宋長飛

（沈陽師范大學，遼寧 110034）

財政專戶是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機構開設的資金賬戶。長期以來，財政專戶在保證財政資金?？顚Ｓ谩⒋碳そ鹑跈C構加大對地方經(jīng)濟支持力度等方面發(fā)揮了積極作用。但是由于專戶數(shù)量過多、過雜，管理不規(guī)范等原因，近年來，涉及財政專戶資金的案件屢有發(fā)生，給政府公信力和財政資金管理造成巨大負面影響。2011年—2012年，財政部在全國范圍內全面組織開展清理整頓財政專戶工作，并派出督查組嚴格檢查。在財政部督導下，地方財政部門切實加大了財政專戶管理力度，財政專戶管理狀況明顯好轉，但目前仍存在一些問題需要加以解決。

一、財政專戶的產(chǎn)生和沿革

（一）財政專戶的萌生階段（1958年—1978年）

建國初期，我國實行的是與計劃經(jīng)濟相適應的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，財權與財力高度集中，中央財政具有全部財政資金管理權限，嚴重壓抑了地方的積極性和創(chuàng)造性。為調動地方的生產(chǎn)積極性和促進國民經(jīng)濟發(fā)展，1958年，國家開始把一部分預算內收入劃到預算外管理，主要包括機關事業(yè)單位為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的游離于國家一般預算之外的各種財政性資金。為了管理這部分預算外資金，財政部門開始設立財政專戶。

（二）財政專戶的迅速膨脹階段（1978年—1996年）

改革開放后，國家打破了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，實行以放權讓利為主導的“分灶吃飯”的財政體制，加強了地方經(jīng)濟責任，各級政府非常關注自身的財政狀況。由于國家財政管理粗放，各地開始出現(xiàn)將預算內資金轉化為預算外資金管理的現(xiàn)象，并不斷蔓延，即而預算外資金規(guī)模隨之迅速膨脹，各種名目的財政專戶也應運而生，財政專戶管理出現(xiàn)較為混亂的局面。1986年，國務院下發(fā)《關于加強預算外資金管理的通知》，要求切實加強預算外資金的管理，各級政府和財政部門對行政、事業(yè)單位管理的預算外資金，相繼實行了“計劃管理，財政審批，專戶儲存，銀行監(jiān)督”的管理辦法。但是，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，開設財政專戶的需求不斷增加，同時財政、銀行等監(jiān)督效力不足，財政專戶管理存在的問題越來越突出。

（三）財政專戶管理探索階段（1996年—2001年）

針對預算外資金制度與管理中存在的問題，國務院于1996年7月頒布了《關于加強預算外資金管理的決定》。隨后，財政部制定了《中央預算外資金財政專戶管理暫行辦法》，規(guī)定中央部門和單位經(jīng)財政部批準，可以按照國家有關規(guī)定在銀行開設專門用于預算外資金收支管理的收入過渡性賬戶和支出賬戶，并從制度上明確了中央財政專戶的基本職責、賬戶設置與管理方法。然而，這一階段財政性資金繳庫和撥付方式仍是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行的，不僅延滯財政資金入庫時間，還在預算單位經(jīng)常滯留大量資金，導致財政資金活動透明度不高，降低了使用效率。

（四）財政專戶劃歸財政部門管理階段（2001年—2006年）

2001年，國務院辦公廳轉發(fā)財政部《關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見》，取消各執(zhí)收單位開設的各類預算外資金賬戶，改由財政部門按執(zhí)收單位分別開設預算外資金財政匯繳專戶，將各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，由財政部門統(tǒng)一管理。在實行“收支兩條線”改革的同時，2001年，國務院辦公廳頌布了《財政國庫管理制度改革方案》，提出實施國庫集中收付制度改革，建立以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥實行國庫集中收付的管理方式。明確國庫單一賬戶體系后，相應取消收入過渡性賬戶，預算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。財政國庫集中收付制度改革以來，財政部門逐步規(guī)范了預算單位銀行賬戶管理，先后制定了《中央預算單位銀行賬戶管理辦法》、《關于零余額賬戶管理有關事項的通知》等辦法，清理整頓了預算單位銀行賬戶，但對地方財政專戶及財政部門在商業(yè)銀行開設的其他賬戶卻沒有統(tǒng)一規(guī)定。

