盧玉婷

從金融監(jiān)管視角探析我國金融消費者保護

盧玉婷*

金融創(chuàng)新的升級，促使“金融消費者保護”這一問題日益受到重視。當前我國金融消費者所處境遇堪憂，主要表現(xiàn)在角色定位尷尬、被侵權(quán)形式多樣化、維權(quán)進程步履維艱等方面。將金融消費者保護納入金融監(jiān)管范疇，不僅符合市場化監(jiān)管理念的要求，而且順應(yīng)了我國推進金融創(chuàng)新的社會潮流。從金融監(jiān)管視角探析金融消費者保護，旨在實現(xiàn)行政監(jiān)管、自律監(jiān)管和社會監(jiān)管的有機統(tǒng)合，兼顧其中存在的特殊問題，探尋金融消費者保護的可行性路徑。

金融消費者 金融監(jiān)管 路徑探尋

金融服務(wù)對一國而言具有極強的戰(zhàn)略重要性，“是現(xiàn)代經(jīng)濟的脊梁——任何不嚴重依賴于(無論是直接或不直接)金融部門所提供的服務(wù)的經(jīng)濟活動，都很難想象”①韓龍:《金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則與監(jiān)管研究——基于入世過渡期后銀行業(yè)局勢的探討》，北京大學出版社2006年版，第58頁。。隨著我國金融市場的擴大與開放，金融改革與金融創(chuàng)新不斷升級，金融消費者②2000年英國《金融服務(wù)和市場法案》(Financial Services and Markets Act 2000)首次以立法的形式確定了“金融消費者”的法定概念:Part1.5.3:“Consumers”means persons一(a)who are consumers for the Purposes of section 138;or(b)who，in relation to regulated activities carried on otherwise than by authorized persons，would be consumers for the Purposes if the Activities were carried by authorized persons.參見郭丹:《金融消費者權(quán)利法律保護研究》，吉林大學2009年博士學位論文，第13頁。我國金融立法中首次出現(xiàn)“金融消費者”是2006年12月銀監(jiān)會頒布的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》第4條，“金融創(chuàng)新是商業(yè)銀行以客戶為中心，以市場為導向，不斷提高自主創(chuàng)新能力和風險管理能力，有效提升核心競爭力，更好地滿足金融消費者和投資者日益增長的需求，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分?！北Ｗo問題也日益凸顯。特別是在由美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機爆發(fā)后，金融消費者保護已成為一股世界潮流，成為金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的內(nèi)在制度需求。③岳彩申、張曉東:《金融監(jiān)管制度發(fā)展的新趨勢——消費者保護與審慎監(jiān)管的分離》，載《上海財經(jīng)大學學報》2011年第3期。2012年中國經(jīng)濟法學研究會年會上，金融消費者保護作為緊扣年會主題——“民生·發(fā)展·經(jīng)濟法”的一個熱點議題，在學者專家之間引起了深入而激烈的討論。

當前學術(shù)界對金融消費者保護的研究主要集中在語詞究問、困境揭示、制度建構(gòu)和宏觀維權(quán)等層面。其中制度建構(gòu)涉及立法制度、市場準入制度、市場退出制度、行業(yè)自律制度和糾紛解決制度等方面，但其中大多數(shù)研究尚未在某一具體領(lǐng)域進入微觀分析的層面。鑒于此，本文將在總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，考察我國金融消費者的現(xiàn)實狀況，試圖把金融消費者保護納入金融監(jiān)管的維度，以求厘清二者關(guān)系，促進問題的解決。

一、現(xiàn)狀:我國金融消費者之境遇

(一)金融消費者角色界定遇尷尬

金融消費者的角色定位之尷尬存在于兩方面，即自我定位模糊和社會定位不清。

1.自我定位模糊，權(quán)利意識不強。

很多情況下，消費者購買金融商品或接受金融服務(wù)，并不知曉自己與金融機構(gòu)之間存在何種權(quán)利義務(wù)以及如何維權(quán)，只是順著金融機構(gòu)的指引行事?；诖耍M者在金融消費活動中常常表現(xiàn)出對自身被侵權(quán)不甚敏感、權(quán)利意識不強、維權(quán)意識差等狀況。

2.定位不清，權(quán)利設(shè)置存在問題。

關(guān)于金融消費者的權(quán)利設(shè)置，學者們見仁見智。一般認為，金融消費者所享有的權(quán)利除消費者權(quán)益保護法規(guī)定的“消費者”享有的權(quán)利外，還應(yīng)包括與金融業(yè)相關(guān)的特定權(quán)利。關(guān)于金融消費者權(quán)利的內(nèi)容，也眾說紛紜。有的認為類同于一般消費者，應(yīng)有九項權(quán)利，有的認為還應(yīng)加上保密安全權(quán)、金融服務(wù)權(quán)，還有的主張涵蓋消費自由權(quán)。①邱忠繁:《金融消費者核心權(quán)利類型研究》，華中師范大學2011年碩士學位論文，第7頁。然而在規(guī)則層面，金融消費者的權(quán)利設(shè)置尚不明確，不僅沒有關(guān)于權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，常見的諸如“自主選擇權(quán)”、“隱私權(quán)(金融信息保密權(quán))”和“金融信息知情權(quán)”等所涉問題甚為突出。

