王 幡

(日本工學(xué)院大學(xué) 基礎(chǔ)教養(yǎng)教育部門，日本 東京 163-8677)

日本國立大學(xué)的治理現(xiàn)狀及其課題
——與私立大學(xué)比較的視角

王 幡

(日本工學(xué)院大學(xué) 基礎(chǔ)教養(yǎng)教育部門，日本 東京 163-8677)

伴隨著國立大學(xué)法人化的實(shí)現(xiàn)，日本的國立大學(xué)從國家的行政組織體系中分離出來，作為一個(gè)獨(dú)立的存在在法律上得到了認(rèn)可。與法人化以前，國立大學(xué)只不過是文部科學(xué)省的一個(gè)地方組織相比，這是一個(gè)大的進(jìn)步。但是，法人化以來的事實(shí)證明，日本國立大學(xué)無論是在治理結(jié)構(gòu)上，還是在實(shí)際的運(yùn)營管理之中，都存在一些難以克服的問題。在國立大學(xué)法人的制度設(shè)計(jì)中，強(qiáng)化校長的權(quán)力、加強(qiáng)國立大學(xué)財(cái)政方面的戰(zhàn)略能力等事項(xiàng)的進(jìn)展并不順利。

國立大學(xué)；比較；治理現(xiàn)狀；課題

日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰以后，各種社會(huì)問題日益凸現(xiàn)，關(guān)于高等教育的爭論也越來越激烈。伴隨著國立大學(xué)法人化的實(shí)現(xiàn)，包括接受一定的公共財(cái)政補(bǔ)助的私立大學(xué)在內(nèi)，日本大學(xué)的治理問題等受到了更加嚴(yán)厲的審視。關(guān)于大學(xué)治理改革的論爭由來已久，如今是愈演愈烈之勢[1]。両角亜希子認(rèn)為，從大學(xué)的組織特征而論，要確保大學(xué)組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和方向性，應(yīng)該實(shí)行集權(quán)化，但事實(shí)上并不是如此單純的事情。對(duì)大學(xué)的治理進(jìn)行改革是必要的，但各個(gè)大學(xué)應(yīng)該從自身的實(shí)際情況出發(fā)，實(shí)行符合大學(xué)特性的改革，并不是只有一個(gè)模式[2]。藏原清人認(rèn)為，討論大學(xué)治理問題之際，必須首先討論要建立什么樣的大學(xué)、開展什么樣的活動(dòng)的問題。大學(xué)是不同于企業(yè)的社會(huì)存在，所以，不能按照企業(yè)的治理邏輯思考大學(xué)的治理問題[3]。今天，日本的大學(xué)分別是由國立大學(xué)法人、公立大學(xué)法人、學(xué)校法人（私立大學(xué)的設(shè)置者）等“大學(xué)設(shè)置法人”設(shè)置的（現(xiàn)在還有一部分公立大學(xué)不是公立大學(xué)法人的形式）大學(xué)，在這種模式下，國立大學(xué)與國立大學(xué)法人、公立大學(xué)與公立大學(xué)法人、私立大學(xué)與學(xué)校法人之間分別形成了各自的治理結(jié)構(gòu)。這是2004年實(shí)施國立大學(xué)法人化以來，日本大學(xué)的重要變化之一[4]。隨著2009年國立大學(xué)第一期中期目標(biāo)的完成，以及第二期中期目標(biāo)的開始，國立大學(xué)的治理問題再次成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文將根據(jù)相關(guān)的調(diào)研材料等，通過與私立大學(xué)比較的視角，考察日本國立大學(xué)的治理現(xiàn)狀及其課題。

一、日本國立大學(xué)治理的基本狀況

（一）國立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化

長期以來，日本國立大學(xué)的治理構(gòu)造以大學(xué)自治為核心。日本大學(xué)自治的原形，是第二次世界大戰(zhàn)以前東京帝國大學(xué)和京都帝國大學(xué)形成的堅(jiān)固的學(xué)部教授會(huì)自治。其基本特點(diǎn)是，全體教授參加的學(xué)部教授會(huì)對(duì)包括教員人事在內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行決定決策，這是國立大學(xué)管理經(jīng)營的基礎(chǔ)。

審議全校事項(xiàng)的評(píng)議會(huì)是由各個(gè)學(xué)部的教授會(huì)代表構(gòu)成的調(diào)整機(jī)構(gòu)，總長和評(píng)議會(huì)不能違背學(xué)部教授會(huì)的意見進(jìn)行干涉?？傞L由全體教授選舉產(chǎn)生，學(xué)部長由學(xué)部教授會(huì)選出。所以，日本大學(xué)的自治也被稱為學(xué)部教授會(huì)自治。

