肖湘雄，傅宅國

（湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與動力機制研究
——基于洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部的實證分析

肖湘雄，傅宅國

（湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

城鄉(xiāng)結合部問題多，社會管理難，加強和完善城鄉(xiāng)結合部社會管理，形成公眾參與的城鄉(xiāng)結合部社會管理格局，具有十分重要的意義。調查表明，湖南省洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與動力機制存在一定的問題，應構建以提升公眾參與的協同帶動力、提升公眾參與的持久推動力、提升公眾參與的自覺能動力為基礎的城鄉(xiāng)結合部社會管理公眾參與動力機制的“三聯動”新格局。

城鄉(xiāng)結合部；社會管理；公眾參與；動力機制

一 城鄉(xiāng)結合部社會管理與公眾參與的戰(zhàn)略意義

城鄉(xiāng)結合部正處于史無前例的發(fā)展時期，改革傳統(tǒng)的治理模式，建立新型的治理模式，形成具有城鄉(xiāng)結合部特色的治理格局，將成為推動中國社會經濟新一輪發(fā)展的一項重要的戰(zhàn)略性任務。“中國社會的轉型是整體性、綜合性和系統(tǒng)性的結構性社會變遷，其實質是覆蓋政治制度、經濟生產、社會生活與文化習俗領域的全面社會變革與社會大轉變?！盵1]在社會變革與社會大轉變的過程中，城鄉(xiāng)結合部無疑是政治、經濟、社會與文化發(fā)展進階的熱絡地帶。它見證并直接推動了中國由農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉變，由產業(yè)經濟社會向商品經濟社會的轉變，由鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會的轉變。正因如此，城鄉(xiāng)結合部成了各種矛盾的交匯區(qū)，而且城鄉(xiāng)結合部位于城鄉(xiāng)各自的邊緣地帶，成了加強和創(chuàng)新社會管理的死角和難點，成了社會矛盾與社會沖突最為頻發(fā)的區(qū)塊之一。通過傳統(tǒng)的國家計劃手段來管理城鄉(xiāng)結合部，已經不能適應社會轉型與結構變遷環(huán)境下的城鄉(xiāng)結合部社會經濟生活。城鄉(xiāng)結合部社會管理過程中帶來的各種壓力和困難，最先感受到的是生活其中的公眾。2008年1月1日新實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)規(guī)劃和治理中的公眾參與作了詳細而具體的規(guī)定，在法律和制度上為公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理提供了進一步的保障，推動了公眾參與向縱深發(fā)展[2]。毋庸置疑，在民主政治建設不斷完善、城鄉(xiāng)二元結構逐漸消弭、和諧社會建設迅速發(fā)展的環(huán)境下，改變城鄉(xiāng)結合部社會管理模式，推動形成公眾參與的城鄉(xiāng)結合部社會管理格局，成為擺在我們面前的一項重大課題和戰(zhàn)略任務。

洞庭湖地區(qū)是一個連接東西、貫通南北的重要區(qū)域，位置優(yōu)越、資源豐富，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢和經濟優(yōu)勢，作為環(huán)長株潭城市群的重要組成部分，洞庭湖地區(qū)已經被國家納入到“兩型社會”建設試驗區(qū)的范圍之內，為促進洞庭湖地區(qū)經濟社會的又好又快發(fā)展，必須緊密結合省情國情和洞庭湖地區(qū)發(fā)展實際，明確當前洞庭湖地區(qū)整體定位，著力解決湖區(qū)污染治理、生態(tài)保護、防洪抗旱和產業(yè)結構等方面的問題，探索具有洞庭湖地區(qū)特色的“四化兩型”發(fā)展路徑，形成全方位、多層次、系統(tǒng)化的洞庭湖地區(qū)改革發(fā)展格局。在洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部社會管理中，公眾參與是發(fā)展城鄉(xiāng)結合部經濟，保障城鄉(xiāng)結合部社會和諧，帶領城鄉(xiāng)結合部人民發(fā)家致富的重要力量，在洞庭湖地區(qū)經濟社會的發(fā)展中起著基礎性作用。充分調動公眾參與的積極性，對更好地促進洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部經濟社會的發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

