李濟時

民主體制最核心的問題是保持政府與民意的密切聯(lián)系，這就要求構(gòu)建暢通的民意表達機制。英國是議會制民主政體的典范。但是，自20世紀晚期以來，也面臨著憲政民主體制更新的問題，這也包括其地方治理體制的更新。在新工黨的“民主復(fù)興”規(guī)劃當(dāng)中，地方治理中的民意表達機制重構(gòu)是重要的組成部分。本文選取蘇格蘭地區(qū)議會、巴斯和南安普頓兩個地方議會作為主要案例對英國地方治理中的民意表達機制進行梳理和分析，對其經(jīng)驗進行全面而深入的考察。

一、英國地方民意表達的基本渠道：選舉、議會與政黨

選舉、政黨和議會，是最基本、也是最重要的民意表達渠道。它們都是常規(guī)化的機制。當(dāng)然，三者是密切聯(lián)系的，選舉主要是政黨競爭，選民也主要是選擇政黨，而議會本身就是選舉產(chǎn)生的，而且主要是由政黨成員組成的。因此，政黨的活動與議員的活動在很大程度上也是重合的。政黨的活動往往是由政黨在議會中的代表主導(dǎo)的，當(dāng)然，政黨的社會活動家和其他政黨成員也積極參與其中，共同致力于民意表達和民眾利益的維護。

(一)選舉

在代議制民主政體之下，選舉是民意表達的基本形式，甚至是主要形式。議會選舉的主要目的就是選舉“民意代表”。選舉中的民意表達并非只是體現(xiàn)在選舉日的選民投票上，而且體現(xiàn)在各政黨與候選人收集民意、綜合民意的過程。當(dāng)然，選舉制度是重要的，它決定了民意對政府組成和政府政策產(chǎn)生影響的方式。

英國的地方選舉制度與全國議會的選舉制度不同。英國的全國議會選舉一直采用簡單明了的單選區(qū)相對多數(shù)制 (即“勝者全得制”)，而地方選舉制度則并不追隨這種模式，而是實行多選區(qū)相對多數(shù)制。蘇格蘭議會選舉采用的是一種混合選舉制，在其129名議員中，73名由單選區(qū)相對多數(shù)制產(chǎn)生，56名分地區(qū)由比例代表制產(chǎn)生。全蘇格蘭分為八個選區(qū)。這樣一名選民有1名單選區(qū)議員和7名地區(qū)議員來代表。巴斯分為37個選區(qū)，每個選區(qū)產(chǎn)生1－3名議員，絕大多數(shù)是2名。在理論上，所有65名議員應(yīng)該各自代表相同數(shù)目的居民。

盡管當(dāng)選議員可能只是獲得一個選區(qū)不到50%的選票，并未獲得多數(shù)選民支持，但一旦當(dāng)選，他們就是整個選區(qū)的代表，不能僅僅代表那些投他們票的選民的利益。這既是他的責(zé)任，也是在下次選舉中再次當(dāng)選或者獲得更多支持的需要。因此，當(dāng)選議員需要了解的不僅是支持他們的那部分選民的意見，而需要了解整個選區(qū)所有選民的意見。蘇格蘭議會的宣傳冊中這樣寫道：“即使你沒有投票給他們，他們也需要知道哪些事情對你是重要的，這會有助于蘇格蘭議員為你服務(wù)?！雹佟癕ake your voice heard in the Scottish Parliament”，Issued by the Scottish Parliament，2006，p3.

當(dāng)然，目前的地方選舉制度也受到不少批評。有的學(xué)者認為，地方選舉中“勝者全得制”扭曲了代表性，造成單一政黨主宰地方議會，缺乏有效的反對派和變革可能的狀況。另外，還存在當(dāng)選者主要是成年白人男性中產(chǎn)階層、代表性差的狀況。由此，提出了一些改革措施，比如改變選舉制度，使地方議會更具有代表性，使選票發(fā)揮更大作用;又比如使地方政府更接近民眾，權(quán)力下放給區(qū)域委員會和社區(qū)理事會，為居民參與創(chuàng)造更多機會②［英］比·考克瑟、林·羅賓斯、羅·里奇：《當(dāng)代英國政治》，北京大學(xué)出版社2009年版，第486、487頁。。

現(xiàn)在，英國地方選舉辦法也做了許多改進，但主要是改進選舉的技術(shù)性方面，吸引和方便廣大選民投票，以消除地方居民的選舉冷漠，而一些學(xué)者主張引進比例代表制，而不僅把改革停留在技術(shù)層面③［英］戴·威爾遜、克·蓋姆：《英國地方政府》，北京大學(xué)出版社2009年版，第404頁。。