第二次世界大戰(zhàn)以后，主張建立新制大學(xué)的美國占領(lǐng)軍，強(qiáng)烈批判大學(xué)將教授會(huì)自治作為特權(quán)的組織形式，讓文部省發(fā)布了《大學(xué)法試案》，要求各個(gè)國立大學(xué)設(shè)置管理委員會(huì)作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，管理委員會(huì)由國家代表、地方政府代表、畢業(yè)生代表和教授會(huì)代表各3名與校長一起構(gòu)成。這個(gè)與教授會(huì)自治相差180度的試案，遭到了大學(xué)相關(guān)者、相關(guān)團(tuán)體一致的強(qiáng)烈反對(duì)，也因?yàn)閷W(xué)生的反對(duì)運(yùn)動(dòng)，最終被束之高閣。嗣后，國立大學(xué)內(nèi)部管理法制化的問題嘗試了幾次，都是不了了之。但《學(xué)校教育法》規(guī)定教授會(huì)是大學(xué)的重要審議機(jī)構(gòu)?！督逃珓?wù)員特例法》將教授會(huì)決定教員人事的慣例法制化。于是，戰(zhàn)前形成的教授會(huì)自治就在全部的新制大學(xué)扎根了。

這種以學(xué)部教授會(huì)為中心的自治體制，在20世紀(jì)60年代后半期開始的激烈的大學(xué)紛爭中，受到了極大的挑戰(zhàn)。學(xué)部教授會(huì)暴露出沒有能力應(yīng)對(duì)突發(fā)事態(tài)的問題，很多人認(rèn)識(shí)到有必要強(qiáng)化以校長為中心的執(zhí)行部門。同時(shí)，社會(huì)對(duì)大學(xué)的寬容態(tài)度也開始發(fā)生變化，有人開始批判大學(xué)封閉的、分割的體制，開始追究大學(xué)的社會(huì)責(zé)任。受大學(xué)紛爭的影響，根據(jù)新的構(gòu)想創(chuàng)建了筑波大學(xué)，其特征是，第一，全校自治——強(qiáng)化以校長和副校長為中心的中樞管理機(jī)構(gòu)的功能；第二，將教育機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)分離——解散學(xué)部，設(shè)置學(xué)群和學(xué)系；第三，開放大學(xué)——設(shè)置由校外人士構(gòu)成的參與會(huì)。國家要求其他大學(xué)采用筑波模式，要求設(shè)置副校長之職位，允許設(shè)置學(xué)部以外的教學(xué)組織等。在當(dāng)時(shí)的混亂情況下，筑波模式成了學(xué)生運(yùn)動(dòng)抵制的目標(biāo)，因此，其他大學(xué)避而不談。但是，大學(xué)紛爭之后，強(qiáng)化以校長為中心的中樞管理機(jī)構(gòu)的功能，限定學(xué)部教授會(huì)的功能，設(shè)置由校外人士構(gòu)成的機(jī)構(gòu)等，成了國立大學(xué)內(nèi)部管理體制改革的主要方向，通過設(shè)置副校長等，逐步確立了以校長為中心的執(zhí)行體制。

日本國立大學(xué)內(nèi)部管理的法制化，是在新制大學(xué)成立50年以后，即在1999年完成。1999年，根據(jù)大學(xué)審議會(huì)《21世紀(jì)大學(xué)形象》的報(bào)告進(jìn)行修改的《國立學(xué)校設(shè)置法》將國立大學(xué)的內(nèi)部管理體制法制化。由學(xué)部等各部門代表組成的全校審議機(jī)構(gòu)——評(píng)議會(huì)成為法定機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定設(shè)置教授會(huì)組織，將教授會(huì)的審議事項(xiàng)限定在教學(xué)相關(guān)事項(xiàng)方面。關(guān)于教員人事，根據(jù)同時(shí)修訂的《教育公務(wù)員特例法》的規(guī)定，學(xué)部長等教授會(huì)組織的管理者，應(yīng)該根據(jù)大學(xué)的方針聽取教授會(huì)的意見。完全由校外人士組成的運(yùn)營咨詢會(huì)議成為法定的必設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)于大學(xué)運(yùn)營的重要事項(xiàng)，不僅僅是為校長提供咨詢，也是有權(quán)利提出意見和建議的機(jī)構(gòu)。總之，經(jīng)過長期的議論和實(shí)踐，形成了如此的國立大學(xué)內(nèi)部管理體制[5]7。國立大學(xué)實(shí)施法人化以前，制度上不存在以校長為中心的執(zhí)行部門，教學(xué)和經(jīng)營兩方面的重要事項(xiàng)經(jīng)過教授會(huì)的審議，最終由評(píng)議會(huì)決定[6]179。