第一，權(quán)利保障的安全感不足，金融消費行為力不從心。

消費者在金融消費過程中常會遇到金融機構(gòu)的捆綁式銷售(服務(wù))、單方制定服務(wù)項目、辦卡容易銷卡難等問題，然而由于消費者處于弱勢地位，一旦與金融機構(gòu)產(chǎn)生糾紛，很可能由于信息的不對稱和知識、技術(shù)手段的缺乏而陷入被動。消費者普遍信心不足，缺乏安全感。

從社會普遍的理財心理來看，相對于增值性需求而言，安全性需求仍然是基本需求。筆者認為，我國金融消費者安全感不足一方面是由于金融機構(gòu)的信息壟斷地位致使消費者對金融活動相關(guān)信息知之甚少，另一方面則很大程度上源自消費者的金融隱私權(quán)得不到有效保護。與傳統(tǒng)的隱私權(quán)不同的是，金融隱私權(quán)指向的是具有財產(chǎn)利益的信息，它是以信用信息為核心，包括信息所有人經(jīng)濟與財產(chǎn)交易狀況方面的信息，如信息持有者財產(chǎn)狀況及其財產(chǎn)流向的信息。①談李榮:《金融隱私權(quán)與信用開放的博弈》，法律出版社2008年版，第1頁?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，金融監(jiān)管尚存在很大漏洞，金融機構(gòu)為獲利而無端泄露消費者金融信息的則在很大程度上導致消費者最起碼的消費安全失去了保障。

第二，難以及時充分獲得必要信息，金融消費結(jié)果有失初衷。

金融消費者的弱勢地位決定了其在金融活動中不得不面對諸多風險。有學者總結(jié)，金融消費者面臨的金融風險主要有:審慎風險(即金融機構(gòu)的倒閉風險)、惡意風險(即金融機構(gòu)在提供服務(wù)或建議時欺詐、誤述、故意誤售金融產(chǎn)品或未披露有關(guān)信息等風險)、適宜性風險(即消費者購買了其不理解或不適宜于其需求的金融產(chǎn)品或服務(wù)的風險)和履行風險(即投資無法產(chǎn)生期望回報的風險)。②張忠軍:《金融業(yè)務(wù)融合與監(jiān)管制度創(chuàng)新》，北京大學出版社2007年版，第176頁。筆者以為，此類風險的產(chǎn)生很大程度上是由于消費者無法及時且準確地得到相關(guān)信息，以致其消費行為偏離了最初的消費理念。

信息披露是金融監(jiān)管的重要內(nèi)容，可分為自愿披露和強制披露。然而，實際操作中，金融機構(gòu)為了自身利益往往會使自愿披露于無形之中大打折扣。金融機構(gòu)的信息披露形式尚無統(tǒng)一標準，這導致消費者無從判別并掌握有效信息。再加上金融交易的主動權(quán)掌握在金融機構(gòu)手中，消費者由于知識、技術(shù)的欠缺無法撼動金融機構(gòu)的信息壟斷地位。這些造成知情權(quán)在某種程度上“形同虛設(shè)”。

(二)金融消費者被侵權(quán)形式多樣化

在充斥著道德風險的金融環(huán)境下，金融市場失序、金融行為失范等可謂是金融消費者權(quán)利受到持續(xù)侵害的秩序性土壤。在消費者被侵害的權(quán)利范圍擴大的同時，其被侵權(quán)的形式也呈現(xiàn)出多樣性、隱蔽性的特點。且不說在銀行、證券、保險等不同的業(yè)務(wù)活動中，消費者被侵權(quán)的形式千差萬別，僅以銀行業(yè)務(wù)為例，其中的侵權(quán)形式就有多種，常涉及密碼管理、信用卡管理以及銀行卡手續(xù)費等方面的侵權(quán)。以金融消費者的征信權(quán)被侵害為例，形式主要包括盜用身份信息放貸，損害他人信用記錄;違規(guī)查詢個人信用報告;濫用信用報告瑕疵而拒貸;異議更正不及時而影響個人貸款;信息披露不及時而影響個人信用記錄等。