(二)議會和議員

議會是代議制民主中最重要的民意代表機關(guān)。民意代表是議會最基本的職能，議會本身在整體上有諸多保證民意代表和吸收民眾參與的機制，每個議員本身也都是民意表達的不可或缺的管道。他們把民眾的意愿及時而全面地傳達到議會和決策過程中，有助于維護每個社區(qū)和每個居民的利益。盡管不是所有人的意愿和利益都能反映在最終的決策中，但是至少需要做到每個人的聲音都能夠被聽到。

蘇格蘭議會是1998年建立的，是新工黨權(quán)力下放的成果。蘇格蘭議會選舉產(chǎn)生蘇格蘭行政院，一般由第一大黨組成內(nèi)閣。這與英國中央政府的內(nèi)閣制是一致的。作為一個新生的議會機構(gòu)，蘇格蘭議會以極大熱忱實踐著民意代表職能。

在蘇格蘭議會，訪問者可以獲得多種介紹蘇格蘭議會運作、如何使議會傾聽民聲的小冊子，這些內(nèi)容也可以在蘇格蘭議會網(wǎng)站中查看到。蘇格蘭議會專門制作了“讓蘇格蘭議會聽到你的聲音”的小冊子，詳細介紹了蘇格蘭議會“能夠為你做什么，如何讓它聽到你的聲音”①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p3.。在小冊子當(dāng)中，首先談的問題是：“為什么你應(yīng)該參與?”，這既是因為參與是一項公民責(zé)任，還因為議會的事務(wù)關(guān)系每個公民的切身利益，議會希望聽到來自公民的意見，以更好地決定相關(guān)事務(wù)。

民眾參與議會活動、表達意見的途徑多種多樣，包括：在蘇格蘭議會選舉中投票;參與委員會的工作與咨詢活動;與所在選區(qū)當(dāng)選的議員聯(lián)系;提交請愿;參加跨黨派小組;參加網(wǎng)上論壇等。

參與委員會的工作和咨詢活動是很重要的影響議會決策的方式，因為議會的決策和法案往往首先是在委員會進行審議的。議會每個委員會有5－15名議員組成，委員是根據(jù)議會中各政黨和獨立議員的人數(shù)平衡選擇的。一位公民可以直接寫信給某一委員會表達其對某一問題或議案的觀點。委員會在進行調(diào)研或正在審查法案時，可能會發(fā)布征集證據(jù)的啟事，也可能會直接邀請相關(guān)的組織或團體發(fā)表意見②“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p6.。為了便于當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c討論或深入基層掌握第一手情況，委員會在必要時還會進行實地調(diào)研，或者到事務(wù)相關(guān)地舉行咨詢活動③這有些類似于我國的“現(xiàn)場辦公”。但是，蘇格蘭議會這種實地調(diào)研的目的是為了直觀了解現(xiàn)實情況，收集當(dāng)?shù)鼐用褚庖?，而非現(xiàn)場做出決策。。如果一位公民參與了一個與某一問題有關(guān)的團體，可能受邀參加相關(guān)咨詢活動，或被邀請前往委員會更詳細地表明其觀點，甚至可以邀請委員會前來面談。具備專業(yè)知識的個人和組織可以登記為委員會顧問，在委員會咨詢時提供幫助④“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p4.。

與所在選區(qū)的當(dāng)選議員聯(lián)系，是一種行之有效的方式，因為該議員代表特定的選區(qū)。當(dāng)一位公民把自己關(guān)心的問題反映給議員之后，該議員就可能通過以下方式進行處理：在辯論中提出公民所關(guān)心的問題;提出修改相關(guān)法律的議案;在議會中提出就相關(guān)事項進行辯論的動議;就公民提出的問題向蘇格蘭行政院提出質(zhì)詢;把提問題的公民介紹給另外的有助于解決問題的個人或組織。當(dāng)然他也可能告訴該公民，就目前而言，無法采取進一步的行動①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p3。這或許是因為該公民提出的要求已經(jīng)超出了法律框架或公共服務(wù)所能及的范圍。

(三)政黨

政黨是現(xiàn)代政治中的主要角色，也是地方治理中的重要力量。盡管在地方層次上，政黨的作用不如在國家層次上那么突出，也不具有那么強的政治性，但是在民意表達與民眾利益維護方面發(fā)揮著不可替代的作用。政黨的直接目的是獲得權(quán)力，但是為了獲得權(quán)力，它們必須樹立起作為民意表達的有效載體和民眾利益守護者的形象。巴斯的自由民主黨 (自民黨)就是一個很好的例子。

