冉艷輝

(重慶工商大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400067)

2010年6月7日，重慶市政府第73次常務(wù)會議審議通過了《重慶市人民政府關(guān)于大力發(fā)展微型企業(yè)的若干意見》(渝府發(fā)[20010]66號)，在全國率先整體推出了扶持微型企業(yè)發(fā)展的措施。隨后，重慶市政府及相關(guān)職能部門又先后出臺了一系列規(guī)范性文件對微型企業(yè)進(jìn)行扶持。相關(guān)措施實施以來，一大批微型企業(yè)受益，在一定程度上推動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了就業(yè)。但是，目前的微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施也存在一些問題，正視和解決這些問題，才能真正構(gòu)建起微型企業(yè)發(fā)展的良好法制環(huán)境。

一、作為微型企業(yè)發(fā)展法制體系重要內(nèi)容的創(chuàng)業(yè)扶持措施

微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施是保障重慶市微型企業(yè)發(fā)展的法制體系的重要內(nèi)容。重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的制定主體多元化，除市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃以外，工商局、財政局、稅務(wù)局、人民銀行等相關(guān)單位都參與了制定。創(chuàng)業(yè)扶持措施的調(diào)整范圍涵蓋了企業(yè)融資、稅收減免、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等各個方面。從規(guī)范形式上看，除《重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法(試行)》等政府規(guī)章之外，多屬于行政立法之外的其他行政規(guī)范性文件。具體內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

(一)設(shè)立了微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持工作的行政管理部門

重慶市人民政府辦公廳2010年發(fā)布了《關(guān)于成立重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，決定由市政府、市工商局、市財政局、市科委、市商委、市地稅局、市金融辦、市中小企業(yè)局、市國稅局以及貸款銀行和擔(dān)保公司等單位聯(lián)合組成管理機(jī)構(gòu)——重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室。各個區(qū)縣也參照這一模式成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。由市級領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室研究制定全市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的有關(guān)措施，協(xié)調(diào)解決全市微型企業(yè)發(fā)展過程中遇到的重大問題，指導(dǎo)、督促領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同做好促進(jìn)微型企業(yè)發(fā)展的有關(guān)工作。

(二)限定了微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的對象范圍

根據(jù)《重慶市人民政府關(guān)于大力發(fā)展微型企業(yè)的若干意見》，雇員(含投資者)20人以下、創(chuàng)業(yè)者投資金額10萬元以下的企業(yè)為微型企業(yè)。而微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象只包括“九類人群”，即高等院校(本科、碩士、博士)畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員、三峽庫區(qū)移民、殘疾人、城鄉(xiāng)退役士兵、文化創(chuàng)意人員、信息技術(shù)人員等。2011年5月發(fā)布的《重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于將勞動模范先進(jìn)人物納入微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象的通知》，又將獲得區(qū)縣級政府以上表彰勞動模范和先進(jìn)人物納入了微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的范圍。

(三)規(guī)定了申請微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的程序

2010年的《重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法(試行)》第7條、第8條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處、工商所受理申請以及辦理許可的程序：先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處受理申請后對創(chuàng)業(yè)申請書和身份證明進(jìn)行審查，符合條件的進(jìn)行公示，公示完畢且沒有異議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處在微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)申請書上出具同意推薦意見。申請人將上述材料交給工商行政管理部門后，由工商行政管理部門對申請主體是否“具有創(chuàng)業(yè)能力”以及“沒有在辦企業(yè)”進(jìn)行審查，工商行政管理部門做出許可之后再移送微企辦。

(四)出臺了一系列扶持微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)的具體措施

重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施主要包括貸款、稅收、專項發(fā)展資金、生產(chǎn)經(jīng)營場所、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等各個方面。相關(guān)規(guī)范主要包括：重慶市政府2008年9月起實施的《重慶市小額擔(dān)保貸款辦法》、中國人民銀行重慶營業(yè)管理部、重慶市工商局、重慶市財政局2010年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好微型企業(yè)人民幣銀行結(jié)算賬戶管理工作的通知》以及重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于對這一通知的《補(bǔ)充說明》、市微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2010年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步明確微型企業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》、重慶市政府辦公廳2010年10月發(fā)布了《對微型企業(yè)后期幫扶指導(dǎo)的實施意見》、重慶市地方稅務(wù)局、重慶市國家稅務(wù)局、重慶市工商局2011年5月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)微型企業(yè)發(fā)展的通知》等。