金融產(chǎn)品和服務(wù)具有高度的虛擬性和抽象性，因而金融機構(gòu)侵權(quán)蘊含著很大的隱蔽性和滲透性，甚至可謂防不勝防。據(jù)全國人大代表、上海市人大常委會副秘書長林蔭茂介紹，近年來我國金融領(lǐng)域各類投訴數(shù)量呈逐年上升態(tài)勢，且新型金融消費糾紛案件不斷出現(xiàn)，譬如涉及“開立存款戶必須同時辦折辦卡”、“發(fā)售理財產(chǎn)品忽視風險提示”等問題的金融消費糾紛就相當普遍。①李吉斌:《設(shè)立專門金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)》，載《法制日報》2012年3月10日。然而，實踐中，金融機構(gòu)的此類侵權(quán)行為極易被忽視，即使被發(fā)現(xiàn)也往往會由于證據(jù)搜集困難等原因而難以承擔相應(yīng)法律責任。

(三)金融消費者維權(quán)舉步維艱

有學者指出，現(xiàn)代商業(yè)銀行的經(jīng)營已經(jīng)從以產(chǎn)品為中心的管理時代逐步過渡到以客戶為中心的管理時代，②陳瑩、武志偉:《我國商業(yè)銀行消費者行為特征的市場區(qū)隔研究》，載《金融研究》2007年第3期。對整個金融行業(yè)而言，同樣如此。然而盡管我國目前處理金融消費糾紛的途徑有多種(主要包括媒體途徑、政治途徑、訴訟途徑和信訪途徑③參見邢會強:《處理金融消費糾紛的新思路》，載《現(xiàn)代法學》2009年第5期。)，但現(xiàn)實生活中消費者的維權(quán)工作卻是舉步維艱，尤其是跨行業(yè)金融消費糾紛的處理更為復雜。據(jù)中國消費者協(xié)會統(tǒng)計顯示，2011年金融保險投訴案件從2010年的3775件增至3919件，增長比例達3.8%，④《2011年全國消協(xié)組織受理投訴情況分析》(表四)，載http://www.cca.org.cn/web/xfts/newsShow.jsp?id=55919，2012年8月8日最后訪問。這在體現(xiàn)金融消費者維權(quán)意識增強的同時，更反映出金融保險監(jiān)管不善，無法有效遏制金融侵權(quán)現(xiàn)象的蔓延。

中國銀監(jiān)會前主席劉明康在中國銀監(jiān)會成立之初就特別強調(diào)，“我們的天職就是保護存款人和金融消費者的合法權(quán)益”⑤楊家才:《新理念下的銀行監(jiān)管》，中國金融出版社2005年版，第253頁。。然而實踐中金融消費者的弱勢地位決定了其受相關(guān)知識和技術(shù)條件的限制，無法有效搜集證據(jù)，在金融消費糾紛解決過程中無法占據(jù)主動。除此之外，現(xiàn)有的維權(quán)途徑也是各有弊端:媒體途徑可以促進糾紛得到社會的關(guān)注，但對于問題的解決難以落實;政治途徑雖然功效大但也不能頻繁采用;訴訟途徑和信訪途徑的成本很高，程序繁雜，不利于問題的及時解決。

二、定位:將金融消費者保護納入金融監(jiān)管的范疇

我國金融消費者所處的不良境遇，可以從金融消費者自身、金融機構(gòu)內(nèi)部管控和外部監(jiān)管等角度分析。本文從金融監(jiān)管視角探析我國的金融消費者保護。

(一)市場化金融監(jiān)管理念的內(nèi)在要求

將金融消費者保護納入金融監(jiān)管范疇，是市場化金融監(jiān)管理念的需求。金融監(jiān)管是以“保持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性和信心，以降低存款人和金融體系的風險”為目的，由監(jiān)管機構(gòu)依法利用公權(quán)力對金融機構(gòu)和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。①鄭琰:《論核心原則與我國有效金融監(jiān)管制度》，載《中外法學》1998年第3期。長期以來，我國金融監(jiān)管采取直接行政性的管理方式，形成了具有中國特色的行政性監(jiān)管理念。這是一種帶有計劃經(jīng)濟痕跡、具有濃厚行政色彩的監(jiān)管理念。基于這種理念，我國金融監(jiān)管重視經(jīng)濟效益遠遠勝過金融消費者保護，甚至有時為了促進經(jīng)濟發(fā)展不惜犧牲消費者的利益。2012年經(jīng)濟法學年會上有學者提出:“我國金融法制的一大特點便是盈利至上理念，我們的金融法里面更多地傾向于實現(xiàn)金融機構(gòu)的高利潤”②《中國經(jīng)濟法學研究會會員代表大會、中國法學會經(jīng)濟法學研究會2012年年會暨第二十屆全國經(jīng)濟法理論研討會會議簡報(2)》，載http://www.lichangqi.net/new/content.asp?did=＆cid=843413351＆id=1019761410，2013年 2月 11日最后訪問。，這顯然不符合建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的要求。與行政性監(jiān)管理念相對應(yīng)的、可以有效強化市場運作機制功能的是市場化監(jiān)管理念，市場化監(jiān)管理念是一種強調(diào)監(jiān)管方式市場化和提供相應(yīng)服務(wù)的全新理念。③韓龍:《金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則與監(jiān)管研究——基于入世過渡期后銀行業(yè)局勢的探討》，北京大學出版社2006版，第199頁。在這一理念的指引下，整個市場和金融消費者都追求以最少的成本獲取最多的收益。在金融行業(yè)逐步實現(xiàn)電子化、網(wǎng)絡(luò)化的今天，強調(diào)金融消費者保護既順應(yīng)市場化監(jiān)管理念的要求，也符合經(jīng)濟學追求的社會福利最大化的愿景。

