閻戰(zhàn)友

(水利部海河水利委員會，天津300170)

回良玉副總理在2009年全國水利工作會議上明確提出，從我國的國情出發(fā)，必須實行最嚴格的水資源管理制度。2011年初，中共中央國務院頒發(fā)了專門針對水利的一號文件—《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位，同時指明要實行最嚴格的水資源管理制度，確定水資源管理“三條紅線”。2012年1月頒發(fā)的《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(以下簡稱《意見》)對實行最嚴格的水資源管理制度作出了系統(tǒng)部署和具體安排。如何在海河流域加快推進實行最嚴格的水資源管理制度，是擺在流域水利工作者面前的重要課題。

1 對流域水資源管理的哲學思考

水，既有其自然屬性，又有著社會屬性。首先，水是自然界的要素之一，水資源以流域為單元循環(huán)往復，這是水的自然屬性。此外，水資源還有它的社會屬性，即與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關，水是生命之源，是生活生產(chǎn)不可或缺的要素。在水資源的形成、存在、消耗、再形成的過程中，它以自己獨特的方式在影響著人類，如干旱、洪澇等;同時，在人類積極能動的開發(fā)活動中，水資源也為人類的生存和發(fā)展提供了支撐和保障。

在對水資源的開發(fā)利用活動中，形成了對水資源的管理。由于我們認識水平和各種條件的限制，海河流域的水資源開發(fā)利用等存在諸多問題。如水資源過渡開發(fā)、用水效率偏低、水污染嚴重等等;此外，本流域還存在水資源匱乏且時空分布不均、人均畝均水資源量低等特點，這些特點與上述問題已成為海河流域經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。

馬克思主義哲學認為十分重要的問題，不在于懂得了客觀世界的規(guī)律性，因而能夠解釋世界，而在于拿了這種對于客觀規(guī)律性的認識去能動地改造世界。因此，對于流域水利工作者來說，我們不但要認識到水的自然屬性、社會屬性，水資源的特點及水資源管理存在的問題，更要從全流域(全局)的角度考慮解決問題的對策措施，科學地解決這些問題。

面對流域水資源及其管理存在的問題，《決定》提出要堅持人水和諧，順應自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護水資源，要把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，抓緊實行最嚴格的水資源管理制度，建立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。《意見》也提出要尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開發(fā)與保護關系，以水定需、量水而行、因水制宜。通過嚴格管理，促進水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

2 實行最嚴格的水資源管理制度

2.1 適應流域水資源條件

海河流域地跨京、津、冀、晉、魯、豫、蒙、遼等八個省、自治區(qū)、直轄市，總面積32.06萬 km2，占全國總面積的3.3%?？?cè)丝?.4億。全流域水資源總量嚴重不足，根據(jù)最新的水資源評價結果，海河流域多年平均水資源總量僅370億 m3，人均占有水資源量不足270 m3，僅為全國平均水平的1/8、世界平均水平的1/24，是我國各大流域中最為缺水的流域。海河流域以占全國1.3%的水資源量，承擔著近12%的灌溉面積和11%的人口的用水任務。此外，海河流域存在著跨省河流眾多、管理難度大，降水年際變化大、年內(nèi)時空分布不均(全年70%～80%降水集中在汛期)等特點，這些都對流域水資源管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，海河流域的水情決定了必須實行最嚴格的水資源管理制度。

2.2 破解流域水問題

海河流域是我國的政治文化中心和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，改革開放30多年來經(jīng)濟社會發(fā)展迅速。但是，經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求的增長也帶來一些問題。首先是水資源過渡開發(fā)，其中地表水開發(fā)利用程度約為76%，大大超過了國際公認40%的合理上限，海河平原和山間盆地淺層地下水處于嚴重超采狀態(tài);其次是用水效率有待進一步提高，與國際先進水平尚有著距，同時還存在用水浪費現(xiàn)象，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間節(jié)水發(fā)展不平衡;第三是水污染嚴重，部分區(qū)域水環(huán)境嚴重惡化等等。流域內(nèi)的這些水資源問題已成為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要制約因素，解決這些問題對水資源管理提出更高的要求。

2.3 落實《水法》

2002年的新《水法》明確:“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”。作為我國水資源管理體制的有機組成部分，流域管理與行政區(qū)域管理應該是相輔相成的。加強二者間的相互合作，是建立健全流域管理與行政區(qū)域管理相結合管理體制的需要;正確處理流域管理和行政區(qū)域管理的關系，是實行最嚴格水資源管理制度的客觀需要，也是實現(xiàn)海河流域水資源可持續(xù)利用的重要保障。

3 流域水資源管理“三條紅線”的主要內(nèi)容及其相互關系

3.1 主要內(nèi)容

《決定》和《意見》均提出要確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。水資源開發(fā)利用控制紅線主要包括制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標體系等內(nèi)容;用水效率控制紅線主要包括制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標體系，制定節(jié)水強制性標準等內(nèi)容;水功能區(qū)限制納污紅線主要包括核定水域納污容量，制定水功能區(qū)限制排污總量，建立水功能區(qū)水質(zhì)達標評價體系等內(nèi)容;除上述內(nèi)容外，還應包括與“三條紅線”相對應的政策法規(guī)、管理制度等。通過實施“三條紅線”管理，進一步規(guī)范和強化水的開發(fā)、利用、排放等活動。