（二）國立大學(xué)法人化以后的變化[7]

根據(jù)2003年制定的《國立大學(xué)法人法》（平成15年112號(hào)法律），國立大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。國立大學(xué)從國家的行政組織體系中分離出來，國家對(duì)國立大學(xué)的管理從直接管理轉(zhuǎn)向設(shè)定目標(biāo)的間接管理。在此以前，國家的直接管理，是由尊重大學(xué)在教學(xué)相關(guān)事項(xiàng)方面的自治和通過事務(wù)局的行政管理，而構(gòu)成的二元管理。法人化以后，這種管理，轉(zhuǎn)化成對(duì)包括教學(xué)事項(xiàng)在內(nèi)的全校事務(wù)的目標(biāo)管理。

在國立大學(xué)法人的管理體制之中，法人的最終決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，包括教學(xué)、人事、資金分配、組織體系等，即法人或者說大學(xué)的全部經(jīng)營事項(xiàng)，都集中在法人代表校長方面。設(shè)置輔佐校長的理事，校長在決策重要事項(xiàng)的時(shí)候，有義務(wù)聽取由理事和校長構(gòu)成的役員會(huì)的意見，但是役員會(huì)不具有決定權(quán)。理事全部由校長任命，即所謂的役員會(huì)，完全不同于學(xué)校法人（私立大學(xué)的設(shè)置者）的理事會(huì)。法人化以前，法制化的全校審議機(jī)構(gòu)——評(píng)議會(huì)，成為教學(xué)研究評(píng)議會(huì)，審議事項(xiàng)限定在教學(xué)研究方面的相關(guān)事項(xiàng)。完全由校外人士構(gòu)成的運(yùn)營咨詢會(huì)議，被校內(nèi)外相同人數(shù)共同構(gòu)成的、由校長主導(dǎo)的經(jīng)營協(xié)議會(huì)代替，審議事項(xiàng)限定在經(jīng)營相關(guān)事項(xiàng)。

最初設(shè)定國立大學(xué)法人制度之時(shí)，計(jì)劃將上述的法制化的國立大學(xué)內(nèi)部管理體制，在法人化之后同樣繼承延續(xù)。但事實(shí)卻發(fā)生了巨大變化，主要是因?yàn)?，在推行“?gòu)造改革”的巨大浪潮中，文部省制定了《國立大學(xué)構(gòu)想改革的方針》，主張“將民間的經(jīng)營手法引入國立大學(xué)”。從制度論的視角而言，《國立大學(xué)法人法》確定的內(nèi)部管理體系，是法人的體系，而不是大學(xué)的體系。國立大學(xué)法人化的制度設(shè)計(jì)，最初是將國家作為國立大學(xué)的設(shè)置者為前提的，給大學(xué)以法人資格。將大學(xué)與法人合為一體，大學(xué)的內(nèi)部管理組織，直接就變成了法人的管理組織。如此一來，校長自然就成為法人代表。在法案制定的最終階段，卻變成了國立大學(xué)法人設(shè)置國立大學(xué)的構(gòu)造。據(jù)說，是根據(jù)內(nèi)閣法制局的強(qiáng)硬意見。大學(xué)的管理組織，直接成為法人的管理組織，在這一前提下進(jìn)行設(shè)計(jì)，只是被作為法人的管理組織而已。

國立大學(xué)法人設(shè)置國立大學(xué)的方式，與學(xué)校法人設(shè)置私立大學(xué)的狀況看起來相似，但是，私立大學(xué)法人的最終決策機(jī)構(gòu)是由大學(xué)的相關(guān)利益代表組成的理事會(huì)，校長是理事之一，負(fù)責(zé)大學(xué)的經(jīng)營，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。這與國立大學(xué)法人的構(gòu)造是完全不同的。大學(xué)與法人合為一體，校長或法人的代表成為責(zé)任人，應(yīng)該對(duì)設(shè)置者負(fù)責(zé)，但現(xiàn)在的法律上國立大學(xué)法人是設(shè)置者。從理論上而言，校長就是要對(duì)國立大學(xué)法人的代表，即對(duì)校長自己負(fù)責(zé)任。這是其他國家沒有的特異構(gòu)造。