在英國的全國政治中，自民黨只是兩大黨之外的一個“小伙計”，但是建立了一些比較牢固的陣地，在部分地區(qū)也有持續(xù)性的影響。巴斯就是如此。近些年來，自民黨在巴斯的地方選舉中一直取得了很好的成績，往往能夠能獲得40%以上的議席。它不是居于第一大黨，就是緊隨第一大黨之后的第二大黨的地位。巴斯的近幾屆內(nèi)閣都是自民黨領(lǐng)導(dǎo)的。因為盡管它不擁有絕對多數(shù)，但總是能夠獲得僅有幾個議席的工黨的支持，所以可以組成少數(shù)派政府。而且，近幾次全國議會選舉中，巴斯僅有的一個議席也都是被自民黨獲得。

自民黨十分珍視在巴斯的這一優(yōu)勢，它也十分清楚要保持這種地位要靠對當(dāng)?shù)剡x民意見的忠實代表和優(yōu)良服務(wù)。巴斯的自民黨人在該地十分活躍，它是當(dāng)?shù)氐膱?zhí)政黨，所以其活動往往是與其執(zhí)政行為密切相關(guān)的。它不僅注意維護當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，開展各種社會運動，而且注重收集民意，為決策和立法創(chuàng)造條件。

在巴斯自民黨的網(wǎng)站上，它鄭重而自豪地表示：“自民黨團隊長年累月為改善居民的生活而努力，我們的議員和社會活動家致力于為選區(qū)內(nèi)的居民相關(guān)的各種事務(wù)而工作，無論是像收集垃圾這樣的小事，還是確保孩子們能夠上到好的學(xué)校這樣的大事”②巴斯自民黨網(wǎng)站：http：//www.bathlibdems.org.uk/campaigns，2013年12月10日訪問。。網(wǎng)站上還有專門的表格，以便公眾反映他們關(guān)心的當(dāng)?shù)貑栴}，以及希望自民黨團隊替他們表達的意愿。

在吸收民意和綜合民意的基礎(chǔ)上，自民黨不斷推出一項項社會訴求，并為此展開社會運動，致力于把這些對民生具有重要意義的利益訴求轉(zhuǎn)化為法令或政策。2013年，巴斯自民黨開展的重要社會運動有這樣幾項：一是規(guī)范日益增多的多人合租住房，以防止其擾民和影響治安，保護當(dāng)?shù)赜谰镁用竦纳畎捕?二是在城區(qū)推行時速20公里限制，以保障道路安全、減少交通噪音和降低碳排放;三是重開被保守黨關(guān)閉的一所中學(xué)，以方便當(dāng)?shù)貙W(xué)生就讀;四是響應(yīng)全國自民黨的號召，推進“綠色倡議”③巴斯自民黨網(wǎng)站：http：//www.bathlibdems.org.uk/campaigns，2013年12月10日訪問。。這些運動大部分都是響應(yīng)居民們的意愿而發(fā)起的。

在社區(qū)層次，自民黨議員與社會活動家也在為響應(yīng)居民意愿和維護居民利益做更細致的努力。在Combe Down社區(qū)，該區(qū)當(dāng)選的巴斯議會議員Roger Symonds與黨的社會活動家Cherry Beath一直在致力于一些與社區(qū)居民生活便利相關(guān)的點滴行動。他們通過主辦的小報與居民進行信息溝通，積極收取居民的問題、申訴和好主意，以確保地方居民在事關(guān)本身利益的所有問題上都有發(fā)言權(quán)。在他們的壓力下，議會改變了當(dāng)年撤銷一條通往郊區(qū)的公交線路的計劃。該議員與相關(guān)部門官員進行了協(xié)商，并與黨的社會活動家共同提交了一份要求取消該撤銷計劃的請愿書，請愿書上一共收集了數(shù)百個簽名。新的計劃延遲了撤銷該公交線路的計劃，同時降低了發(fā)車的密度①巴斯議會撤銷該公交線路的計劃是有根據(jù)的，因為該線路乘者稀少，有浪費公共資源之嫌。。他們還回應(yīng)地方居民要求改變公交2號線的要求。其結(jié)果是，Symonds議員與公交公司共同提出了公交線路變更的公眾咨詢書。他們還爭取到資金為行動不便需要坐輪椅的居民改造馬路邊石為斜坡，使他們用輪椅行動更方便②以上對Combe Down社區(qū)自民黨議員活動的介紹資料，來自筆者2006年8月在當(dāng)?shù)孬@得的社區(qū)小報“Focus on Combe Down”。。

可見，即使是作為巴斯第一大黨和執(zhí)政黨的自民黨，對于民意表達和民眾利益維護總是盡心盡力，不敢有絲毫怠慢。這顯然是來自選舉的壓力和希望再次贏得選民支持的動力。