3.2 相互關系

水資源管理“三條紅線”為流域水資源管理明確了管理的總體目標，而總體目標的實現(xiàn)需要三方面工作的相互配合與協(xié)調(diào)。流域經(jīng)濟社會的發(fā)展需要足量恰當?shù)乃Y源的保障，但應辯證地看待經(jīng)濟社會發(fā)展用水問題，簡單的大用水將導致用水浪費和大排污，而用水浪費和大排污帶來的問題將影響我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。所以，取用水量的多少關乎用水效率的高低和排水量的多少，反過來，用水效率的高低和水功能區(qū)限制納污又影響著取用水量，應通過高效的用水、嚴格的排污控制，把用水量控制在合理水平。因此，水資源管理“三條紅線”不是獨立的，而是相互關聯(lián)的，要統(tǒng)籌做好三方面的工作。

4 科學劃定流域水資源管理“三條紅線”，為實行最嚴格水資源管理制度提供依據(jù)

要把實行最嚴格的水資源管理制度落到實處，加強流域水資源管理，必須科學劃定流域和各行政區(qū)域的水資源管理“三條紅線”，使之“能量化”、“可操作”，即制定相關指標體系，為嚴格水資源管理提供操作依據(jù)。

4.1 站在全流域的高度劃定“三條紅線”

在水資源管理“三條紅線”制定過程中，各行政區(qū)域總想多爭取一些指標，使本區(qū)域的指標盡量寬松。從單個區(qū)域角度講，這是可以理解的。但我們應清醒地認識到，指標體系的制訂及決策應站在全流域的高度，而不僅僅是某個區(qū)域，即要妥善處理好全流域(全局)與各行政區(qū)域(局部)的關系。因此，在此過程中，要統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸的關系，考慮當?shù)厮c外流域調(diào)水等水源情況，考慮現(xiàn)狀用水與未來用水需求等，科學劃定“三條紅線”。在現(xiàn)狀用水和管理的基礎上，通過更為嚴格的管理，提高各區(qū)域的用水效率、保障合理的用水需求、改善水功能區(qū)的狀況，并最終達到將各區(qū)域、各行業(yè)用水總量控制在一定額度內(nèi)的目的。

4.2 “三條紅線”的劃定要充分考慮流域內(nèi)各區(qū)域的實際

堅持實事求是是馬克思主義的精髓，更是我們劃定水資源管理“三條紅線”應堅持的原則。“三條紅線”是為水資源管理服務的，其各項指標將來還是要落實到流域內(nèi)各行政區(qū)域，因此，“三條紅線”所涉及的各項指標的制定必須充分考慮流域各區(qū)域的實際情況，并要考慮不同區(qū)域間的用水差異等情況，要考慮其可實施性。

4.3 要明確管理指標制定的基礎

“三條紅線”要求確定2015年、2020年和2030年海河流域及各行政區(qū)域的用水總量、用水效率、水功能區(qū)達標率等指標，這就要求有一個明確的現(xiàn)狀基礎值。生活、工業(yè)和生態(tài)用水可以最近年份(如2010年)用水為基礎，農(nóng)業(yè)用水可以近10年平均或最近年份(如2010年)用水量為基礎，若以最近年份(如2010年)用水量為基礎，應對該年度來水情況進行分析。用水效率和水功能區(qū)達標率可以最近年份(如2010年)指標為基礎。在上述量值的基礎上，再合理確定未來不同年份的水資源管理控制指標。

4.4 要合理確定未來指標變量

要科學劃定“三條紅線”，在明確各類指標現(xiàn)狀值的基礎上，應深入分析流域和各行政區(qū)域現(xiàn)狀用水結構和用水水平等內(nèi)容，充分考慮各區(qū)域社會和各行業(yè)發(fā)展狀況，根據(jù)各地的實際，合理確定各行政區(qū)域未來用水總量、用水效率、水功能區(qū)達標率等指標。如根據(jù)現(xiàn)狀各行業(yè)用水比例和各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展政策，合理確定未來各行業(yè)用水比例;對農(nóng)業(yè)用水，應根據(jù)現(xiàn)狀用水和來水年份的分析，以及農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高等因素，合理確定未來不同年份的需用水總量指標;近期工業(yè)用水的增長，應盡量落實到具體項目等等。

4.5 要合理確定管理控制節(jié)點

水資源管理“三條紅線”指標的落實應可操作。這就有一個管理控制節(jié)點的問題，如從空間上，對各行政區(qū)域是一個數(shù)，還是細化到二級水資源分區(qū)?從內(nèi)容上，是所有用水行業(yè)一個數(shù)，還是細化到各行業(yè)、不同水源?在“三條紅線”指標制定過程中，應從便于管理的角度出發(fā)，充分考慮這些因素。

