(guò)程中仍面臨著一些矛盾和問(wèn)題，包括自發(fā)性的人口流動(dòng)與傳統(tǒng)戶籍屬地管理體制之間存在的矛盾、不同層次管理部門在管理手段和管理權(quán)限方面存在的沖突、人性化執(zhí)政理念與流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)存在的偏差等等。目前，限制人口合理流動(dòng)的制度性障礙還沒(méi)有完全消除，“重防范、輕服務(wù)，重控制、輕保障”的管理思想依然存在。⑦

1.搭建外來(lái)人口服務(wù)和管理的社區(qū)平臺(tái)面臨難題。社區(qū)是城市的基本單元，也是服務(wù)和管理來(lái)滬人員的平臺(tái)， 通過(guò)來(lái)滬人員社區(qū)服務(wù)和管理平臺(tái)， 可以更加有效地采集來(lái)滬人員信息， 并借助此平臺(tái)為來(lái)滬人員提供服務(wù)。但是， 目前上海還沒(méi)有完全搭建起兼有部分管理職能和服務(wù)職能的來(lái)滬人員社區(qū)服務(wù)與管理平臺(tái)。特別是工作中涉及到來(lái)滬人員的部門較多， 如公安、勞動(dòng)、計(jì)生、衛(wèi)生、教育等， 而專職或兼職的協(xié)管員隊(duì)伍并沒(méi)有執(zhí)法權(quán)力；來(lái)滬人員專管隊(duì)伍即協(xié)管員隊(duì)伍其整體素質(zhì)不高、工作能力也相對(duì)有限，難以勝任來(lái)滬人員服務(wù)和管理工作；可供社區(qū)利用的政府或社會(huì)資源不多，即使有為來(lái)滬人員提供服務(wù)的好思路和好設(shè)想，但由于沒(méi)有足夠的資源支撐，許多工作措施無(wú)法落實(shí)；沒(méi)有把有社會(huì)影響力的來(lái)滬人員吸納到社區(qū)，使來(lái)滬人員服務(wù)和管理工作缺乏針對(duì)性和有效性，也不能更好地反映來(lái)滬人員的利益訴求。⑧

2.外來(lái)人口勞動(dòng)權(quán)益和社會(huì)保障有待進(jìn)一步完善。俞正聲強(qiáng)調(diào)上海城鄉(xiāng)發(fā)展不可忽視另一種“二元結(jié)構(gòu)”——兩個(gè)“二元化”的結(jié)構(gòu)包括城鄉(xiāng)二元化和人口管理二元化的結(jié)構(gòu)，必須要實(shí)行逐步消除的政策。⑨現(xiàn)階段， 在來(lái)滬人員就業(yè)比較密集的建筑、服務(wù)等領(lǐng)域， 勞動(dòng)安全保障不到位、生活工作環(huán)境差、勞動(dòng)強(qiáng)度大等現(xiàn)象還是比較普遍。2009年外來(lái)從業(yè)人員繳納城保的新政策，規(guī)定外省市非城鎮(zhèn)戶籍的從業(yè)人員，與屬于參加本市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍的用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的，且年齡在45周歲以下的，并具有專業(yè)技術(shù)職稱，或者具有技師、高級(jí)技師證書，或者為單位需要的其他專門技術(shù)人員等，與用人單位協(xié)商一致，也可以參加本市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。一定意義上說(shuō)，“社保新政”被稱為“通知”，對(duì)于企業(yè)是否執(zhí)行“通知”規(guī)定，政府并沒(méi)有法律手段去約束，因此，缺乏法律保障。

3.外來(lái)人口計(jì)劃生育工作仍然存在特殊困難。目前， 上海計(jì)劃生育工作的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)以及人員配備都是根據(jù)戶籍人口進(jìn)行配置的， 盡管市區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政每年都有用于來(lái)滬人員計(jì)劃生育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)， 但缺口很大， 加之服務(wù)與管理機(jī)構(gòu)及其人員編制有限， 財(cái)力、人力的缺乏使得來(lái)滬人員計(jì)劃生育工作還有許多不到位之處。計(jì)劃生育工作與來(lái)滬人員流出地關(guān)系密切， 但是目前還沒(méi)有與來(lái)滬人員流出地建立起有效的信息溝通機(jī)制， 因此在實(shí)際工作中還不能準(zhǔn)確掌握來(lái)滬人員的婚育信息。從流入地即上海本地工作來(lái)看，來(lái)滬人員的流動(dòng)性， 使得對(duì)來(lái)滬人員的婚育排查工作比較困難， 提供避孕節(jié)育等相關(guān)服務(wù)的針對(duì)性和可操作性不是很強(qiáng)。作為服務(wù)與管理的對(duì)象， 不少育齡婦女缺乏生殖保健常識(shí)， 懷孕后根本不進(jìn)行孕期檢查， 分娩時(shí)不去正規(guī)的醫(yī)院而找私人醫(yī)生， 嫌麻煩或者是想超生， 不愿意配合計(jì)生部門的工作， 甚至是故意躲避計(jì)生服務(wù)人員。還有一些來(lái)滬女性從事色情行業(yè)， 常常成為性病的傳播者， 危害自身和他人健康， 而計(jì)生部門要對(duì)她們提供健康知識(shí)宣傳及相關(guān)服務(wù)較困難。⑩