當(dāng)然，盡管選舉、議會和政黨這些機構(gòu)性的方式對于民意表達起著基礎(chǔ)性和極為重要的作用，但是僅僅依靠選舉和政黨的民主機制是不夠的。因為盡管選舉是集中進行民意表達的機會，但只是一時的，并非常態(tài)性的。而議會和議員盡管非常注重吸收民意，但是畢竟只是一小部分精英，而且他們往往帶有主觀性。政黨出于選舉壓力和贏得民眾支持的需要，會時刻注重接近民意，但是也會有偏向性。據(jù)一項研究表明：在地方議會中回應(yīng)各種壓力團體的意愿取決于其內(nèi)部政治生態(tài)，比如工黨主導(dǎo)更愿意傾聽工會、雇員、婦女組織和少數(shù)族群團體的意見，保守黨主導(dǎo)更關(guān)注地方商會、商業(yè)利益、專業(yè)人員及居民協(xié)會③參見［英］比·考克瑟、林·羅賓斯、羅·里奇：《當(dāng)代英國政治》，北京大學(xué)出版社2009年版，第492頁。。所以，民意表達需要更多的補充形式，使民意表達機制更加完善，在政治機構(gòu)主動吸取民意的同時，使民眾能夠自主而有效地表達他們的意愿。

二、英國地方民意表達機制的擴展：趨向公眾參與

在政治機構(gòu)之外，拓展大眾表達意見、參與決策的途徑，其目的是保障民眾能夠自主地表達其意愿和要求，而不僅是被動地參與意見;確保他們的意見能夠被聽取和考慮，而不僅是把民意調(diào)查當(dāng)作一個程序和形式。

(一)民意表達權(quán)利的法定化

英國的地方政府普遍重視民眾的參政權(quán)和表達意見的權(quán)利，歡迎公眾的意見，包括公眾在正式會議上的陳述、質(zhì)疑和請愿的權(quán)利。在各地方的《憲章》中一般都對這些權(quán)利有明確的規(guī)定，并有詳盡的程序規(guī)則。

南安普頓的《憲章》中，在規(guī)定市議會的權(quán)力和義務(wù)的同時，也支持市民在當(dāng)?shù)卣贫Q策時進行積極地參與?！稇椪隆访鞔_指出，為了讓當(dāng)?shù)氐氖忻衲軌蛟谧h會事務(wù)中發(fā)出更大的聲音，市議會支持各種機構(gòu)、團體和組織的發(fā)展。此外，市議會致力于鼓勵市民通過各項活動和建立合作關(guān)系來參與社區(qū)事務(wù)。同時，市議會的社區(qū)參與政策明確提出了市議會為提升市民參與的努力方向和民主程序①http：//www.southampton.gov.uk/Images/01%20Contents%20%26%20Part%201%20(Summary%20%26%20Explanation)_tcm46－160527.pdf.。

巴斯《憲章》對市民的參政議政權(quán)利也有詳細說明，規(guī)定市民的權(quán)利主要包括投票權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和投訴權(quán)。議會的復(fù)查和審查制度也歡迎并重視民眾與媒體的意見。所有居住在巴斯地區(qū)的市民，甚至無家可歸者、暫居巴斯的旅游者都可以在復(fù)查審查中向議會提出請愿、做出陳述和派代表團參加會議。《憲章》還規(guī)定議會會議的負責(zé)人在會議期間應(yīng)邀請公眾旁聽、發(fā)表他們的個人意見②http：//democracy.bathnes.gov.uk/documents/s26611/Article%203%20Citizens%20and%20the%20Council.pdf.。

在英國的地方治理實踐中，民意表達機制向著更復(fù)雜、更細微的方向發(fā)展，形式日益多樣，而且與公眾對決策的參與聯(lián)系在一起，從而對決策和立法產(chǎn)生實質(zhì)性影響?！肮妳⑴c更重要的是可以提高政府決策的質(zhì)量。公眾是一個巨大的資源，他們中有無盡智慧，政府不可能完全知道他們的要求?！雹鄄潭▌χ骶帲骸豆妳⑴c：歐洲的制度和經(jīng)驗》，法律出版社2009年版，第23頁。這既包括傳統(tǒng)民意表達方式的現(xiàn)代化，也包括新的民意表達方式的發(fā)展。公民可以向議會、內(nèi)閣、議會委員會進行質(zhì)詢④有的地方議會會議上，設(shè)有專門的公眾質(zhì)詢時間，而非僅僅是議員向政府官員質(zhì)詢。、舉證和請愿，可以參加各種公眾咨詢會議和活動，可以復(fù)查、審查相關(guān)程序和會議，有權(quán)向主要地方官員索取文件和證據(jù)。