(二)推進金融創(chuàng)新、彌補金融監(jiān)管盲點的客觀需要

金融創(chuàng)新是金融企業(yè)依據(jù)不斷變化的外部經(jīng)濟環(huán)境和在融資過程中的矛盾運動，為增強其競爭能力，而對其管理、工具和服務(wù)進行不斷的革新和創(chuàng)造的過程;相應(yīng)的，它也是金融管理當局的管理制度、管理技術(shù)、管理活動的變革過程。金融創(chuàng)新既包括金融企業(yè)的創(chuàng)新，又包括金融監(jiān)管機構(gòu)的創(chuàng)新。①梁寶柱主編:《金融監(jiān)管論》，西南財經(jīng)大學出版社1999年版，第66頁。金融監(jiān)管的創(chuàng)新對提高市場參與者和決策者應(yīng)對新風險的能力，應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)具有重要意義;同時，健全的金融監(jiān)管體系更是保護金融消費者的良好屏障。然而，若從金融監(jiān)管角度考量“后危機時代”我國金融消費者保護之現(xiàn)狀，不難看出當前的金融監(jiān)管仍然存在盲點。

1.金融監(jiān)管過分追求經(jīng)濟效益，缺乏對金融消費者的側(cè)重保護。

金融監(jiān)管者為迎合金融市場的功利趨向，甚至不惜踐踏道德和公平，以放松和忽略對金融消費者的保護來成全所謂的金融效率②于春敏:《消費者保護乃金融監(jiān)管首要基礎(chǔ)價值——美國金融消費者保護困局之反思》，載《財經(jīng)科學》2010年第6期。，諸多市場經(jīng)濟國家都存在這種現(xiàn)象。就我國而言，金融監(jiān)管忽略對金融消費者的側(cè)重保護主要體現(xiàn)在立法和執(zhí)法兩個層面。

首先，“監(jiān)管規(guī)范體系龐雜，不便于監(jiān)管對象的了解和掌握”是我國金融監(jiān)管活動中的一大問題。一方面，在銀行監(jiān)管和證券監(jiān)管領(lǐng)域，我國現(xiàn)行有效的規(guī)章性文件各有三百多項，規(guī)章以下的其他行政規(guī)范性文件數(shù)量則更多③劉軼:《金融監(jiān)管模式的新發(fā)展及其啟示——從規(guī)則到原則》，載《法商研究》2009年第2期。，如此繁多的規(guī)范性文件不僅會造成監(jiān)管機構(gòu)在行使職權(quán)時效率低下，而且易使消費者在尋找維權(quán)依據(jù)時無所適從。另一方面，由于立法環(huán)境和立法理念的原因，我國在1993年頒布《消費者權(quán)益保護法》時，并未明確將金融消費者納入其保護范圍，實踐中缺乏保護金融消費者的專門性法律;僅有的相關(guān)規(guī)范性文件，層級較低且存在地域局限性，譬如中國人民銀行銀川中心支行制定的《中國人民銀行銀川中心支行金融消費者權(quán)益保護辦法》，中國人民銀行嘉興市中心支行公布的《金融消費者權(quán)益保護(試行)辦法》;相關(guān)規(guī)定則散見于《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》以及行政法規(guī)、規(guī)章之中。系統(tǒng)性、專門性規(guī)定的缺失意味著金融監(jiān)管的法律依據(jù)不夠充分，無法確保其監(jiān)管權(quán)力的權(quán)威性，難以做到對金融消費者的重點保護。

其次，法律執(zhí)行困難也為金融消費者保護造成了阻礙。例如，銀監(jiān)會和國家發(fā)改委曾于2003年6月聯(lián)合出臺了《商業(yè)銀行服務(wù)價格暫行辦法》，該辦法較詳細規(guī)定了銀行服務(wù)價格的確定程序、收費標準等問題①李斌:《銀行消費者權(quán)益受損原因初探》，載《遼寧行政學院學報》2010年第4期。，這代表了銀行監(jiān)管機構(gòu)試圖用強制性機制解決服務(wù)收費問題，以保護銀行消費者的嘗試，但這一規(guī)范的執(zhí)行卻存在很大難度，因為無法事無巨細地對各種銀行商品和服務(wù)做出明確規(guī)定，最終導致其執(zhí)行效果較差，從而無法達到保護金融消費者合法權(quán)益的目的。