不可否認(rèn)，這在最終階段的重大變化，就使得國立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了扭曲。譬如，輔佐法人代表校長的理事，和輔佐大學(xué)校長的副校長的職責(zé)和作用，在各個(gè)大學(xué)各有不同；為了使設(shè)置者法人和大學(xué)實(shí)行分離，本來是大學(xué)的管理事務(wù)，如學(xué)生工作、委托研究、公開講座等，就特意規(guī)定（法定）為法人的業(yè)務(wù)。沒有將國立大學(xué)法人的運(yùn)營費(fèi)交付金規(guī)定為義務(wù)經(jīng)費(fèi)，也許是因?yàn)閲⒋髮W(xué)法人成為大學(xué)的設(shè)置者。從治理理論來看，最大的問題是，將法人和大學(xué)分離的話，承擔(dān)大學(xué)自治的內(nèi)部管理體制，實(shí)際上是處于空白的狀態(tài)。雖然《國立學(xué)校設(shè)置法》終于法定了教授會(huì)的職責(zé)和作用，但因?yàn)榻淌跁?huì)不是法人的機(jī)構(gòu)，所以，沒有成為《國立大學(xué)法人法》的對(duì)象。而且，法律將如何確定大學(xué)的最終決策機(jī)構(gòu)和國立大學(xué)法人的最終決策機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題，推給了各個(gè)國立大學(xué)法人[5]9。

二、國立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)——與私立大學(xué)比較

根據(jù)2003年制定的《國立大學(xué)法人法》，國立大學(xué)法人變成了國立大學(xué)的設(shè)置者，這成為日本現(xiàn)行的國立大學(xué)法人制度的重要特點(diǎn)。因此，日本國立大學(xué)內(nèi)部管理體制就形成了其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)特征。

第一，國立大學(xué)法人不同于私立大學(xué)的學(xué)校法人。國立大學(xué)法人設(shè)置國立大學(xué)的方式，看起來與學(xué)校法人設(shè)置私立大學(xué)的狀況相似，但是，私立大學(xué)的最終決策機(jī)構(gòu)是由利益相關(guān)者構(gòu)成的理事會(huì)，校長是理事之一，負(fù)責(zé)大學(xué)的經(jīng)營，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。國立大學(xué)的構(gòu)造卻完全不同，現(xiàn)在的法律上國立大學(xué)法人是設(shè)置者。即從理論上而言，校長就是要對(duì)國立大學(xué)法人的代表，即對(duì)校長自己負(fù)責(zé)任，所以說，這是一個(gè)奇特的構(gòu)造。

在現(xiàn)行的國立大學(xué)管理體制之中，最終決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，包括教學(xué)、人事、資金分配等全部經(jīng)營管理事項(xiàng)，都集中在法人代表校長方面。規(guī)定校長在決策重要事項(xiàng)的時(shí)候，有義務(wù)聽取由理事和校長構(gòu)成的役員會(huì)的意見，但是役員會(huì)不具有決定權(quán)。而且理事全部由校長任命，即所謂的役員會(huì)，完全不同于學(xué)校法人（私立大學(xué)的設(shè)置者）的理事會(huì)。私立大學(xué)的制度設(shè)計(jì)中，設(shè)置者和被設(shè)置的學(xué)校實(shí)行分離，就是掌握財(cái)政權(quán)方和掌握教學(xué)權(quán)方的分離，就是要在制度上保證在實(shí)際的管理經(jīng)營當(dāng)中，雙方能夠協(xié)商合作，并相互制約、相互監(jiān)督。國立大學(xué)實(shí)施法人化以后，盡管其運(yùn)營費(fèi)交付金是不斷減少的趨勢，但依然是由國庫公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。相關(guān)的法律沒有將國立大學(xué)法人的運(yùn)營費(fèi)交付金規(guī)定為義務(wù)經(jīng)費(fèi)，也許是因?yàn)閷⒋髮W(xué)法人定為大學(xué)的設(shè)置者的緣故。

總之，在日本現(xiàn)行的法律上，學(xué)校的設(shè)置者依據(jù)《國立大學(xué)法人法》、《地方自治法》、《私立學(xué)校法》等不同的基本法律，但學(xué)校本身是根據(jù)《學(xué)校教育法》運(yùn)行的。這從法律上規(guī)定，學(xué)校作為一個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于其設(shè)置者之外的社會(huì)存在。但國立大學(xué)現(xiàn)行的管理體制卻是另外的模式。