(二)請愿

請愿 (Petition)是英國議會一項古老的常規(guī)性職能，是在選舉、聯(lián)系議員之外的公民與政府進行互動的另一條重要渠道。轟轟烈烈的憲章運動其實就是圍繞著向英國議會提交關(guān)于政治改革的請愿書而展開的。請愿可以以個人聯(lián)名方式提出，也可以以團體名義提出。請愿書一般是正式簽名提交的，現(xiàn)在往往通過網(wǎng)絡(luò)提交。其內(nèi)容或者是要求議會調(diào)查某一公共利益問題或公眾關(guān)心的問題，或者是要求修改現(xiàn)有的法律或制定新法律。在提交請愿書的同時，也可以伴隨以示威游行活動。

公共請愿機制是蘇格蘭議會公開性和便民性承諾的關(guān)鍵部分。蘇格蘭議會的公共請愿委員會是專門負責(zé)處理請愿的機構(gòu)，它負責(zé)收取請愿，并決定對收到的請愿書采取何種處理步驟。這些步驟包括：請?zhí)岢稣堅笗墓袂皝碓斒銎湟庖?要求其他的相關(guān)委員會或蘇格蘭行政院調(diào)查請愿的事項;建議在議會中對該請愿事項進行辯論等。所有的議會委員會都有責(zé)任對轉(zhuǎn)交給它們的請愿進行考察和做出回復(fù)。當(dāng)然也有可能決定不采取行動，但是這需要告知該公民以原因①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p5。

巴斯議會明確表示，歡迎任何在議會負責(zé)范圍內(nèi)居住、工作、學(xué)習(xí)的人提出請愿，包括18歲以下人士。無論是請愿還是投訴，都有詳細的程序介紹。請愿可以以紙質(zhì)版或電子版的形式提出，最少50人簽字，內(nèi)容清晰，說明期望議會如何處理。巴斯的請愿規(guī)程明確指出，無論何種類型的請愿，議會都將在五個工作日之內(nèi)，對請愿的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者給予回復(fù)，并將告知請愿者議會將如何處理。對于請愿的處理是十分細致和認真的，主要有以下一些處理方式：1)按照請愿中的要求采取行動;2)在議會上討論請愿內(nèi)容;3)在內(nèi)閣會議上討論請愿;4)將請愿交給內(nèi)閣成員處理;5)就請愿事項展開調(diào)查或委托研究;6)舉行公開的會議討論請愿內(nèi)容;7)給出當(dāng)局對請愿內(nèi)容的書面回應(yīng);8)將請愿交給專門的審查委員會②http：//bathnes.gov.uk/services/your－council－and－democracy/councillors－and－h(huán)ow－councilworks/petitions－scheme，2013年8月2日訪問。。

很多議會還都在其網(wǎng)站上設(shè)立了電子請愿系統(tǒng)，以新技術(shù)手段方便公民請愿。蘇格蘭議會網(wǎng)站上有一個“電子請愿者”(e－Petitioner)系統(tǒng)，請愿書會被公布在該系統(tǒng)上，其他公民可以登錄該系統(tǒng)對請愿書中涉及的問題發(fā)表評論③“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p5.。巴斯議會網(wǎng)站上也有網(wǎng)上請愿 (E－Petition)專欄。2013年的一項請愿是關(guān)于降低公交收費的，回復(fù)者超過一百五十人。請愿者認為，巴斯的公交汽車服務(wù)明顯低于全國公交汽車服務(wù)的平均水平，公交費用卻過高，因此希望降低巴斯地區(qū)公交收費。這樣可以有更多的人能夠乘坐公交，不僅能夠緩解交通壓力，也可以保護環(huán)境④http：//democracy.bathnes.gov.uk/mgEPetitionDisplay.aspx?ID = 14＆RPID = 6393690＆HPID =6393690，2013年8月2日訪問。。

請愿是公民訴求的重要和有效方式。它能夠使議會和政府注意并重視那些被精英所忽視的問題。地方當(dāng)局對于公民請愿采取了很明智的鼓勵態(tài)度，支持公民們發(fā)揮影響、推動改變。很多請愿不僅是反映個人的問題，而是對公共政策進行評論，要求審查和修正。對于公民請愿，尤其是那些引發(fā)眾多公民關(guān)注和贊同的請愿有很好的回應(yīng)性，因此這些請愿往往能夠帶來相應(yīng)的政策結(jié)果。蘇格蘭議會對請愿的作用給予積極評價，它指出：很多請愿書都帶來了實際意義的變化，包括法律、規(guī)則和指導(dǎo)方針的修改，引發(fā)議會辯論，加快蘇格蘭行政部門的行動，有助于對立法的詳細審查等⑤“The work of committees in the Scottish Parliament”，issued by Scottish Parliament，2006，p5。。