2.金融監(jiān)管“父愛主義”色彩濃重，忽視自律監(jiān)管。

長久以來，我國金融監(jiān)管體系以政府監(jiān)管為主，過重的行政色彩弱化了行業(yè)自律監(jiān)管，存在政府監(jiān)管越位、自律監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，致使行業(yè)自律組織維護金融消費者權(quán)益的作用不能充分發(fā)揮。以證券行業(yè)為例，我國證券業(yè)自律組織主要包括證券交易所和證券業(yè)協(xié)會，兩者的自律職能體現(xiàn)在證券法的第五章和第九章，以及行政法規(guī)、規(guī)章和自律規(guī)則之中，例如《證券交易所管理辦法》、《證券從業(yè)人員資格管理辦法》、《中國證券業(yè)協(xié)會會員管理辦法》、《證券營業(yè)部信息技術(shù)指引》等，但是其中涉及金融消費者保護的規(guī)定卻十分有限。這樣，在解決金融消費糾紛時，一旦政府監(jiān)管“失靈”，自律組織也難以及時發(fā)揮補充作用，既浪費了法律資源，又放任了金融機構(gòu)的侵權(quán)行為，與金融監(jiān)管創(chuàng)新背道而馳。

3.多元化的金融消費糾紛解決機制尚未建立。

在建立多元化金融消費糾紛解決機制方面，學界的研究成果頗豐，筆者主要是從金融監(jiān)管角度論述多元化金融消費糾紛解決機制的必要性。從長遠來看，隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，金融產(chǎn)品及服務(wù)日益多元化和復雜化，國際分工明顯不平衡，國際金融市場競爭更加激烈，忽視消費者保護的金融業(yè)最終將喪失內(nèi)生性發(fā)展的動力和競爭力②岳彩申、張曉東:《金融監(jiān)管制度發(fā)展的新趨勢——消費者保護與審慎監(jiān)管的分離》，載《上海財經(jīng)大學學報》2011年第3期。，建立多種金融消費糾紛解決途徑是保護金融消費者的重要體現(xiàn)。以銀行業(yè)為例，現(xiàn)有的監(jiān)管法制和行業(yè)自律體制都沒有對金融消費者的投訴問題給予關(guān)注，消費者維護其合法權(quán)益的請求只能通過司法途徑或者一般性的消費者保護機制解決，而這兩種方式對金融消費者保護的不足使得金融消費者權(quán)益得不到有效保護③李斌:《銀行消費者權(quán)益受損原因初探》，載《遼寧行政學院學報》2010年第4期。，除此之外，又暫無其他有效途徑作為補充，因此，完善金融監(jiān)管對金融消費者保護意義重大。

綜合以上分析，我們發(fā)現(xiàn)我國的金融監(jiān)管在金融消費者保護層面存在許多缺陷，因此，在推進金融創(chuàng)新、完善金融監(jiān)管體制過程中，金融消費者保護無疑是一項重要內(nèi)容。將金融消費者保護納入金融監(jiān)管，不僅符合市場化監(jiān)管理念的要求，而且順應(yīng)了我國當前推進金融創(chuàng)新的社會潮流。

三、出路——統(tǒng)合金融監(jiān)管，強化金融消費者保護

金融監(jiān)管按照監(jiān)管主體的不同，可以分為行政監(jiān)管、自律監(jiān)管和社會監(jiān)管，三者共同構(gòu)成了與金融機構(gòu)內(nèi)部控制相對應(yīng)的外部監(jiān)管體系。“將金融消費者保護納入金融監(jiān)管范疇”這一思路并非首創(chuàng)，例如學界有人認為“金融消費者保護乃現(xiàn)代金融監(jiān)管首要基礎(chǔ)價值”①于春敏:《消費者保護乃金融監(jiān)管首要基礎(chǔ)價值——美國金融消費者保護困局之反思》，載《財經(jīng)科學》2010年第6期。，有人認為“對金融消費者的保護已經(jīng)成為全球金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容”②中國金融四十人論壇課題組:《金融消費者保護是金融監(jiān)管的核心》，載《今日財富(金融發(fā)展與監(jiān)管)》2011年第3期。，有人認為“確立金融消費者保護是我國金融監(jiān)管的目標之一”③劉迎霜:《我國金融消費者權(quán)益保護路徑探析——兼論對美國金融監(jiān)管改革中金融消費者保護的借鑒》，載《現(xiàn)代法學》2011年第3期。。本文試圖從金融監(jiān)管角度探析金融消費者保護，意在全面統(tǒng)合三類監(jiān)管形式，探尋金融消費者保護的可行性途徑，以求有所突破。