4.外來(lái)人口子女義務(wù)教育軟硬件條件相對(duì)較差。上海60% 就讀于公辦學(xué)校，40%就讀于來(lái)滬子女學(xué)校即民工子弟學(xué)校。受師資力量和硬件條件所限， 來(lái)滬子女學(xué)校與公辦學(xué)校相比， 普遍存在辦學(xué)條件差、經(jīng)費(fèi)沒(méi)保障、管理不規(guī)范等問(wèn)題。例如， 來(lái)滬子女學(xué)校常常租用工廠閑置房、倉(cāng)庫(kù)和民房等作校舍， 光線不足、通風(fēng)不暢、沒(méi)有操場(chǎng)、缺乏消防設(shè)施、無(wú)應(yīng)急疏散樓梯等。另一方面， 許多生在城市、長(zhǎng)在城市的農(nóng)民工二代， 按照現(xiàn)行政策規(guī)定（異地高考方案雖然出臺(tái)在即，其覆蓋的人群比例仍然有限）， 在九年義務(wù)教育期結(jié)束后必須回原籍就讀高中， 但對(duì)這群與父母一同生活在城市的來(lái)滬子女而言， 不愿離開城市就意味著輟學(xué)， 城市戶籍令他們不能在上海就讀高中。有調(diào)查顯示，初中畢業(yè)后， 約有一半來(lái)滬子女留滬跟隨父母一起經(jīng)商、幫工，其余則散落于社會(huì)，處于就學(xué)就業(yè)兩難境地。從目前上海實(shí)際情況來(lái)看， 由于教育經(jīng)費(fèi)都是按戶籍下?lián)埽?因此， 解決農(nóng)民工子女讀高中的問(wèn)題還有許多前置性制約因素，這種現(xiàn)象在其他城市也同樣存在。

5.外來(lái)人口社會(huì)治安管理工作面臨較大壓力。從近年來(lái)被打擊處理的來(lái)滬人員看， 有三分之二以上落腳點(diǎn)是在出租房、中小旅館，而且絕大多數(shù)沒(méi)有登記辦證，“登記不犯罪、犯罪不登記” 的特點(diǎn)十分明顯。取消房屋租賃治安行政許可后， 雖然上海出臺(tái)了來(lái)滬人員房屋租賃登記備案制度， 并加大了對(duì)違規(guī)出租房東的處罰力度， 但由于執(zhí)行程序復(fù)雜、查找房東和收集證據(jù)困難， 因此很難及時(shí)掌握“誰(shuí)出租，誰(shuí)承租， 出租房屋內(nèi)是否有非法活動(dòng)”等情況， 導(dǎo)致對(duì)來(lái)滬人員違法犯罪的專項(xiàng)清查整治行動(dòng)針對(duì)性不強(qiáng)，收效甚微。同時(shí)，工作與生活的流動(dòng)性使來(lái)滬人員主動(dòng)辦理居住證或暫住證的積極性不高， 常常是遇到子女就學(xué)、辦理駕駛證件等的時(shí)候， 才被動(dòng)辦理， 加之參與來(lái)滬人員服務(wù)和管理的公安、勞動(dòng)、工商、民政、計(jì)生等職能部門之間的協(xié)作機(jī)制未真正落實(shí)到位， 使派出所、街道、居委等對(duì)來(lái)滬人員證照管理的基層部門不能形成有效合力。?

三

人口管理是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工作，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)管理的方方面面，必須整合各種管理資源，綜合運(yùn)用各種管理手段，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控。?