(三)公眾咨詢

公眾咨詢就是政府決策部門就與居民利益相關(guān)的事項征求居民們意見，其基本理念是：“相信所有的人都應(yīng)該有為涉及自身的事情發(fā)聲的權(quán)利”。1998年英國工黨政府發(fā)布《地方民主與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)》，強調(diào)地方政府應(yīng)以各種咨詢方法提供最大機會讓當(dāng)?shù)孛癖娭鲃訁⑴c，政府要對民眾呼聲做出適當(dāng)回應(yīng)①蔡定劍主編：《公眾參與：歐洲的制度和經(jīng)驗》，法律出版社2009年版，第26頁。。市民對涉及公共利益的事務(wù)有受咨詢的權(quán)利，這就使得市民的聲音和意志在議會中有更大的影響。

公眾咨詢的方式包括很多種：1)常設(shè)公民咨詢小組。選取有代表性的公民組成，這使得公民可以直接參與決策，以彌補代議制民主下議員的局限性。2)公民評審委員會或者稱“市民評審團”。選取十幾位有代表性的公民組成，利用數(shù)天時間對某個問題進行取證和檢查，并提出意見。3)社區(qū)論壇。這一般伴隨著議會決策權(quán)向基層的轉(zhuǎn)移。4)民意調(diào)查。通常通過問卷調(diào)查了解市民的意見。這一方式具有規(guī)模大和有代表性的特點。5)地方公民表決。這是最大規(guī)模和最有代表性的民意表達方式②［英］戴·威爾遜、克·蓋姆：《英國地方政府》，北京大學(xué)出版社2009年版，第404－405頁。。很多公眾咨詢采用多種方式結(jié)合的方式進行。咨詢是經(jīng)常性進行的，在每個時間段幾乎總有一個或幾個事項向居民進行咨詢，希望居民們積極參與意見。

南安普頓市議會在2013年上半年就以可持續(xù)發(fā)展發(fā)展基金建設(shè)東部自行車道項目進行了公眾咨詢。從2013年2月4日星期一到2013年3月3日星期天，在城市大學(xué)、休閑中心、中心圖書館、市民中心和中央會堂舉行面向公眾的咨詢活動。通過一系列的無須預(yù)約參加的會議 (drop－in sessions)為當(dāng)?shù)厥忻裉峁┎殚嗧椖坑媱潟吞岢鲂薷囊庖姷臋C會。市議會會考慮收集到的反饋信息，并根據(jù)這些意見來對項目進行修訂。咨詢得出的結(jié)論會被報告到日后的內(nèi)閣會議中。有關(guān)停車帶和交通設(shè)施的變更等詳細問題會通過當(dāng)?shù)氐膱蠹埡徒诸^告示來向市民宣傳。任何的意見和建議都可以在變更實施前提出。市民可以把意見和建議郵寄到項目策劃方，也可以通過網(wǎng)站特設(shè)的網(wǎng)頁提出③http：//www.southampton.gov.uk/council－partners/consult/current/default.aspx，2013年5月15日訪問。。

為了便于居民參與，現(xiàn)在的咨詢會以各種形式進行，與請愿一樣，網(wǎng)絡(luò)形式頗為流行。咨詢網(wǎng)頁上會公開咨詢?nèi)粘?，方便廣大市民查詢和參與。無論是當(dāng)前正在進行的咨詢，還是以往的咨詢信息都可以在網(wǎng)頁上查看到。巴斯地方當(dāng)局2013年夏天就2014－2017兒童和青年計劃向父母和照管人進行了公眾咨詢，時間是兩個多月。該計劃是關(guān)于如何向兒童和青年人提供服務(wù)的。居民們可以在網(wǎng)上提交問卷，咨詢指南還提供了主管部門及其負責(zé)人的具體聯(lián)系方式④http：//consultations.bathnes.gov.uk/consult.ti，2013年8月2日訪問。。

地方公民表決也是一種重要的咨詢形式。南安普頓和巴斯《憲章》都表明，選民有權(quán)通過請愿的方式對地區(qū)事務(wù)發(fā)起全民公決。公決分為強制性的和建議性的兩種，前者直接形成最終決定，后者供決策部門參考?，F(xiàn)在很多地方當(dāng)局都就稅率和房租這類關(guān)系到居民切身利益的問題直接訴諸選民，進行全民公決。為了便于居民們參與，一般都采取投票的免費郵寄、免費電話和網(wǎng)上投票的方式。參加表決的人數(shù)一般很難超過50%，往往在30%－40%左右⑤［英］戴·威爾遜、克·蓋姆：《英國地方政府》，北京大學(xué)出版社2009年版，第406－407頁。。但是，這種直接民主形式畢竟使得民意表達機制更加完善，使民意表達更為有力。