(一)更新行政監(jiān)管，實行金融消費者專門保護

從行政監(jiān)管層面來看金融消費者保護，其中專門性立法和專門機構(gòu)的確立不可或缺。就立法而言，現(xiàn)已存在不少觀點，包括拓寬某些法律的調(diào)整范圍、提高立法層級等。對此，我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，2012年1月1日，修改后的愛爾蘭《消費者保護法》生效，其中一項重要內(nèi)容便是擴大金融服務(wù)的監(jiān)管范圍，為金融消費者維權(quán)提供了法律保障。④Mary Donnelly，“The revised Consumer Protection Code:expanding the scope of financial services regulation”，19(1)Commercial Law Practitioner，3—13(2012).法案中，還對“個人消費者”做了特別規(guī)定，增加了金融領(lǐng)域的消費者保護，從負債處理(Arrears Handling)、與消費者聯(lián)絡(luò)、書面告知產(chǎn)品信息、廣告形式、抵押貸款、糾紛投訴等方面進行規(guī)制，在立法上凸顯了對金融消費者的側(cè)重保護。①Darragh Murphy，John O'Halloran，Ireland:Consumer Protection-financial Services，27(5)Journal of International Banking Law and Regulation，93—96(2012).筆者認為任何新事物的發(fā)展都不是一蹴而就的，在建立具體法律規(guī)則的同時也不能忽視原則性規(guī)定和自由裁量權(quán)的配合，在司法層面還應(yīng)重視司法建議和具有中國特色的案例指導制度的功能。

金融消費者保護機構(gòu)的設(shè)立，同樣可以參考國外的做法。英國以FOS(金融督察服務(wù)公司)為特色，美國以金融監(jiān)管機構(gòu)為特色，加拿大以專門的金融消費者管理機構(gòu)為特色，我國香港地區(qū)以仲裁機構(gòu)為特色。②邢會強:《處理金融消費糾紛的新思路》，載《現(xiàn)代法學》2009年第5期。其中，加拿大負責金融消費者保護的主要機構(gòu)是加拿大存款保險公司(CDIC)和2001年成立的金融消費者保護局(Financial Consumer Agency of Canada，F(xiàn)CAC)，特別是FCAC的成立，反映了加拿大加強金融消費者保護的政策取向。③張忠軍:《金融業(yè)務(wù)融合與監(jiān)管制度創(chuàng)新》，北京大學出版社2007年版，第203頁。因此，有學者提出在我國設(shè)立獨立的金融消費保護機構(gòu)，筆者贊同這種觀點。獨立的機構(gòu)極具專業(yè)性，也在體制上保證了對金融消費者的側(cè)重保護。

此外，以下兩點內(nèi)容同樣是行政監(jiān)管所不容忽視的。首先是金融消費者專有權(quán)利的設(shè)置及保護。在這方面，國外的實踐已經(jīng)取得了一定成果。例如美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》中規(guī)定，“國會的政策是，每個金融機構(gòu)都有一個確定而持續(xù)性的義務(wù)去遵守消費者的隱私并且保護消費者的非公開個人信息的安全性和秘密性”④The policy of Congress(is)that each financial institution has an affirmative and continuing obligation to respect the privacy of its consumers and to protect the security and confidentiality of those consumer's nonpublic person information.Gramm-Leach-Bliley Act，15 U.S.C§6801(a).，即使出現(xiàn)不得不向第三方披露個人信息的情況，仍要遵從嚴格的要求。筆者認為，美國的這一舉措值得借鑒，因為有針對性的專業(yè)化的權(quán)利設(shè)置不論對消費者維權(quán)工作還是監(jiān)管部門行使職權(quán)都有巨大的實際意義。其次，要重視相應(yīng)的配套制度的專業(yè)化，例如從業(yè)人員的選拔與考核、對受訴案件的處理程序和形式、對案件的追蹤及后續(xù)問題的解決等。

(二)加強自律監(jiān)管，完善問題發(fā)現(xiàn)機制

自律監(jiān)管是由行業(yè)協(xié)會和其他自律組織對金融活動進行自我管理的監(jiān)管模式，是實現(xiàn)金融業(yè)秩序化、規(guī)范化、高效化的有益途徑。證監(jiān)會國際組織在《證券監(jiān)管目標和原則》“自律組織的作用”一節(jié)中指出:“自律組織是監(jiān)管機構(gòu)實現(xiàn)證券法規(guī)目標的有益補充。”①包景軒:《論我國證券監(jiān)管與自律體制及其完善》，載《法商研究》1999年第3期。關(guān)于自律組織的職能、原則、意義等學者們已進行過大量研究，其中，在自律組織履行職責過程中，筆者認為有以下三點值得注意:第一，完善問題發(fā)現(xiàn)機制十分關(guān)鍵。在行政監(jiān)管為主的模式下，金融消費糾紛的發(fā)現(xiàn)一般是靠消費者到相關(guān)部門去投訴或起訴，由監(jiān)管部門主動發(fā)現(xiàn)的問題則相當有限。因此，自律組織作為金融監(jiān)管體系的重要組成部分，應(yīng)發(fā)揮其靈活性與獨立性，及時發(fā)現(xiàn)金融消費活動中現(xiàn)有的和潛在的問題，從信息的獲取到市場預測的做出、從金融機構(gòu)營運監(jiān)管到問責制的推行，均應(yīng)化被動為主動，完善問題發(fā)現(xiàn)機制。第二，鑒于跨行業(yè)金融消費糾紛的解決存在很大難度，因此有必要建立跨行業(yè)金融消費糾紛監(jiān)管平臺，為高效處理糾紛提供保障。第三，自律監(jiān)管必須要接受政府的監(jiān)督，必須在法律允許的范圍內(nèi)進行。美國《證券交易法》規(guī)定，證券交易委員會(SEC)有責任確保自律組織要求其會員遵守聯(lián)邦證券法和自律組織的各項規(guī)則。②張忠軍:《金融業(yè)務(wù)融合與監(jiān)管制度創(chuàng)新》，北京大學出版社2007年版，第292頁。我國金融行業(yè)自律組織在處理金融消費糾紛的過程中，應(yīng)嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)和自律規(guī)則。