第二，國立大學(xué)法人的最終決策機(jī)構(gòu)和國立大學(xué)的最終決策機(jī)構(gòu)之間關(guān)系不明確。國立大學(xué)法人化以后，從治理理論來看，將國立大學(xué)法人和國立大學(xué)分離的話，承擔(dān)大學(xué)自治的內(nèi)部管理體制，實(shí)際上是處于空白的狀態(tài)。雖然1999年修訂的《國立學(xué)校設(shè)置法》法定了教授會(huì)的職責(zé)和作用，但教授會(huì)沒有成為《國立大學(xué)法人法》的對(duì)象，即教授會(huì)不是法人的機(jī)構(gòu)。而且，法律沒有明確國立大學(xué)的最終決策機(jī)構(gòu)和國立大學(xué)法人的最終決策機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題。

法人化以后的國立大學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立的存在，在法律上得到認(rèn)可。與法人化以前，國立大學(xué)只不過是文部科學(xué)省的一個(gè)地方組織相比，這是一個(gè)大的進(jìn)步。

但是，即使獲得了法人資格，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)預(yù)算是由政府控制，最后很多的事情還是必須服從政府。譬如，最近日本國家公務(wù)員降低工資之事項(xiàng)，因?yàn)榉ㄈ嘶院髧⒋髮W(xué)的教職員已經(jīng)不再屬于公務(wù)員之系列，應(yīng)該可以不按照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工資，但實(shí)際上，國立大學(xué)不得不接受降低工資的現(xiàn)實(shí)[8]12。所以說，盡管是國立大學(xué)的校長兼任法人的理事長的形式，實(shí)際上真正的理事長可以說是文部科學(xué)省大臣。因此，所謂的強(qiáng)化校長（理事長）的領(lǐng)導(dǎo)力量是難以得到實(shí)現(xiàn)的[8]14。

總而言之，日本《國立大學(xué)法人法》的特殊設(shè)計(jì)造成了現(xiàn)行的國立大學(xué)的特殊構(gòu)造，這種特殊的構(gòu)造致使國立大學(xué)呈現(xiàn)貌似學(xué)校法人（私立大學(xué)），卻完全不同與學(xué)校法人制度的國立大學(xué)法人制度?？梢哉f，正因?yàn)槿绱耍?004年國立大學(xué)法人化以來，各個(gè)國立大學(xué)的經(jīng)營管理不斷變化，而且出現(xiàn)不少復(fù)原的現(xiàn)象。

三、國立大學(xué)內(nèi)部治理狀況的變化——根據(jù)其財(cái)務(wù)管理狀況

日本國立大學(xué)財(cái)務(wù)經(jīng)營中心從2003年開始對(duì)國立大學(xué)的財(cái)務(wù)管理及經(jīng)營體制等進(jìn)行了4次問卷調(diào)查，對(duì)法人化以后國立大學(xué)的治理變化進(jìn)行了追蹤調(diào)查。2011年對(duì)國立大學(xué)的第二期中期目標(biāo)期間第2年度（2011年度）實(shí)施的最新調(diào)查（回收率100%），是以內(nèi)部預(yù)算制度等財(cái)務(wù)狀況為中心來考察國立大學(xué)內(nèi)部治理的變化狀況[9]29。

（一）在財(cái)務(wù)決策（決定）方面相關(guān)機(jī)構(gòu)及成員等的參與程度

在財(cái)務(wù)方面的決策決定，大學(xué)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)（役員會(huì)、經(jīng)營協(xié)議會(huì)等）及成員（校長、理事、事務(wù)局長等）的參與程度如何，對(duì)這一問卷問題（2011年度·n=86），不同的回答者之間有差別，能夠與法人化以前的狀況進(jìn)行比較。

首先，考察校長、財(cái)務(wù)理事?lián)?dāng)、役員會(huì)、經(jīng)營協(xié)議會(huì)，這些是《國立大學(xué)法人法》明確規(guī)定負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行預(yù)算的機(jī)構(gòu)和成員。幾乎100%都回答“參與程度高”，這也是理所當(dāng)然的事情。與前面幾次的調(diào)研結(jié)果相比較可以發(fā)現(xiàn)，沒有什么變化。但是，教育研究評(píng)議會(huì)（法人化以前的評(píng)議會(huì)），部局長會(huì)議，部局教授會(huì)方面出現(xiàn)了新的動(dòng)向。