1.轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化制度建設(shè)。一方面，實(shí)現(xiàn)工作思路和工作方法的有效轉(zhuǎn)變。通過(guò)各種渠道，廣泛宣傳流動(dòng)人口中涌現(xiàn)出的好人好事，肯定他們對(duì)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用；在工作方法上，各級(jí)政府、各有關(guān)部門要從“控制管理”為主轉(zhuǎn)向“人性化服務(wù)管理并重”，把“及時(shí)反映他們的愿望和要求，切實(shí)維護(hù)他們的合法權(quán)益”工作落到實(shí)處。另一方面，加大戰(zhàn)略層面的研究。要從宏觀層面上研究流動(dòng)人口問(wèn)題與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、新郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系，流動(dòng)人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布與全市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的相互關(guān)系，提出戰(zhàn)略性政策建議。?特別是在加強(qiáng)外來(lái)人口管理和服務(wù)的立法工作的基礎(chǔ)上，調(diào)整外來(lái)人口服務(wù)和管理的相關(guān)政策。從全國(guó)來(lái)看，大規(guī)模流動(dòng)人口的規(guī)范化管理需要全國(guó)性的流動(dòng)人口管理法， 以解決流動(dòng)人口遷移、社會(huì)治安管理、計(jì)劃生育、子女教育、就業(yè)就醫(yī)、權(quán)益保障等眾多問(wèn)題。但這種立法應(yīng)當(dāng)與戶籍制度等相結(jié)合，穩(wěn)步推進(jìn)。從上海來(lái)看，全國(guó)性來(lái)滬人員法律出臺(tái)后，要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，廢除與上位法律不相適應(yīng)的條款，及時(shí)出臺(tái)來(lái)滬人員服務(wù)和管理的地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，使來(lái)滬人員服務(wù)和管理工作有法可依。例如，可制定外來(lái)流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)法，以法律形式保護(hù)來(lái)滬人員的權(quán)利，解決同工不同酬等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題， 徹底打破地方保護(hù)主義形成的勞動(dòng)者福利差異。

近年來(lái)， 上海對(duì)人才遷移的政策限制過(guò)嚴(yán)， 如大學(xué)畢業(yè)生即使是優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生也不能辦理上海戶口， 而只能申請(qǐng)長(zhǎng)期居住證， 雖然他們能享受和上海市民一樣的就業(yè)、社會(huì)保障和子女上學(xué)等待遇， 但是很多人心理上還是有不穩(wěn)定感，影響了人才的積聚。一些技能型人才， 雖然是上海發(fā)展急需的， 但因?yàn)閷W(xué)歷偏低，甚至不能辦理上海市長(zhǎng)期居住證。因此，如何改革上海戶籍制度（推進(jìn)有條件落戶）和相關(guān)福利保障制度， 制訂引導(dǎo)性政策， 大力引進(jìn)各類優(yōu)秀人才， 提高勞動(dòng)大軍的整體素質(zhì)， 增強(qiáng)城市核心競(jìng)爭(zhēng)力，搶占社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)， 為上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)的騰飛儲(chǔ)備人才資源。作為戶籍制度改革的一種過(guò)渡性管理手段，居住證制度在防止人口“過(guò)度流動(dòng)”， 促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是目前的居住證制度在提供享受本地公共服務(wù)和社保待遇等方面還有待于完善， 也只有通過(guò)提高居住證的含金量， 才能吸引更多的來(lái)滬人員主動(dòng)辦證。?比如，政府部門可以制定出相應(yīng)的規(guī)劃方案，讓持有居住證的外來(lái)流動(dòng)人口有一定的心理預(yù)期，例如在上海努力工作、依法納稅，多少年之后可以享受怎樣的社會(huì)保障及福利；如何繼續(xù)完善外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)制度，系統(tǒng)研究綜合保險(xiǎn)與上海戶籍人口的城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保之間的差異和銜接問(wèn)題，逐步將外來(lái)從業(yè)人員納入本市多層次的社會(huì)保障體系。