二、重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施存在的問題

重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施實施一年以來取得了較大的成效，形成了近3萬個微型企業(yè)，勞動就業(yè)22萬人[1]。但是，在取得成效的同時，一些問題也浮現(xiàn)出來。

第一，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持工作的行政管理部門設(shè)置有違職權(quán)法定原則。由各相關(guān)部門組成微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的做法，在微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策實施初期，的確能夠提高效率，有力地推動重慶市微型企業(yè)的發(fā)展。但是，微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室屬于臨時機(jī)構(gòu)，其成立依據(jù)是重慶市人民政府辦公廳2010年發(fā)布的《關(guān)于成立重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，該通知屬于行政規(guī)范性文件，效力層次低下。而且，領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室與各成員單位之間的職權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù)，從長遠(yuǎn)看，不利于微型企業(yè)發(fā)展管理的規(guī)范化、制度化。

第二，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象的相關(guān)規(guī)定缺乏合理性。根據(jù)《重慶市人民政府關(guān)于大力發(fā)展微型企業(yè)的若干意見》，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象包括“九類人群”。但是，2011年5月發(fā)布的《重慶市微型企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于將勞動模范先進(jìn)人物納入微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象的通知》又將獲得區(qū)縣級政府以上表彰勞動模范和先進(jìn)人物作為微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的對象。另據(jù)報道，從2011年下半年起，重慶市工商部門又將新辦民辦幼兒園申辦者納入可以申辦微型企業(yè)人群，享受與農(nóng)民工、下崗人員、殘疾人等“九類人群”同等的微型企業(yè)扶持政策。[2]可以看出，目前重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象的劃分隨意性較大，其合理性值得商榷。

第三，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持申請的受理過程欠缺公正性保障。例如，創(chuàng)業(yè)申請的審核過程是決定創(chuàng)業(yè)申請人能否享受資本金補(bǔ)助資金和能享受多少額度的核心環(huán)節(jié)，《重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法(試行)》第13條規(guī)定了申請人提交創(chuàng)業(yè)投資計劃書、相關(guān)部門受理申請的期限、過程。其中有關(guān)審核期限的規(guī)定，能夠提高行政效率，在一定程度上保障申請人的權(quán)利。但是，該《辦法》以及相關(guān)規(guī)定并沒有考慮到申請人在創(chuàng)業(yè)審核過程中的權(quán)利救濟(jì)問題。如果申請人對上述審核結(jié)果有異議，并沒有相應(yīng)的法律救濟(jì)渠道。另外，申請人是否“具有創(chuàng)業(yè)能力”這樣的審查標(biāo)準(zhǔn)，也還需要進(jìn)一步細(xì)化，以防相關(guān)部門濫用行政裁量權(quán)。

除上述問題之外，微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持的具體措施也還需要細(xì)化和落實。目前重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施主要包括財政扶持、稅收扶持、融資擔(dān)保扶持和行政規(guī)費減免。其中，創(chuàng)業(yè)扶持資金來源的制度保障、具體扶持措施的連續(xù)性、合法性等都是實踐中需要解決的問題。

三、完善創(chuàng)業(yè)扶持措施、優(yōu)化微型企業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境