（五）財政專戶的清理規(guī)范階段（2006年至今）

2006年，財政部印發(fā)《關于加強與規(guī)范財政資金專戶管理的通知》，要求各級財政部門對本級開設的財政專戶進行認真清理、整頓，并以歸口統(tǒng)一管理、嚴格按程序開設專戶、同類專戶歸并、慎重選擇開戶銀行為原則進一步加強管理，同時明確了財政專戶設置的具體要求，為財政部門進一步清理規(guī)范財政專戶工作拉開了序幕。2011年1月，財政部下發(fā)《關于清理整頓地方財政專戶的通知》，全面開展清理整頓財政專戶工作，對財政專戶的設置、撤并、歸口、資金管理等提出明確要求，并于當年對各省清理整頓財政專戶情況進行了重點抽查。結合重點抽查情況，2011年12月，財政部下發(fā)《關于清理整頓地方財政專戶的整改意見》，對在抽查中發(fā)現(xiàn)的問題提出具體整改意見。為督促各地按要求進行整改，2012年財政部開展了清理整頓財政專戶整改情況檢查工作，派出檢查組對各省財政專戶整改落實情況進行全面核查，確保清理整頓整改財政專戶工作落到實處。

二、清理整頓財政專戶總體成效

2011年以來，財政部下大力氣組織開展清理整頓財政專戶工作，各級財政部門高度重視、積極行動，采取有效措施扎實推進清理整頓財政專戶工作，大力縮減財政專戶數(shù)量，規(guī)范專戶管理和資金收付方法、程序，徹底改變了原來專戶數(shù)量多、資金雜、管理分散等不規(guī)范的狀況，取得顯著成效。

（一）財政資金管理安全意識、責任意識明顯增強

在財政專戶清理整頓整改工作中，各級財政部門主要領導對存在的專戶和資金管理問題高度重視，嚴格按要求督促整改，積極協(xié)調解決人員機構變更、業(yè)務流程和職責分工調整等工作，有力推進了清理整頓財政專戶工作的順利開展。通過開展該項工作，各級財政部門深刻認識到加強財政專戶管理、保障財政資金安全的重要性，切實樹立起了資金安全壓倒一切的安全意識和責任意識，為進一步規(guī)范財政專戶管理工作奠定了堅實基礎。

（二）各級財政專戶制度建設進一步加強

通過開展清理整頓財政專戶工作，各級財政部門認真排查、堵塞財政資金安全管理漏洞，結合工作實際，補充完善財政專戶管理相關制度、規(guī)定等，并將其落到實處。以遼寧省為例，近年來，按照財政部有關要求，各級財政部門不斷加強財政專戶管理長效機制建設，印發(fā)（轉發(fā)）財政專戶管理制度文件，以及制定專戶管理規(guī)定、辦法等，從數(shù)量上看比2006年增長3倍多，其中：省、市級增長2倍多，縣區(qū)級增長近4倍，建立了覆蓋賬戶設置、資金撥付、會計核算、定期對賬、檔案管理等方面的專戶管理制度、辦法，初步構建了相對完備的財政專戶管理制度體系，為財政專戶規(guī)范管理提供了堅實的制度保障。

（三）財政專戶歸口國庫統(tǒng)一管理，有效實現(xiàn)“管錢與管事相分離”

以遼寧省為例，在各級財政部門的共同努力下，截至2012年8月底，省、市、縣、鄉(xiāng)財政專戶已全部歸口國庫部門統(tǒng)一管理。歸口后，按照財政部要求，各地明確了財政內部部門間的職責分工，財政業(yè)務管理部門繼續(xù)負責加強相關業(yè)務管理，財政國庫部門負責專戶資金及核算管理，形成“管事”與“管錢”分離的相互監(jiān)督制約機制，有效保障了財政資金安全運行。