2.多管齊下，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。作為一項(xiàng)需要全社會(huì)參與的系統(tǒng)工程， 社會(huì)化事務(wù)管理已經(jīng)成為推動(dòng)來(lái)滬人員服務(wù)和管理工作的重要方面， 包括來(lái)滬人員工作、生活、學(xué)習(xí)、教育、娛樂(lè)等一系列事務(wù)， 都離不開社會(huì)組織的參與。首先是對(duì)社會(huì)企事業(yè)單位而言， 要將來(lái)滬人員管理工作納入行業(yè)管理體系， 通過(guò)工會(huì)、黨團(tuán)組織、農(nóng)民工之家等多種途徑對(duì)來(lái)滬人員進(jìn)行管理；其次是對(duì)基層組織而言， 要適當(dāng)吸收政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)且有一定居住年限的來(lái)滬人員加入到來(lái)滬人員管理隊(duì)伍， 借助社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立來(lái)滬人員管理服務(wù)站點(diǎn)， 采取社會(huì)化、市場(chǎng)化管理模式對(duì)來(lái)滬人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。例如， 在來(lái)滬人員治安管理實(shí)踐中， 可充分發(fā)動(dòng)社工、協(xié)管員、居委、治安積極分子等社會(huì)資源， 通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作， 對(duì)來(lái)滬人員進(jìn)行分層分類管理， 減少高危人群的失控漏管；再次是從上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和來(lái)滬人員長(zhǎng)效管理角度來(lái)看， 通過(guò)政府牽頭、社會(huì)組織積極參與， 建立來(lái)滬人員服務(wù)中心， 整合公安、計(jì)生、勞動(dòng)、城建、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、民政、教育等部門相關(guān)職能， 將房屋、勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)等一并納入， 為流動(dòng)人口提供就業(yè)、就醫(yī)、勞動(dòng)保障、子女就學(xué)等服務(wù)。

以外來(lái)人口計(jì)劃生育工作為例，需要建立以服務(wù)為核心的人口計(jì)劃生育和公共衛(wèi)生管理和服務(wù)體系，以人性化理念開展流動(dòng)人口計(jì)劃生育和公共衛(wèi)生管理和服務(wù)工作。特別是隨著以人為本理念的確立，需要采取“滲透式”、“融入式”、“嵌入式”打造宣傳載體，使人口計(jì)生工作宣傳由命令禁止轉(zhuǎn)向倡導(dǎo)提示，使人口計(jì)生工作努力由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，切實(shí)讓外來(lái)人口看到政府作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。比如現(xiàn)在有些地方新寫的標(biāo)語(yǔ)：“獨(dú)生子女雙女戶，人到60有補(bǔ)助”“地球媽媽太累了，再也養(yǎng)不起太多的孩子”等等。這些標(biāo)語(yǔ)親切自然，既讓外來(lái)人口了解了國(guó)家的政策，也使他們真真切切地感受人文關(guān)懷。

3.拓寬視野，強(qiáng)化管理措施。首先是保障性管理，需要完善外來(lái)人口的管理和保障措施。積極探索并建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的“公平對(duì)待、宏觀管理、強(qiáng)化服務(wù)、推動(dòng)自治”的流動(dòng)人口長(zhǎng)效管理機(jī)制。將流動(dòng)人口服務(wù)和管理經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。要在公共資源配置、公共產(chǎn)品提供等方面做出制度性的統(tǒng)籌安排，逐步消除二元結(jié)構(gòu)體制障礙。特別是將來(lái)滬人員子女接受義務(wù)教育納入政府年度工作計(jì)劃中， 確保財(cái)政按年撥付來(lái)滬人員子女教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)， 加大對(duì)民工子女學(xué)校的扶持力度， 爭(zhēng)取讓更多的本地中小學(xué)校對(duì)來(lái)滬人員子女開放。強(qiáng)化勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)督，規(guī)范勞動(dòng)合同管理，加大對(duì)拖欠農(nóng)民工工資清理力度，依法懲處惡意拖欠和克扣工資的企業(yè)行為。進(jìn)一步建立和完善“低繳費(fèi)、廣覆蓋、保基礎(chǔ)”的農(nóng)民工保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理、同待遇。進(jìn)一步健全和完善流動(dòng)人口有關(guān)服務(wù)和管理的法律法規(guī)，公平公正地處理流動(dòng)人口與本地居民的矛盾糾紛，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益。

其次是信息化管理。信息化管理是提高來(lái)滬人員管理效能的有效辦法。需要全面推廣流動(dòng)人口網(wǎng)絡(luò)化管理，依托公安現(xiàn)有暫住人口信息系統(tǒng)，整合勞動(dòng)、計(jì)生、民政等部門的信息資源，按照“誰(shuí)用人、誰(shuí)采集、誰(shuí)錄入”的原則，建立包括信息采集、整理、輸入、傳遞和管理服務(wù)等在內(nèi)的統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的流動(dòng)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口信息的動(dòng)態(tài)維護(hù)和分類管理。流動(dòng)人口最大特點(diǎn)就是其流動(dòng)性， 因此關(guān)鍵要建立一套有效的信息采集機(jī)制，盡可能采集鮮活、實(shí)用的流動(dòng)人口信息。堅(jiān)持科技支撐，不斷提高實(shí)有人口管理科學(xué)化水平。大力推進(jìn)現(xiàn)代科技手段在實(shí)有人口服務(wù)管理中的應(yīng)用，探索建立“以證（居住證）管人、以房（房屋編碼和出租屋分類管理）管人、以卡（門禁卡十視頻監(jiān)控）管人”新模式。