促進(jìn)微型企業(yè)發(fā)展是全國各地政府普遍面臨的一個問題。有數(shù)據(jù)顯示，微型企業(yè)從業(yè)人員占第二次全國經(jīng)濟(jì)普查全部法人企業(yè)從業(yè)人員的38.7%。[注]② 按照工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計局、發(fā)展改革委、財政部2011年制定的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》對微型企業(yè)的界定和第二次全國經(jīng)濟(jì)普查結(jié)果進(jìn)行的統(tǒng)計。參見陳東海：《對“微型企業(yè)”更要重點關(guān)懷》，《新京報》2011年7月6日。因此從就業(yè)來看，微型企業(yè)類經(jīng)濟(jì)主體在全部經(jīng)濟(jì)中，已經(jīng)是三分天下超過其一?！半m然目前在微型企業(yè)類經(jīng)濟(jì)主體中就業(yè)的人數(shù)比例非常高，但是其所獲得的資源在整個社會資源中比例非常微小。而在有關(guān)的稅收和各種收費面前，微型企業(yè)往往承擔(dān)了與其付出、所得并不相稱的負(fù)擔(dān)”。②因此，微型企業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為全社會十分關(guān)注的問題。重慶市微型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)扶持措施及其實施成效，對于中央和其他省市制定相關(guān)政策來說具有極大的借鑒意義。同時，中央出臺的關(guān)于微型企業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)范，也應(yīng)當(dāng)成為重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的依據(jù)。這樣才能形成一個既有上位法依據(jù)，又符合地方實際的微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施體系，為微型企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

(一)重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的上位法依據(jù)

長期以來，我國的法律規(guī)范中并沒有“微型企業(yè)”這個主體存在，在相關(guān)法律規(guī)范中，均以“中小企業(yè)”統(tǒng)稱。這一點從2003年實施的《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》中可以看出。實踐中對于“微型企業(yè)”的涵義也存在爭議。有人建議，重慶市微型企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)以雇員人數(shù)10人及以下創(chuàng)業(yè)者投資金額5萬元及以下為宜。[3]《重慶市人民政府關(guān)于大力發(fā)展微型企業(yè)的若干意見》則將雇員(含投資者)20人以下、創(chuàng)業(yè)者投資金額10萬元以下的企業(yè)劃分為微型企業(yè)。

微型企業(yè)的法律地位直到2011年7月才在中央層面的立法中得到認(rèn)可?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》第2條第2款規(guī)定，中小企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院負(fù)責(zé)企業(yè)工作的部門根據(jù)企業(yè)職工人數(shù)、銷售額、資產(chǎn)總額等指標(biāo)，結(jié)合行業(yè)特點制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。根據(jù)上述規(guī)定，工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計局、發(fā)展改革委、財政部于2011年7月制定了新的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)營業(yè)收入50萬元以下、工業(yè)從業(yè)人員20人以下或營業(yè)收入300萬元以下、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員10人以下或營業(yè)收入50萬元以下的、房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入100萬元以下或資產(chǎn)總額2 000萬元以下的為微型企業(yè)。新的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》出臺，不僅確立了微型企業(yè)的法律地位、劃分標(biāo)準(zhǔn)，還為《中小企業(yè)促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定有重點、有針對性地適用于微型企業(yè)創(chuàng)造了條件。至此，重慶市的微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施才獲得了明確的上位法依據(jù)，真正融入了我國中小企業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境之中。

(二)在中小企業(yè)法制體系中完善重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施

既然重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施屬于我國中小企業(yè)發(fā)展法制體系的組成部分，目前在行政管理主體、扶持對象、審查程序、扶持措施等方面存在的問題，就應(yīng)當(dāng)放到國家促進(jìn)中小企業(yè)、微型企業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)范體系中去解決。

1.結(jié)合上位法立法目的及相關(guān)規(guī)定，確定微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持對象

