劉先雨

(遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧 大連116052)

一、底特律的破產(chǎn)原因與中國(guó)城市發(fā)展對(duì)比分析

(一) 城市發(fā)展過度依賴汽車產(chǎn)業(yè)

底特律之所以被稱之為“汽車之城”，是因?yàn)槎嗉移嚇I(yè)巨頭將總部設(shè)在此處。底特律由盛至衰的過程折射的是汽車產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)、發(fā)展和走向衰亡的過程。美國(guó)生產(chǎn)的汽車，曾經(jīng)暢銷全球，市場(chǎng)份額巨大，但由于現(xiàn)在很多新興國(guó)家的汽車制造業(yè)迅猛發(fā)展，漸有趕超美國(guó)之勢(shì)，使美國(guó)的汽車產(chǎn)業(yè)受到了前所未有的挑戰(zhàn)。美國(guó)汽車業(yè)既沒有新興國(guó)家的低價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，又沒有低端市場(chǎng)，可拓展空間狹小。而當(dāng)時(shí)的底特律執(zhí)政者未能及時(shí)發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一。2008 年國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，限制了潛在客戶的購買能力，導(dǎo)致汽車業(yè)三大巨頭的銷售量在2009 年一年內(nèi)減少了33% ～45%。2009年，克萊斯勒和通用相繼宣布破產(chǎn)，三大汽車公司裁員高達(dá)14 萬人。許多公司和民眾選擇撤離底特律，最終導(dǎo)致城市破產(chǎn)。

在我國(guó)，近年來各地GDP 增長(zhǎng)迅速，地方政府要么依賴房地產(chǎn)和產(chǎn)能過剩的光伏產(chǎn)業(yè)，要么依賴鋼鐵、水泥等低端制造業(yè)，而忽視了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、中高端制造業(yè)的多元化發(fā)展，造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)過于單一。我國(guó)的地方政府由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化進(jìn)展緩慢，這就為今后發(fā)生類似底特律市的危機(jī)埋下了隱患。

(二) 盲目城鎮(zhèn)化造就“鬼城”

如今底特律市由先前的“汽車之城”變?yōu)楝F(xiàn)在的“鬼城”，已經(jīng)缺乏對(duì)本地和外來居民足夠的吸引力，留下大量荒蕪破敗的建筑。2008 年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)使底特律經(jīng)濟(jì)雪上加霜，房產(chǎn)泡沫破裂，汽車銷量、工資水平和企業(yè)的償債能力不斷下降，三大汽車公司申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)或重組，企業(yè)大量裁員，造成失業(yè)率和犯罪率驟升，有60%的人口從底特律遷出，“鬼城”應(yīng)運(yùn)而生。

縱觀我國(guó)，目前正在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，很多人認(rèn)為隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，內(nèi)需得以啟動(dòng)，屆時(shí)能夠帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展。但筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化主要是人的城鎮(zhèn)化，而不是建了多少商品房就算是城鎮(zhèn)化。如果一個(gè)城市缺乏對(duì)外來人口的吸引力，流出人口大于流入人口，那么建造的大量商品房將被閑置，長(zhǎng)期下去也將出現(xiàn)底特律式的“鬼城”。

(三) 地方政府負(fù)債過高

底特律市這次申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)主要是因?yàn)槠涓哌_(dá)180億的負(fù)債無力償還所致。底特律政府的高負(fù)債最主要是在于養(yǎng)老支出，占一半以上，養(yǎng)老支出是財(cái)政支出最持續(xù)的挑戰(zhàn)。此外，債務(wù)的累積成本是財(cái)政支出的又一重大負(fù)擔(dān)，底特律政府運(yùn)行費(fèi)用從2008 財(cái)年的10.25 億美元降至2013 財(cái)年的6.92 億美元，但剛性支出增量主要來自利息支出。剛性支出項(xiàng)目設(shè)立要審慎，底特律針對(duì)警員、消防員的醫(yī)療退休福利系統(tǒng)在很大程度上加劇了財(cái)政收入的惡化。