（四）大比例壓縮財政專戶數(shù)量，有效化解了財政資金管理潛在風險

以遼寧省為例，截至2012年6月底，全省財政專戶數(shù)量按要求比2011年底壓縮52%，比財政部規(guī)定的壓縮比例高出2個百分點，超額完成了專戶撤并任務。財政專戶的大力撤并，有利于財政部門對保留的財政專戶進行集中規(guī)范管理，進一步加強對代理銀行的監(jiān)管，有效避免銀行間不正當競爭，切實防范和化解財政資金安全管理潛在風險。

三、清理整頓后財政專戶管理仍存在的問題

（一）財政專戶管理制度有待進一步完善

盡管近年來財政部相繼出臺了一系列加強財政專戶和財政資金管理的制度文件，各地也相應完善了地方財政專戶管理制度，對財政專戶賬戶開設、審批、撤銷及資金管理等作出了規(guī)定，但是至今仍未形成全國統(tǒng)一的財政專戶管理制度或辦法。人民銀行制定的《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》統(tǒng)一規(guī)范了各類銀行結算賬戶的開立和使用，對基本存款賬戶和專用存款賬戶的開立作了明確規(guī)定，還對專用存款賬戶的開立作出了較多的限制條件。但對財政（資金）專戶的規(guī)定比較模糊，一些商業(yè)銀行在為地方財政部門開立財政專戶時，為了簡化審批程序，利用一般存款賬戶開戶手續(xù)簡便、不需要人民銀行審批（只需備案）的特點，為地方財政部門開立一般存款賬戶，用于核算財政專用資金，從而弱化了人民銀行對財政專戶的管理和監(jiān)督?？梢姡嗣胥y行與財政部門對財政專戶的賬戶性質、資金性質的規(guī)定有待進一步統(tǒng)一、明確和細化。

（二）分賬核算資金有待進一步清理規(guī)范

通過清理整頓財政專戶，撤并了不符合國務院和財政部有效文件依據(jù)規(guī)定的財政專戶，將原剩余的待支付資金轉入允許保留的財政專戶進行分賬核算，再逐步支付完畢或繳庫。但是，很多地方對歸并的財政資金沒有進行及時清理，長期掛賬，造成財政專戶資金余額龐大，增加管理風險。此外，有的地方根據(jù)自身需要將無國家文件要求分賬核算的資金調入保留的財政專戶分賬核算，同樣影響了財政專戶管理的規(guī)范性，增加了安全風險。

（三）基層財政國庫部門人員力量有待進一步加強

財政專戶歸口財政國庫部門統(tǒng)一管理后，國庫部門要負責財政專戶的賬戶管理、資金收付、會計核算等工作，業(yè)務量明顯增加，責任也越發(fā)重大，原有國庫工作人員已無法滿足工作需要，特別是基層財政國庫部門，很多地方僅有3至4人，且人員業(yè)務素質參差不齊，很不利于國庫工作的規(guī)范管理和財政資金的安全管理需要，所以基層財政國庫部門急需補充專業(yè)素質強、思想素質高的新鮮力量，同時還需加大對基層財政工作人員的業(yè)務培訓力度，切實提高基層財政人員業(yè)務水平。

（四）金融機構支持地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性受到影響

由于財政專戶具有存儲資金額度大、期限長、穩(wěn)定性強等特點，所以歷來是地方金融機構“爭奪”的焦點，財政專戶的開設有效刺激了金融機構增加對地方的信貸投入，促進了當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展。清理整頓財政專戶后，很多財政專戶被撤銷，很大程度上觸動了金融機構的經(jīng)濟利益，改變了地方金融機構原有的利益格局，大大影響了部分金融機構支持地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性。

（五）對財政專戶資金監(jiān)管有待進一步加強

目前，財政專戶開設審批權限已上收財政部，地方開設財政專戶必須首先經(jīng)財政部審批，從中央到地方在賬戶管理方面已經(jīng)較為嚴格。但財政專戶的監(jiān)督管理機制還需進一步健全和完善，財政、人民銀行、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督職能還未得到充分發(fā)揮，有的地方還存在用財政專戶資金調節(jié)預算收入或支出進度、專戶之間相互調節(jié)余額、違規(guī)使用專戶資金等問題，對財政專戶資金的監(jiān)管有待進一步加強。