三、英國地方民意表達機制的保障：知情權(quán)和投訴權(quán)

要有效保障地方民意表達機制的落實和充分發(fā)揮作用，民眾的知情權(quán)和政府與民意的溝通是必不可少的。同時，為了進一步彌補民意表達機制可能的疏漏，英國各地方當(dāng)局都建立了公民投訴機制。這就使得地方民意表達機制更為完善，使民意表達和公民利益受到方方面面的保護。

(一)知情權(quán)與民意溝通

知情權(quán)是民眾參與和進行有效民意表達的前提和基礎(chǔ)。不注重和保障民眾的知情權(quán)，也就是對民意表達的消極和阻礙。英國地方政府普遍注重民眾的知情權(quán)，明確知情權(quán)的內(nèi)涵，暢通實現(xiàn)知情權(quán)的渠道，為民意表達和民眾參與創(chuàng)造良好的前提條件。

在地方政府的《憲章》中，一般都明確規(guī)定民眾的知情權(quán)的內(nèi)涵。知情權(quán)主要包括以下幾方面：1)參加議會、內(nèi)閣、議會委員會會議的權(quán)力。當(dāng)然，涉及機密、不便公開的內(nèi)容和隱私內(nèi)容的會議除外。2)通過公開的報道，預(yù)先了解政府將要何時、以何種方式采取決策，在重大決策被行政部門執(zhí)行前和執(zhí)行中，市民可以查看決定的長期計劃;3)查看報告、背景資料和任何由市議會和行政部門做出決定的信息記錄;4)查看議會和行政部門賬目。市民可以與外部審計師聯(lián)系，形成并發(fā)表個人意見。

實現(xiàn)知情權(quán)的渠道、獲取包括議員聯(lián)系方式在內(nèi)的所有議會信息的途徑是多種多樣的。一位蘇格蘭居民可以通過蘇格蘭議會網(wǎng)站、地區(qū)的合作圖書館、公共信息服務(wù)處，甚至直接訪問蘇格蘭議會獲取相關(guān)信息。蘇格蘭議會在每個區(qū)域都與當(dāng)?shù)氐膱D書館進行合作，這些合作圖書館擁有與議會有關(guān)的資訊，并提供設(shè)備供當(dāng)?shù)鼐用衩赓M查詢議會信息、與議會通過網(wǎng)絡(luò)進行聯(lián)系①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p3.。

地方當(dāng)局還通過各種小冊子和雜志作為橋梁與居民進行溝通。巴斯議會推出了名為“Connect”的雜志，每季度出版一期，雜志內(nèi)容涉及議會的最新行動、當(dāng)?shù)鼐用裆?，同時提供收集民意的渠道。市民也可以通過推特、臉書等社交網(wǎng)絡(luò)與議會取得聯(lián)系，發(fā)表自己的想法，還可以發(fā)送電子郵件、短信與議會相關(guān)部門直接取得聯(lián)系。

地方政府在確保居民知情權(quán)的同時，也會千方百計使居民了解更多的、能夠有幫助的信息，以使得居民對于已經(jīng)形成的法案或政策更好地適應(yīng)和應(yīng)對。南安普頓市政府在對市民福利制度進行改革時，通過專門的網(wǎng)頁和“Money Tree”雜志向市民列舉出改革的具體影響，并做出明晰的解釋。市政府指出，這是近60年以來福利制度方面最為重大的改革，這些舉措將對南安普頓的千萬家庭產(chǎn)生影響。在雜志上，政府列出了改革會對市民生活產(chǎn)生影響的六個方面，并對這些方面的影響給出了相應(yīng)的應(yīng)對方式和意見。南安普頓市政府希望通過廣泛和詳細的宣傳，市民會對未來的福利變化和收入增減有深入的認識，并幫助受影響的市民找到應(yīng)對措施，如幫助失業(yè)市民尋找工作和提供提升市民就業(yè)技能的培訓(xùn)①http：//www.southampton.gov.uk/news－events/latest－news/benefitchanges.aspx，2013年5月15日訪問。。

可以說，這是從公民的知情權(quán)向服務(wù)的延伸。這樣就使得市民不僅知道法令和政策會發(fā)生怎樣的變化，而且知道這些變化對自己會產(chǎn)生什么影響，如何去應(yīng)對這種影響。

(二)投訴機制的切實保障

在英國地方政府中，居民的投訴權(quán)受到重視和保障。投訴是一種權(quán)利救濟，頗類似于我國的信訪。任何人都可以針對政府當(dāng)局的不當(dāng)行為或受到的不公正待遇進行投訴，對當(dāng)局發(fā)布的錯誤信息和不夠及時的服務(wù)也可以進行投訴，也可以投訴議員違反行為準則的行為。