對(duì)于中國(guó)，地方債務(wù)規(guī)模測(cè)算口徑差異較大，有研究認(rèn)為國(guó)內(nèi)地方債務(wù)高達(dá)20 萬億元，每年支付銀行利息高達(dá)1 萬多億，這還不包括地方政府為下屬職能部門或企業(yè)的債務(wù)隱性擔(dān)保。近些年，地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，不僅透支了未來幾十年的財(cái)政收入，還給我國(guó)金融業(yè)帶來巨大潛在風(fēng)險(xiǎn)。中央政府應(yīng)該摸清地方債務(wù)水平，并適時(shí)適度進(jìn)行“壓力測(cè)試”，保障整個(gè)財(cái)政體系的可持續(xù)發(fā)展，以服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型大局。

(四) 城市管理不善

美國(guó)三大汽車巨頭在20 世紀(jì)歷經(jīng)數(shù)次危機(jī)，結(jié)果都能成功渡過，這使得城市一次次地錯(cuò)過了改革和轉(zhuǎn)型的好時(shí)機(jī)。同時(shí)，政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、管理不善也是造成財(cái)政赤字和長(zhǎng)期債務(wù)增加的重要原因。對(duì)于很多底特律人來說，在汽車制造業(yè)工作已成為一種習(xí)慣，技能單一。當(dāng)三大汽車衰落時(shí)，工人們的技藝很難在其他領(lǐng)域發(fā)揮，而被解雇的工人也很難再找到工作。

美國(guó)城市底特律的破產(chǎn)引發(fā)了我們的深思:一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)過于單一，很容易造成這個(gè)城市與這個(gè)產(chǎn)業(yè)共存共亡的局面，所以追求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣性、均衡性，才是城市可持續(xù)發(fā)展的有力保障。我國(guó)更要看到城鎮(zhèn)化的主要載體是人，就是如何吸引更多居民來安居樂業(yè)，并不是投資大躍進(jìn)，盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

二、中國(guó)城市能否破產(chǎn)

在中國(guó)暫時(shí)不存在城市破產(chǎn)的問題，我國(guó)《破產(chǎn)法》根本沒有地方政府破產(chǎn)的規(guī)則。我國(guó)《預(yù)算法》更是直截了當(dāng)，禁止地方政府發(fā)行債券(目前僅有少數(shù)地方政府試點(diǎn)發(fā)行地方債券)，所以在我國(guó)不可能出現(xiàn)底特律這樣的問題。美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，美國(guó)的各個(gè)州是美國(guó)聯(lián)邦的組成部分，而不是美國(guó)的“地方政府”。美國(guó)實(shí)行高度的社區(qū)自治原則，因此美國(guó)底特律的破產(chǎn)不會(huì)對(duì)其他城市的發(fā)展構(gòu)成影響。而中國(guó)的行政體制與美國(guó)完全不同，因此底特律的悲劇不可能在中國(guó)上演。但是，這并不意味著中國(guó)可以高枕無憂，事實(shí)上中國(guó)特有的財(cái)政結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管機(jī)制，可能會(huì)讓中國(guó)地方政府面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，中國(guó)地方政府都是典型的“無限責(zé)任”政府，雖然從法律上來說，中國(guó)的各個(gè)城市都具備獨(dú)立的法人資格，都以自己的財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，但是由于我國(guó)《破產(chǎn)法》不承認(rèn)地方政府破產(chǎn)的問題，因此一些地方政府即使面臨非常嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，也不會(huì)進(jìn)入破產(chǎn)程序，更不會(huì)被宣布破產(chǎn)。這就使得地方政府的債務(wù)被掩蓋起來，從而成為隱性債務(wù)。

其次，由于地方政府負(fù)責(zé)人意識(shí)到不存在破產(chǎn)的問題，因而在其任期內(nèi)大興土木，從而使得法律所規(guī)定的地方財(cái)政預(yù)算約束制度根本無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。部分地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面之所以敢于“大手筆”，根本原因就在于當(dāng)?shù)胤截?cái)政出現(xiàn)問題的時(shí)候，中央政府一定會(huì)出手相助。就是這種特殊的依賴心理，使得地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面缺乏預(yù)算的概念。