(三)重視社會監(jiān)管，增強公眾的主體意識

本文所稱金融領(lǐng)域的社會監(jiān)管包括來自會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等第三方中介組織的監(jiān)督和來自以媒體為代表的社會公眾的監(jiān)督。會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所是獨立的機構(gòu)，不依附任何政府部門，其監(jiān)督工作具有獨立性和客觀性。在西方發(fā)達國家，注冊會計師對商業(yè)銀行的監(jiān)管即審計是一支不可忽視的監(jiān)管力量，受到不少國家銀行監(jiān)管當局的重視，對降低行政監(jiān)管的成本和促進金融機構(gòu)內(nèi)部控制有著積極的意義。③吳越、吳倩:《淺議商業(yè)銀行監(jiān)管中的社會監(jiān)管》，載《新西部》2007年第12期。但就我國而言，由于經(jīng)濟和政治環(huán)境因素，以中介機構(gòu)為主體的金融監(jiān)督則相當不成熟。因此，這作為我國金融創(chuàng)新和消費者保護的一個突破點，應(yīng)當從中介組織的設(shè)立、專業(yè)人員的選拔、職責的確定及其與行政監(jiān)管機構(gòu)和自律監(jiān)管組織的關(guān)系等方面予以建構(gòu)和完善。

對于以媒體為代表的社會公眾監(jiān)督，有人認為其僅限于形成輿論導向、增加公眾對金融消費糾紛的關(guān)注度等隱性作用，盡管公眾監(jiān)督存在此局限性，然而在現(xiàn)代社會，媒體仍被稱為“第四權(quán)力”，具備不可估量的社會影響力。筆者認為，新聞媒體在對金融消費過程中產(chǎn)生的侵權(quán)問題進行披露的同時，還應(yīng)承擔起教育和引導金融消費者的責任。例如:設(shè)置相關(guān)的媒體版塊，邀請專業(yè)人士為消費者答疑解惑;定期整理發(fā)布典型性案件，為消費者提供指導;總結(jié)金融消費活動中常見的陷阱、誤區(qū)并予以披露。

總之，不論是第三方組織，還是媒體，其作為社會力量最終代表的都是廣大的消費者群體，代表金融消費的主體。因此，在更新行政監(jiān)管和加強自律監(jiān)管的同時，也要充分重視社會監(jiān)管對金融消費者保護所起的作用，進一步增強其主動性和積極性。

市場經(jīng)濟的健康運行、金融消費者的保護離不開行政監(jiān)管、自律監(jiān)管、社會監(jiān)管的有機統(tǒng)合，同時各項監(jiān)管措施要張弛有度。追求自由化、效率化的金融領(lǐng)域，在強化自律監(jiān)管和社會監(jiān)管的同時，不可忽視行政監(jiān)管的必要性。正如臺灣金融研訓院董事長許嘉棟曾表示的，對于金融監(jiān)管政府不能完全放任，政府也要管。但監(jiān)管的主要目的是顧慮金融安定，避免風險?！拔覀儾扇捇驀赖娜魏未胧┒加欣斜祝仨殐蛇叾碱櫦?，并盡可能趨向平衡”①單憬崗:《后金融危機時代的金融監(jiān)管方式要轉(zhuǎn)變》，載《海南日報》2010年4月11日。。所以，只有三類監(jiān)管有機統(tǒng)一，相互補充、相互配合，才能在保護金融消費者的工作中收到最大實效。

四、值得思考的問題

前文從當前我國金融消費者所處之境遇入手，基于金融監(jiān)管的角度對金融消費者保護的必要性和可行性做了初步分析，但是研究過程中仍然存在諸多值得思考和完善的地方，當然這也是下一步工作要攻克的難題。