在財(cái)務(wù)方面的決策決定問題上，教育研究評(píng)議會(huì)（評(píng)議會(huì)），部局長會(huì)議的參與程度，在大學(xué)法人化以前，回答“參與程度高”的大學(xué)，兩方都是82%。在法人化以后，實(shí)施第一期中期目標(biāo)期間的調(diào)查結(jié)果是，回答“參與程度高”的大學(xué)只是30%～40%，即這些機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)方面的職責(zé)和作用明顯下降。因?yàn)椤秶⒋髮W(xué)法人法》沒有明確規(guī)定教育研究評(píng)議會(huì)在財(cái)務(wù)方面的職責(zé)和作用，沒有明確規(guī)定部局長會(huì)議是有義務(wù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，所以，出現(xiàn)這種現(xiàn)象也是自然的。

但是，根據(jù)最新的調(diào)查結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，兩者在財(cái)務(wù)方面的決策決定的問題上參與程度開始復(fù)活。其中，教育研究評(píng)議會(huì)的參與程度回復(fù)到了法人化以前的82%。法人化以后，關(guān)于國立大學(xué)的治理，規(guī)定教學(xué)和經(jīng)營的決策判斷機(jī)構(gòu)實(shí)行分離，但調(diào)研結(jié)果說明，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)營管理中難以實(shí)現(xiàn)明確的簡單的分離。

關(guān)于部局教授會(huì)的情況，則更加復(fù)雜?！秾W(xué)校教育法》第93條規(guī)定，作為重要事項(xiàng)的審議機(jī)構(gòu)，設(shè)置教授會(huì)是大學(xué)的義務(wù)，盡管有如此規(guī)定，《國立大學(xué)法人法》卻沒有明確教授會(huì)的任何職責(zé)和作用。受此影響，對(duì)于財(cái)務(wù)方面的決策決定的問題，剛剛實(shí)施法人化的時(shí)候，只有13%的大學(xué)回答部局教授會(huì)的參與重要，但這次最新的調(diào)研結(jié)果中，50%的大學(xué)的回答，高度評(píng)價(jià)了部局教授會(huì)的參與。即根據(jù)大學(xué)實(shí)際的經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)情況，教授會(huì)的重要性再次得以認(rèn)可，實(shí)施權(quán)利集中的制度設(shè)計(jì)開始動(dòng)搖變化[9]30。

（二）對(duì)各個(gè)部局預(yù)算分配的重視程度

關(guān)于對(duì)校內(nèi)各個(gè)部局預(yù)算分配的優(yōu)先順序的問卷問題，先看財(cái)務(wù)擔(dān)當(dāng)理事的回答（2011年度·n=73）。這個(gè)問卷問題根據(jù)各個(gè)調(diào)查年度的不同而出現(xiàn)不同，由此能夠看出法人化以來的一些變化。關(guān)于這個(gè)問題的回答，滿分是3分，按照分?jǐn)?shù)計(jì)算，分?jǐn)?shù)越高，就說明是部局分配額越來越高的傾向。

首先，所有大學(xué)的平均數(shù)，法人化以前（2003年）是2.06，最新調(diào)查結(jié)果（2011年）下降至1.83?？梢哉f，與部局預(yù)算相比，重視本部預(yù)算，并且增額的傾向不斷增強(qiáng)。就是說，控制對(duì)部局預(yù)算的增加，盡可能在本部集中掌握并使用的傾向不斷增強(qiáng)。

對(duì)本部實(shí)施預(yù)算傾斜，預(yù)算構(gòu)成出現(xiàn)了新的變化。本部管理的人工費(fèi)用，法人化以后一致在減少，其中壓縮的部分主要是成為本部的物件管理費(fèi)用、重點(diǎn)的戰(zhàn)略的經(jīng)費(fèi)（包括校長裁量費(fèi)用），而不是成為部局的教育研究經(jīng)費(fèi)。這在2008年度的調(diào)查結(jié)果中，就已經(jīng)得到證明。如前所述，在財(cái)務(wù)的決策決定問題上，承擔(dān)教育的組織的重要性與參與程度有所增強(qiáng)。即資金分配繼續(xù)實(shí)施集權(quán)化的同時(shí)，對(duì)部局及其構(gòu)成部分的關(guān)注增強(qiáng)[9]31。

（三）對(duì)于部局的預(yù)算分配方法（現(xiàn)狀及今后的預(yù)定）

最新的調(diào)查問卷中，關(guān)于部局預(yù)算的分配方法問題，分為“上年度基準(zhǔn)”、“根據(jù)學(xué)生和教職員人數(shù)的算式”、“完成狀況的評(píng)價(jià)”、“校長的裁量”、“新增項(xiàng)目的必需經(jīng)費(fèi)”、“其他”6類，以此來分析現(xiàn)在的分配方式和今后的方針。以下是財(cái)務(wù)擔(dān)當(dāng)理事的回答結(jié)果（2011年度·n=86）。