第三，實(shí)行分稅制改革之后，中央政府與地方政府之間的博弈始終沒有間斷，地方政府不僅吸引國(guó)有特大型企業(yè)投資，從而間接地獲得中央政府的支持，而且通過國(guó)有商業(yè)銀行貸款直接從中央企業(yè)獲得資金。近年來，一些地方政府為了轉(zhuǎn)移財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立了一個(gè)又一個(gè)“影子公司”，借助于企業(yè)破產(chǎn)制度，把地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變成企業(yè)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，成為地方政府逃避債務(wù)的重要手段。

三、底特律申請(qǐng)破產(chǎn)對(duì)我國(guó)城市發(fā)展的啟示

(一) 以多元化產(chǎn)業(yè)為支撐

城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須形成多元產(chǎn)業(yè)支撐。底特律80%的經(jīng)濟(jì)依靠汽車產(chǎn)業(yè)，由此形成一個(gè)汽車產(chǎn)業(yè)鏈條，汽車年產(chǎn)量約為美國(guó)的1/4，從業(yè)人員近20 萬人，約占全市職工總數(shù)的40%以上。單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)問題在國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期集中爆發(fā)，當(dāng)?shù)厝笃嚲揞^同時(shí)陷入破產(chǎn)邊緣，進(jìn)而加劇了該市財(cái)政危機(jī)。我國(guó)許多城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同樣單一，大慶、克拉瑪依、鞍山、本溪、攀枝花、大同和鄂爾多斯等，就是依靠單一且不可再生資源作為經(jīng)濟(jì)支撐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)資源枯竭型城市有118 座，涉及3400 多萬人口，轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。這提醒我們，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，除了注重住宅集中化、人口城鎮(zhèn)化以及打造核心產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力外，還要具備綜合發(fā)展能力，形成多產(chǎn)業(yè)發(fā)展局面。

(二) 堅(jiān)持和諧共生理念

一個(gè)城市如果不能保障每個(gè)市民平等發(fā)展的權(quán)利，就會(huì)被拋棄。底特律的遭遇表明，在城市建設(shè)發(fā)展中，必須保障每個(gè)市民平等生存發(fā)展的權(quán)利，尤其是城市中農(nóng)民工的權(quán)利?，F(xiàn)在我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工達(dá)2 億多人，沒有享受到城市居民在就業(yè)、醫(yī)療、教育以及社保等方面的待遇。我國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，這就要求城市發(fā)展應(yīng)更加注重人的權(quán)利維護(hù)，讓每一個(gè)人都在同一座城市中和諧共生。

(三) 合理控制債務(wù)規(guī)模

舉債是城市建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇，但如果城市舉債超過地方政府資產(chǎn)，就會(huì)導(dǎo)致地方政府無力償還甚至破產(chǎn)。2013 年6 月，據(jù)審計(jì)署公布對(duì)36 個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)顯示，地方債務(wù)數(shù)量增速、規(guī)模都需引起高度重視，特別是靠賣地支撐還債的模式集聚較大風(fēng)險(xiǎn)。所以推進(jìn)城市建設(shè)不僅要善于經(jīng)營(yíng)，即“借錢搞建設(shè)”，更要統(tǒng)籌考慮地方政府償債能力，構(gòu)建適度舉債和良好償債機(jī)制，合理控制債務(wù)規(guī)模，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(四) 加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控

底特律的沒落固然有產(chǎn)業(yè)枯萎的客觀因素，但城市管理者缺乏戰(zhàn)略眼光，沒有在產(chǎn)業(yè)調(diào)整過程中及時(shí)準(zhǔn)確地通過合理手段，幫助城市發(fā)展轉(zhuǎn)型也是重要原因。城市發(fā)展離不開一個(gè)高效、有力的政府加以引導(dǎo)，不能完全依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)任其發(fā)展。當(dāng)然，政府在調(diào)控的過程中必須充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，合理劃定與市場(chǎng)的邊界，科學(xué)確定城市發(fā)展總體思路和戰(zhàn)略舉措，要在依法操作、規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)城市建設(shè)。