(一)特殊金融消費者群體的保護

隨著收入的增加和理財觀念的開放，越來越多的農(nóng)村消費者、老年消費者參與進金融消費活動中，然而由于缺乏經(jīng)驗、判斷力差等原因，他們常常易被誤導甚至受到欺詐。有這樣一個案例:消費者徐女士，77歲，2010年2月在重慶某銀行辦理儲蓄業(yè)務(wù)時，被工作人員誘導以定期不好，不如買既有利息、年終也可分紅，存五年可以，三年取出來也可以的理財產(chǎn)品而辦理了一次交清四萬存五年的該產(chǎn)品。后來因為生病住院急需用錢，去該銀行取錢時卻被告知原來四萬元已購買了某人壽保險公司的兩全保險，提前取款只能取三萬多了，才知道上當被保險了。①《中國消費者協(xié)會2011年老年消費者權(quán)益保護現(xiàn)狀調(diào)查報告》，載http://www.cca.org.cn/web/dcjd/newsShow.jsp?id=54903，2012年8月3日最后訪問。鑒于此，農(nóng)村消費者、老年消費者等特殊群體的被侵權(quán)問題應(yīng)當特殊對待，在美國，其金融監(jiān)管機構(gòu)——金融消費者保護局的內(nèi)部便設(shè)有“老年金融保護辦公室”②參見馬其家:《美國的金融消費保護及其啟示》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2011年第6期。，負責為62歲以上的老年人提供金融服務(wù)。我國的金融消費者保護研究正處于發(fā)展時期，對老年人的金融消費活動進行特殊監(jiān)管(例如聯(lián)合消費者權(quán)益保護委員會和老齡工作委員會等部門共同監(jiān)督處理)，這也是順應(yīng)金融創(chuàng)新的潮流，維護金融消費者的應(yīng)有之義。

(二)信用風險監(jiān)管不容忽視

風險監(jiān)管層面，在加強對市場風險、流動性風險、行業(yè)風險和其他新型風險進行監(jiān)管的同時，絕不能忽視對信用風險這一傳統(tǒng)風險的監(jiān)管。信用風險監(jiān)管作為巴塞爾風險監(jiān)管體制的主要內(nèi)容之一，對一國國內(nèi)的金融監(jiān)管具有借鑒意義。20世紀90年代，美國聯(lián)邦儲備銀行主管國內(nèi)銀行檢查部門的高級副行長羅伯特·A.歐薩利文在論及銀行資產(chǎn)質(zhì)量說道:“在多年的銀行檢查工作中，信貸資產(chǎn)質(zhì)量低下往往是銀行產(chǎn)生嚴重問題甚至倒閉的罪魁禍首?！雹跩oseph J.Norton，Devising International Bank Supervisory Standand，Martinus Nijhoff Publishers，1995，p.51.因此，不放松信用監(jiān)管，防范道德風險有利于金融業(yè)務(wù)乃至整個金融市場的正常運行，也可從側(cè)面起到保護金融消費者的作用。

(三)對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管問題

“不受限制的政治權(quán)力乃是世界上最具動力的、最肆無忌憚的力量之一，而且濫用這種權(quán)力的危險也是始終存在的”④［美］E.博登海默:《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第377頁。。金融監(jiān)管領(lǐng)域的行政監(jiān)管作為一種公權(quán)力，其本身便應(yīng)受到相應(yīng)的監(jiān)管，盡管防止監(jiān)管權(quán)力的濫用對保護金融消費者及維持金融市場的運行都有很大意義，但目前我國理論界和實務(wù)界均未對此問題提出有效的規(guī)范措施。因此，對監(jiān)管機構(gòu)行為的規(guī)范或可做新的探討。

(四)賠償主體的界定與責任劃分

金融消費糾紛的產(chǎn)生到解決必然涉及多個主體，包括金融機構(gòu)、消費者、行政監(jiān)管機構(gòu)、中介機構(gòu)等，其中各個主體之間的法律關(guān)系如何?各主體對金融消費糾紛是否承擔責任以及責任如何劃分?消費者有權(quán)向哪些主體要求賠償?學者們尚未對這些進行有益探討，然而這一系列問題的解決對有效保護金融消費者權(quán)益大有裨益。

(初審編輯 劉 慶)

Financial Consumer Protection in China from the Perspective of Financial Supervision

Lu Yuting

Upgrades in the level of financial innovation require increasing“Financial Consumer Protection”.At present，consumers of financial systems are in a worrying situation，and their role is embarrassing.The relevant tort forms have become increasingly diverse，and many factors hinder consumer ability to protect their rights and interests.Protection of the financial consumer，from the perspective of financial supervision，not only meets the requirements a market-based su-pervision policy，but also meets the need of conformity with the social tendencies of financial innovation.Integrations of administrative supervision，financial industry self-regulation，and social supervision，paying attention to special problems，should be the feasible path to effectively protect financial consumer.

Financial Consumer Financial Supervision Path Analysis

*盧玉婷，中國海洋大學法政學院經(jīng)濟法專業(yè)碩士生。