再次是源頭式管理，建立流動(dòng)人口雙向互動(dòng)的管理機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)與流動(dòng)人口流出地的溝通與合作，以建立人口信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，通過(guò)源頭培訓(xùn)、雙向服務(wù)、規(guī)范管理等措施，引導(dǎo)人口健康有序地流動(dòng)。具體思路：在信息互通基礎(chǔ)上，到人口輸出地進(jìn)行源頭培訓(xùn)和招工，讓流動(dòng)人口擁有自由選擇的條件和環(huán)境，從盲目擇業(yè)逐步轉(zhuǎn)為理性擇業(yè)，進(jìn)而將人口流動(dòng)從無(wú)序納入有序軌道。同時(shí)在定向招工培訓(xùn)過(guò)程中，開展計(jì)生政策和其他法規(guī)教育，既利于準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口基本情況，也對(duì)流入后的現(xiàn)居地管理服務(wù)大有幫助。?上海流動(dòng)人口源頭互動(dòng)有序管理工作初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)化運(yùn)作、協(xié)會(huì)服務(wù)管理等三類模式。

最后是自我型管理。依托引導(dǎo)外來(lái)人口自組織，推進(jìn)外來(lái)人口自我型管理。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約有79%的外來(lái)流動(dòng)人口是通過(guò)自組織的相識(shí)而來(lái)到城市的，通過(guò)政府和企業(yè)安排等有組織形式入城的只占14%，而純粹由自己闖蕩的無(wú)組織形式入城的僅占7%，在入城農(nóng)民找不到工作、事業(yè)、受傷、生病以及處在其他困難時(shí)，外來(lái)流動(dòng)人口自組織的相互幫助、相互救濟(jì)、相互照應(yīng)往往能起到緩和危難甚至解脫困境的作用，從而減少了處于困境的外來(lái)流動(dòng)人口為了生存鋌而走險(xiǎn)的可能性，在一定程度上保障著城市社會(huì)的秩序與安寧。?對(duì)于外來(lái)人口自組織，政府管理部門負(fù)責(zé)進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，提供組織建設(shè)指導(dǎo)和具體業(yè)務(wù)服務(wù)指導(dǎo)，提供政策及必要的經(jīng)費(fèi)支持，監(jiān)督外來(lái)人口自組織的發(fā)展方向，制裁各種違法行為等等。引導(dǎo)外來(lái)人口自組織通過(guò)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的手段，培養(yǎng)外來(lái)流動(dòng)人口的公德觀念和法律意識(shí)，幫助成員克服困難，增強(qiáng)成員擺脫困境的能力，緩和各種矛盾與沖突，維護(hù)外來(lái)流動(dòng)人口的合法權(quán)益與安全，整合外來(lái)流動(dòng)人口群體的形象，從而實(shí)現(xiàn)外來(lái)流動(dòng)人口與城市居民的和睦共處。

注釋：

①新華網(wǎng).上海實(shí)有人口達(dá)到2433.4萬(wàn),2012,8,31.

②中國(guó)上海網(wǎng).上海常住人口規(guī)模超2300萬(wàn),外來(lái)人口將逼近戶籍人口,2011,9,23.

③上海市統(tǒng)計(jì)局.外省市來(lái)滬常住人口發(fā)展現(xiàn)狀及特征,2011,9.

④田享華.調(diào)查顯示上海8.4%外來(lái)人口有自購(gòu)房.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2011,10,27.

⑤上海市統(tǒng)計(jì)局.外省市來(lái)滬常住人口發(fā)展現(xiàn)狀及特征,2011,9.

⑥袁新敏.上海外來(lái)流動(dòng)人口現(xiàn)狀與問(wèn)題的實(shí)證分析.華東經(jīng)濟(jì)管理,2008(7).

⑦郭秀云.上海外來(lái)流動(dòng)人口管理的實(shí)踐與思考.黨政論壇,2008(7).

⑧童永正.上海流動(dòng)人口服務(wù)和管理的探討.上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2008(5).

⑨俞正聲.消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),上海必須走在全國(guó)前列.東方網(wǎng),2008,10,13.

⑩雷于藍(lán).加強(qiáng)流動(dòng)人口管理與服務(wù)促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展.人口與計(jì)劃生育,2007(3).