首先，按照上年度的預(yù)算額作一些增減，在此基礎(chǔ)上制定新的預(yù)算的大學(xué)達(dá)到60.7%，即使用這種方法的大學(xué)最多。在2008年的調(diào)查中，該數(shù)字是62.8%，兩者比較來看，2011年沒有太大的變化。作為“今后的方針”，不少大學(xué)的回答是，要減少這種方式的分配。2011年56.9%的大學(xué)回答，用這種方式進(jìn)行分配的比率將來要減少。財(cái)務(wù)擔(dān)當(dāng)理事在努力尋找能夠從根本上解決預(yù)算的必要性和恰當(dāng)性問題的方法。

其次，15.1%的大學(xué)使用“根據(jù)學(xué)生和教職員人數(shù)的算式”確定預(yù)算，占第二位。但不同類型的大學(xué)之間，使用這種方法也是有差別的。具體而言，理工科類的大學(xué)，及沒有醫(yī)學(xué)部的綜合大學(xué)使用這種方式的超過30%，注重根據(jù)學(xué)生和教員的人數(shù)客觀判斷資金需要情況。但作為將來的方向性，也是減少的趨向。

根據(jù)“完成狀況的評(píng)價(jià)”和“校長的裁量”實(shí)行預(yù)算分配的大學(xué)，分別是2.0%和4.7%，比率很低。但是，從國立大學(xué)法人化以后實(shí)行的3次調(diào)研結(jié)果來看，將來兩者所占的比率都是增加的趨勢。2011年的調(diào)研中，60%的大學(xué)表示要增加這兩種分配方法。

綜上所述，可以看出，不只是運(yùn)用“上年度基準(zhǔn)”、“根據(jù)學(xué)生和教職員人數(shù)的算式”來確定經(jīng)費(fèi)金額分配給各個(gè)部局，對(duì)機(jī)械地計(jì)算出的經(jīng)費(fèi)分配的恰當(dāng)性進(jìn)行再確認(rèn)，反映成果和戰(zhàn)略，根據(jù)本部的判斷進(jìn)行資金分配的傾向在增強(qiáng)。這也證明了上述的“集權(quán)化”的動(dòng)向[9]32。

總而言之，國立大學(xué)法人化以后，其內(nèi)部財(cái)務(wù)決策決定問題上出現(xiàn)了不少變化。有的顯示了“集權(quán)化”的傾向，而有些則表明是“分權(quán)化”的趨勢，還有一些是沿襲或者說恢復(fù)到了法人化以前的狀況。

結(jié) 語

日本國立大學(xué)法人化以后，關(guān)于國立大學(xué)的內(nèi)部治理，盡管規(guī)定教學(xué)和經(jīng)營的決策判斷機(jī)構(gòu)實(shí)行分離，但上述的調(diào)研結(jié)果說明，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)營管理中難以實(shí)現(xiàn)明確的簡單的分離，所以教育研究評(píng)議會(huì)、部局長會(huì)議、部局教授會(huì)在財(cái)務(wù)決策判斷方面出現(xiàn)了新的變化。而且，根據(jù)大學(xué)實(shí)際的經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)情況，教授會(huì)的重要性再次得以認(rèn)可，可以說，這表明實(shí)施權(quán)利集中的制度設(shè)計(jì)開始發(fā)生動(dòng)搖。