首先，在流域管理層面:用水總量控制指標應細化分解到省套水資源二級分區(qū)，分出農(nóng)業(yè)用水和其他用水，并分出外調(diào)水、地下水和其他水源。用水效率控制指標和水功能區(qū)達標率指標可以省級行政區(qū)為單元提出。跨省河流水量分配方案中不但要有各省的分配量值，還應包括省界斷面的控制指標。

其次，在區(qū)域管理層面:各省級行政區(qū)應在流域分解指標的基礎上，進一步細化分解相關指標，使各項指標能落得下、抓得實。

5 對落實流域水資源管理“三條紅線”指標的思考

5.1 堅持統(tǒng)籌兼顧，全面落實流域水資源管理“三條紅線”

統(tǒng)籌兼顧是科學發(fā)展觀的根本方法，也是做好水資源管理工作應堅持的基本方針。流域水資源管理“三條紅線”相互關聯(lián)，相輔相成，因此，必須統(tǒng)籌兼顧，全面推進“三條紅線”所涉及的各項工作，不能只重其一而不顧其他。

5.2 加快流域立法工作，為“三條紅線”指標的落實提供保障

嚴格水資源管理的前提是依法管理，而依法行政對流域立法工作提出了更高的要求。因此，應加快流域性水法規(guī)及相關制度的制訂工作，明晰流域管理機構與各行政區(qū)域相關部門在水資源開發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護等方面的職責，為流域水資源管理“三條紅線”指標的落實提供法規(guī)保障。

首先，在流域性法規(guī)制訂過程中應注意幾個主要問題:一是流域性法規(guī)的制訂，尤其要注重其對本流域水資源開發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護等管理活動的可操作性;二是要明晰流域管理機構和流域內(nèi)地方水行政主管部門的管理職責;三是要明晰流域管理機構和流域內(nèi)地方水行政主管部門在水資源開發(fā)利用、水資源管理、水資源保護、水資源配置與調(diào)度、水域、水工程管理、水土保持管理、水行政執(zhí)法和水事糾紛調(diào)處、水文信息管理等方面的管理范圍和權限。

其次，要盡快完善流域水資源管理制度體系。建立健全海河流域用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責任和考核制度，以及其他配套的水資源管理規(guī)章制度。把水資源管理“三條紅線”指標的落實，分解到各項水資源管理具體工作中去，并為各項管理工作提供可操作的依據(jù)。

5.3 注重水資源管理“三條紅線”指標的落實，強化水資源管理和考核

最嚴格水資源管理制度的實施需要把相關指標落在實處，這就需要流域管理機構和地方水行政主管部門應按照各自的職權范圍，在流域水資源管理控制指標框架下，嚴格管理，加強考核。

首先，在水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護等活動的管理過程中，流域管理機構和流域內(nèi)地方各級水行政主管部門應該按照各自的管理權限，嚴格建設項目水資源論證和取水許可審批管理，從水資源開發(fā)的初始環(huán)節(jié)和源頭對流域和各行政區(qū)域的用水總量進行控制;流域內(nèi)各地應加強節(jié)水管理，制訂相關標準和政策，落實建設項目節(jié)水“三同時”制度，落實本區(qū)域用水效率控制指標;地方各級人民政府要把水功能區(qū)限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責任，落實措施;流域管理機構和地方各級水行政主管部門應嚴格新增取水和入河排污口審批等管理。

其次，應加強水資源管理考核工作。各行政區(qū)域應嚴格落實水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護的各項指標，流域管理機構應加強對各行政區(qū)域指標落實情況的日常監(jiān)督和檢查。為督促指標的落實，水利部或流域管理機構應會同有關部門加強對省級行政區(qū)域指標落實情況進行考核，地方省級水行政主管部門應會同有關部門加強對各地區(qū)指標落實情況進行考核。

5.4 加強流域水資源監(jiān)控能力建設，為水資源管理“三條紅線”指標的落實提供技術支撐

建設海河流域水資源管理系統(tǒng)，加強流域水資源監(jiān)控能力建設，建立健全流域與區(qū)域水資源監(jiān)測網(wǎng)絡，完善流域雨水情、旱情等預警系統(tǒng)建設，加強對省界斷面和重要取水口等重要斷面水資源信息的監(jiān)測，建立流域性、跨區(qū)域的水資源信息網(wǎng)絡平臺;建立流域水資源數(shù)據(jù)中心，構建和完善流域水資源實時監(jiān)控與調(diào)度管理系統(tǒng)，為最嚴格水資源管理制度的實施和水資源管理“三條紅線”指標的落實提供有力的基礎支撐。

6 結語

《決定》的頒發(fā)使水利的發(fā)展迎來了春天，《意見》的頒布進一步明確了實行最嚴格水資源管理制度的具體部署，我們應清醒地認識到水資源管理工作所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，貫徹落實好《決定》和《意見》的精神，積極推進實行最嚴格的水資源管理制度，制定并落實好水資源管理“三條紅線”，強化管理，促進人水和諧，保障流域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

［1］中共中央，國務院:中共中央國務院關于加強水利改革發(fā)展的決定.2011.

［2］＜中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定＞輔導讀本.編寫組編:中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定輔導讀本.中國水利水電出版社.2011.

［3］國務院:國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見.2012.