巴斯議會有專門處理投訴的機構(gòu)和專員。市民可以在線提交投訴建議表，或者從網(wǎng)站下載表格打印，填寫好后可以選擇郵寄或者當(dāng)面遞交的方式。在投訴建議表上，市民需要寫明所涉及的工作部門、人員，投訴的具體內(nèi)容，以及希望采取的措施。當(dāng)然，投訴者也可以直接聯(lián)系相關(guān)負責(zé)人。議會承諾正當(dāng)、嚴肅地對待投訴，充分、徹底調(diào)查整個事件，盡快解決問題。所有的投訴都會在五個工作日得到回應(yīng)，十五個工作日內(nèi)得到完整的解決方法。如果需要更多的處理時間，也會及時告知投訴者原因并保證在規(guī)定時間內(nèi)解決問題。專員會對處理結(jié)果進行調(diào)查評估，形成一份書面報告。如果投訴者對結(jié)果滿意，投訴程序終止。如果投訴者對結(jié)果不滿，進入第二處理階段。

除了可以向議會投訴之外，還可以根據(jù)投訴的不同內(nèi)容向不同的部門反映，比如市民對社會醫(yī)療保障服務(wù)、兒童服務(wù)、對議員的不滿、對停車處罰的不滿、對學(xué)校的不滿、對規(guī)劃的不滿等。這些問題都可以通過網(wǎng)絡(luò)反映。在巴斯議會網(wǎng)站“Report it”網(wǎng)頁上，可以隨時在線報告遇到或發(fā)現(xiàn)的問題，這些問題涵蓋居民生活的方方面面。比如沒有及時處理的垃圾、道路問題、環(huán)境問題、地址變更的問題，等等。南安普頓市議會網(wǎng)站設(shè)有反饋頁面，在這個頁面里，網(wǎng)民們可以提出建議、表揚，也可以投訴。市民的意見會被送到表格填寫的相關(guān)部門，相關(guān)部門的工作人員會查看市民的意見②http：//www.southampton.gov.uk/customerservice/comments/corportatecomplaints.aspx，2013年 5月 15日訪問。?？梢哉f，巴斯和南安普頓當(dāng)局都十分重視市民對其服務(wù)的意見，以更好地保持標準的服務(wù)以及提升服務(wù)質(zhì)量。

巴斯的投訴程序還規(guī)定，如果對議會的投訴機構(gòu)本身不滿，還可以向地方政府監(jiān)督專員 (LGO，Local Government Ombudsman)投訴①http：//bathnes.gov.uk/services/your－council－and－democracy/complaints，2013年8月10日訪問。這是一個監(jiān)督地方政府的行政監(jiān)察機構(gòu)，可以保證居民們有進一步投訴的渠道。當(dāng)然，這只是居民問題無法獲得地方當(dāng)局解決的下一個步驟。由此可見，投訴機制是相當(dāng)規(guī)范和完善的。

小結(jié)

從上述以蘇格蘭議會、巴斯和南安普頓議會為案例對英國地方治理中的民意表達機制的梳理和分析可以看出，英國地方民意表達機制和公眾參與機制擁有相當(dāng)完善的制度基礎(chǔ)和程序保障，這些民意表達方式廣泛而豐富，相互配合，體系完整。其經(jīng)驗值得我們?nèi)娑钊氲乜疾旌徒梃b。首先，在代議制民主的框架之上，建立了一系列地方民意表達和利益訴求的機制，這包括請愿、咨詢和投訴等，成為對代議制民主的有效補充，保障了民意能夠得到廣泛的表達，得到認真的傾聽。其次，英國地方當(dāng)局在建立健全民意表達機制的過程中，注重新的技術(shù)手段的運用和民眾使用這些手段的便利性，這尤其體現(xiàn)在網(wǎng)上請愿、網(wǎng)上咨詢和網(wǎng)上投訴等電子化服務(wù)程序上面。在這里“電子政府”更多地起到了民意表達的作用，而非僅僅是方便政府內(nèi)部辦公和居民辦理事務(wù)。再次，有效、完善的民意表達機制主要應(yīng)體現(xiàn)在民意的自主表達方面，它不能依政府意志而進行，更不能操之于政府之手，那樣就會扭曲民意表達。從英國地方民意表達機制的實踐來看，政府在民意表達的過程中，往往是起服務(wù)作用，通過請愿、投訴、社會運動等方式，民意的自主表達能夠得到保證。最后，這一套地方民意表達機制包含了公眾參與決策的內(nèi)涵，使得民意不僅能夠表達，而且能夠在政府決策中確實發(fā)揮影響作用。一個地方政府在民意表達方面能夠做到這些，恐怕至少在整體上是不可能引起民眾怨憤的。