四、關于加強和規(guī)范財政專戶管理的措施建議

（一）繼續(xù)健全完善財政專戶管理制度

財政部應出臺全國統(tǒng)一的覆蓋財政專戶管理的人員機構、賬戶設置、資金收付、會計核算、對賬管理、信息系統(tǒng)、檔案管理、內控稽核，以及代理銀行的選擇、財政業(yè)務監(jiān)管等各方面的財政專戶管理制度，并統(tǒng)一明確可以保留使用的財政專戶范圍，公布國家對各類財政專項資金要求專戶管理的有效文件，超出該范圍的資金一律不允許設立財政專戶進行管理。人民銀行應出臺相應銀行賬戶管理辦法或細則，對財政專戶作出清晰準確的定義，加強對商業(yè)銀行開立涉及財政資金相關賬戶的審批、管理和監(jiān)督。

（二）加強對財政專戶分賬核算資金的清理規(guī)范

在清理整頓財政專戶工作基礎上，全面開展清理規(guī)范財政專項資金工作，對財政專戶分賬核算資金進行重點清查。明確公布國家要求分賬核算的財政資金相關文件，對于沒有國家有效文件依據(jù)要求分賬核算的財政資金一律不得在財政專戶中分賬核算；對于原財政專戶撤銷，待支付或結余資金轉入允許保留的財政專戶分賬核算的資金，限期支付完畢或繳庫；對于符合國家規(guī)定進行財政專戶分賬核算的資金，加強資金收付、會計核算和對賬工作，確保財政資金及時、準確撥付。

（三）有效補充基層財政國庫人員力量，并加強業(yè)務培訓工作

各級財政部門應結合工作實際，采取有效措施解決基層財政國庫人員不足問題，保障國庫部門實行嚴格的崗位職責分工，切實滿足不相容崗位相分離的工作要求，并實行定期輪崗制度，確保財政資金安全運行。財政內部應注重將思想素質高、業(yè)務能力強、吃苦耐勞的骨干力量配備到國庫部門，要加強對所轄地區(qū)財政國庫工作人員的業(yè)務培訓和指導，做到精、新、細、實，全面提升基層財政國庫工作人員的業(yè)務水平和工作能力。

（四）健全代理銀行選擇、考評、退出機制，調動商業(yè)銀行支持地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性

構建完善代理銀行選擇、考評機制，打破財政專戶代理銀行代理業(yè)務的長期制和終身制，定期重新招標選擇代理銀行，給予對地方經(jīng)濟發(fā)展支持力度大的商業(yè)銀行適度政策傾斜，充分調動商業(yè)銀行參與地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性，同時也有利于形成商業(yè)銀行間相互競爭的局面，切實提高服務質量和服務水平，牢固把好財政資金支付的最后一道關口。對于已選定的代理銀行實行定期和不定期考評制度，建立退出機制，如果專戶出現(xiàn)重大資金安全或違規(guī)問題，實行一票否決，取消代理資格，重新對該專戶招標選擇代理銀行。

（五）繼續(xù)加大對財政專戶資金監(jiān)管力度

加強財政、人民銀行、審計、監(jiān)察等部門的分工協(xié)作，建立財政專戶資金聯(lián)合監(jiān)管機制。人民銀行積極配合財政部門加強對各銀行開戶的核準、管理和監(jiān)督工作。銀行業(yè)監(jiān)管部門不斷加強對各級銀行業(yè)金融機構內部控制管理的指導和督促。審計部門加大對財政專戶資金使用情況的審計監(jiān)督。各級監(jiān)察部門加強對財政專戶管理的跟蹤問效，加大監(jiān)察力度，發(fā)現(xiàn)問題，嚴肅追究財政專戶管理中違法違紀人員責任。研究利用先進信息技術手段，重點監(jiān)控專戶資金流量、流向等，建立動態(tài)預警機制，對可疑資金收付行為進行事前攔截，同時強化事中和事后核查，有效防范財政資金安全風險。