根據(jù)《國立大學(xué)法人法》，國立大學(xué)法人變成了國立大學(xué)的設(shè)置者。國立大學(xué)法人的最終決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，包括人事、資金分配等，即法人或者說大學(xué)的全部經(jīng)營事項(xiàng)，都集中在法人代表校長方面。國立大學(xué)法人化的一個(gè)目的是，通過構(gòu)筑強(qiáng)化校長權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高效率的、有效果的大學(xué)運(yùn)營。實(shí)際上，對(duì)于國立大學(xué)法人制度的組織運(yùn)營出現(xiàn)了各種各樣的疑問和批判[10]。在國立大學(xué)法人的制度設(shè)計(jì)中，役員會(huì)、經(jīng)營協(xié)議會(huì)、教育研究評(píng)議會(huì)是公共的組織機(jī)構(gòu)，無論是對(duì)于經(jīng)營方面還是教學(xué)方面，所有的國立大學(xué)法人都意識(shí)到僅有這些機(jī)構(gòu)是難以保證大學(xué)順利運(yùn)營的[6]180。而且，盡管強(qiáng)化了校長、役員會(huì)的權(quán)限，原來形成的部局教授會(huì)中心的判斷決策機(jī)制，在短時(shí)間之內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)全面的變革的[6]182。國立大學(xué)法人化，可以說就是對(duì)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革，大學(xué)和政府之間的關(guān)系根據(jù)新的法律法規(guī)發(fā)生變化，同時(shí)大學(xué)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也開始發(fā)生變化。目的是強(qiáng)化以校長為首的領(lǐng)導(dǎo)部門的權(quán)力，以便于發(fā)揮大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)部門的自主性和創(chuàng)造性等。但在實(shí)際的運(yùn)用管理中，國立大學(xué)的校長即法人代表，并不能很好地發(fā)揮作用。正如前面所指出的一樣，因?yàn)檎刂平?jīng)費(fèi)預(yù)算，實(shí)際上文部科學(xué)大臣才是國立大學(xué)真正的理事長[8]15。

同時(shí)，國立大學(xué)法人的制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)國立大學(xué)財(cái)物方面的戰(zhàn)略能力。但是，因?yàn)檫\(yùn)營費(fèi)交付金每年都在減少，所以與發(fā)揮大學(xué)自身的戰(zhàn)略能力相比，努力維持大學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)是很多大學(xué)的現(xiàn)實(shí)狀況。而且如果繼續(xù)減少運(yùn)營費(fèi)交付金的話，大學(xué)就可能面對(duì)裁減教職員工、精簡機(jī)構(gòu)的困難選擇。在這種狀況下，大學(xué)的教職員工都會(huì)有危機(jī)感，與部局等各個(gè)部門的利益相比，不得不在綜合考慮大學(xué)整體的治理狀況下維持教學(xué)和科研質(zhì)量的問題[8]17。近年來，國立大學(xué)的研究業(yè)績出現(xiàn)下降的趨勢，可以說其原因很多，但不能否認(rèn)，組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)營問題是重大的原因之一[10]。換言之，在現(xiàn)實(shí)狀況下，因?yàn)檫\(yùn)營費(fèi)交付金不斷減少等原因，一些國立大學(xué)的運(yùn)營管理導(dǎo)致其科研業(yè)績的下降。

實(shí)施法人化以后，日本的國立大學(xué)從國家的行政組織體系中分離出來，國家對(duì)國立大學(xué)的管理，從法人化以前的直接管理轉(zhuǎn)向了法人化以后的設(shè)定目標(biāo)的間接管理。與此同時(shí)，國立大學(xué)內(nèi)部的責(zé)權(quán)與裁量等也開始發(fā)生變化。其中強(qiáng)化校長的權(quán)力、加強(qiáng)國立大學(xué)自身財(cái)政方面的戰(zhàn)略能力等，是國立大學(xué)法人制度設(shè)計(jì)的重要事項(xiàng)。但是，事實(shí)證明，在國立大學(xué)的實(shí)際運(yùn)營中，這兩項(xiàng)并沒有像原設(shè)計(jì)的一樣順利進(jìn)行，而且出現(xiàn)了上述的不理想的，甚至可以說是負(fù)面的影響。因此，日本國立大學(xué)實(shí)施法人化以來運(yùn)營管理方面發(fā)生了很多的變化，但同時(shí)依然面臨著不少嚴(yán)峻的問題。

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The Governance Status of National Universities in Japan and Its Subject—From the perspective of comparison with private universities

WANG Fan
(Kogakuin University,Tokyou,Japan 163-8677)

With the corporation realization of national universities,Japan's national universities,which are separated from the national administrative organization system,have been recognized as an independent existence in law.This is a great progress comparing with national university which is just a local organization of the MEXT before the corporation.However,since the facts of incorporation,there are some problems which are difcult for Japan's national Universities to solve whether in the governance structure or in the actual operation management.In the design of the corporation system of national universities,it is not smooth to strengthen the power of president,to enhance the strategic ability of fnance in national universities.

National University;Comparison;Governance status;Subject

G649

：A

：1008-2395(2013)04-0097-06

2013-04-10

王幡(1966-)，女，博士，日本國際交流基金訪日學(xué)者、日本·工學(xué)院大學(xué)客座研究員，北京城市學(xué)院教授，主要從事比較教育學(xué)與高等教育理論研究。

基金課題：日本國際交流基金課題（3051030-0031）