《中小企業(yè)促進(jìn)法》第22條第2款規(guī)定，失業(yè)人員、殘疾人員創(chuàng)辦中小企業(yè)的，所在地政府應(yīng)當(dāng)積極扶持，提供便利，加強(qiáng)指導(dǎo)。第24條規(guī)定，國家對失業(yè)人員創(chuàng)立的中小企業(yè)和當(dāng)年吸納失業(yè)人員達(dá)到國家規(guī)定比例的中小企業(yè)，符合國家支持和鼓勵發(fā)展政策的高新技術(shù)中小企業(yè)，在少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)創(chuàng)辦的中小企業(yè)，安置殘疾人員達(dá)到國家規(guī)定比例的中小企業(yè)，在一定期限內(nèi)減征、免征所得稅，實行稅收優(yōu)惠。上述兩條規(guī)定為中小企業(yè)、微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的扶持對象提供了上位法依據(jù)。另外，《中小企業(yè)法》第1條規(guī)定了該法的立法目的，即“為了改善中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，發(fā)揮中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要作用?！庇袑W(xué)者指出，“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的公共政策的選擇在理論上并非出于保護(hù)弱者的考量，而是基于保持國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和質(zhì)量、實現(xiàn)充分就業(yè)、保持經(jīng)濟(jì)和社會有活力的需要……”[4]因此，享受創(chuàng)業(yè)扶持政策的對象應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)業(yè)能力而不是創(chuàng)業(yè)者身份為標(biāo)準(zhǔn)。如果重慶市政府及相關(guān)部門將創(chuàng)業(yè)扶持對象范圍不當(dāng)擴(kuò)大，不僅對未能享受扶持措施的微型企業(yè)創(chuàng)辦主體不公平，也違反了上位法的規(guī)定。

2.發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用，保障微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的公正性

從重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施的總體上看，是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)推行的，微型企業(yè)創(chuàng)辦者一方處于十分被動的地位。以《重慶市微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法(試行)》第26條至第32條規(guī)定的法律責(zé)任為例，從內(nèi)容上看，一方面涉及微型企業(yè)創(chuàng)辦人弄虛作假騙取扶持資格、惡意套取、挪用扶持資金的行為，由工商、財政、稅務(wù)、人力社保、金融等部門進(jìn)行監(jiān)管；另一方面涉及行政機(jī)關(guān)或工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為，由各級微企辦、財政、人力社保、審計、監(jiān)察部門進(jìn)行監(jiān)督。至于申請人在創(chuàng)業(yè)扶持過程中的監(jiān)督以及權(quán)利救濟(jì)問題，相關(guān)規(guī)范并未涉及。這也體現(xiàn)了在傳統(tǒng)的行政管理理念下，將被管理方僅僅作為行政管理的客體，制度設(shè)計側(cè)重于以權(quán)力約束權(quán)利、以權(quán)力約束權(quán)力，卻忽視了申請人權(quán)利獲得救濟(jì)的重要性以及以權(quán)利約束權(quán)力的必要性。

要在創(chuàng)業(yè)扶持措施中貫徹依法行政的理念，為微型企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，必須以保障作為行政相對方的微型企業(yè)創(chuàng)辦人的合法權(quán)益為重心。具體說來，一方面要通過法律規(guī)范完善微型企業(yè)創(chuàng)辦人的監(jiān)督以及權(quán)利救濟(jì)途徑，另一方面，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)針對“創(chuàng)業(yè)能力”等創(chuàng)業(yè)扶持標(biāo)準(zhǔn)制定明確的行政裁量基準(zhǔn)，必要的時候為企業(yè)創(chuàng)辦人提供司法救濟(jì)，為創(chuàng)業(yè)扶持措施的健康運作提供司法保障。

3.抓住機(jī)遇，解決微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持行政管理體制和扶持措施面臨的問題

微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持行政管理體制的改革，不是一個能在地方層面解決的問題。我國是實行單一制的國家，地方行政管理主體的法律地位、職權(quán)范圍，都需要在中央國家機(jī)構(gòu)層面獲得依據(jù)。根據(jù)相關(guān)報道，2011年以來，東南沿海中小企業(yè)面臨的新一輪的困局，引發(fā)了社會在政策層面的諸多反思。國家將會出臺扶持和推動中小企業(yè)發(fā)展的一系列政策，并成立全國性的專司中小企業(yè)管理的正部級機(jī)構(gòu)。[5]如果全國性的中小企業(yè)管理局成立，可以統(tǒng)一為中小企業(yè)、微型企業(yè)擬定信貸、稅收、財政、產(chǎn)業(yè)等方面的規(guī)范，相應(yīng)地，地方中小企業(yè)局的法律地位、職權(quán)范圍也會發(fā)生變化。這對于重慶市改革微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理體制、切實推行創(chuàng)業(yè)扶持措施來說，將是十分寶貴的機(jī)遇。

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