首先，在中國結構變遷和社會轉型的環(huán)境下，完善公眾參與的城鄉(xiāng)結合部社會管理格局具有重要的現實意義。改革開放以來，中國人民的民主權利意識不斷增強，公眾的參與訴求不斷高漲，對于政治國家和公民社會而言，公民參與成為實現善治的必要條件了[3]。在城鄉(xiāng)結合部社會管理中，越來越多的公民開始通過各種渠道來訴求自己的權利和利益，不斷通過信訪、網絡、媒體、活動、群體性事件等各種正式或非正式、暴力或非暴力方式來參與城鄉(xiāng)結合部社會管理。如何把握好政府管理與公眾參與之間的利益權衡，如何更好地發(fā)揮公眾在城鄉(xiāng)結合部社會管理中的作用，成為擺在我們面前的現實問題。其次，公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理是一項重大的理論課題，涉及政治學、社會學、經濟學、工程學、法學等多個學科。從多個學科角度來看待和研究城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與的問題，有利于集各學科之所長，融會貫通，以便從多重理論視角來更好地詮釋和理解城鄉(xiāng)結合部社會經濟的發(fā)展。第三，公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理是一項重要的政治戰(zhàn)略任務，是國家民主政治建設發(fā)展、社會管理職能改革和社會政策模式轉變的重要途徑。毛澤東曾指出，“把群眾力量組織起來，這是一種政治方針”[4]。提高城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與的水平和質量，可以了解民意，聚集民智，積極地影響公共政策的制定，形成更加科學化、制度化、規(guī)范化的公共政策，從而更好地服務于城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的社會管理，造福于廣大人民群眾，真正實現“從群眾中來，到群眾中去”。

二 洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與現狀

我們對洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部社會管理中公共參與情況進行了實地調研，調研組共發(fā)放調查問卷600份，收到完整有效問卷547份；開展座談會8次，參加者包括黨政干部、企業(yè)代表、一般群眾、社會組織成員、調研組成員等；訪問160人次，有效訪問91人次，訪問對象主要是城鄉(xiāng)結合部的普通群眾。梳理和整合調研中獲取的資料和信息，并運用SPSS11.5統(tǒng)計軟件對獲取數據進行單變量的描述統(tǒng)計分析，得出以下相關重要數據：公眾參與社會管理的現狀：經常參與，108人，占19.8%；很少參與，174人，占31.8%；不曾參與，265人，占48.4%。公眾參與社會管理的重要性：非常重要，449人，占82.1%；一般，51人，占9.3%；不重要，13人，占2.4%；其它，34人，占6.2%。公眾參與社會管理的方式（經常運用）：電話，187人，占34.2%；信件，56人，占10.2%；網絡，243人，占44.4%；媒體，45人，占8.2%；其它16人，占3.0%。公眾參與社會管理的積極性：很想參與，136人，占24.9%；無所謂，231人，占42.2%；不想參與，166人，占30.3%；其它，14人，占2.6%。公眾參與社會管理的滿意度：很滿意，98人，占17.9%；一般，165人，占30.2%；不滿意，214人，占39.1%；其它，70人，占12.8%。公眾參與社會管理的影響因素：政府組織，231人，占42.2%；各類社會組織，16人，占2.9%；公眾個人，147人，占26.9%；民主政治和社會生活環(huán)境，136人，占24.9%；其它,17人，占3.1%。

從以上統(tǒng)計數據可以看出，湖南省洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與情況不容樂觀，公眾參與的積極性不高，公眾參與的動力機制存在問題。結合統(tǒng)計數據，綜合對訪問、座談以及調研組深入觀察情況的邏輯梳理和總結分析，我們認為，城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與動力機制存在以下主要問題。

（一）公眾參與帶動力不足

中國共產黨是帶動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理的先鋒力量。城鄉(xiāng)結合部地處鄉(xiāng)村和城市的邊緣，公眾的素質相對較低，權利和責任意識較差，然而“黨的執(zhí)政基礎在基層，根基在群眾”，需要基層黨支部以及廣大黨員發(fā)揮模范帶頭作用，來帶動公眾參與社會管理的熱情。通過觀察和訪問，目前城鄉(xiāng)結合部的黨組織建設并不規(guī)范，基層黨組織存在軟弱渙散的問題，黨員的能力素質和文化水平也不是很高，少數農村基層黨組織存在貪污腐敗、黨風不正、黨群關系不和諧的問題，“不作為”、“亂作為”現象嚴重，在發(fā)動和帶領公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理中丟失了先進性。政府是帶動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理的最重要力量。城鄉(xiāng)結合部社會管理中由于社會變遷而帶來的各種矛盾和壓力，某種程度上是“政府強制推動的被動城市化的結果”[5]。而且，轉型社會里存在著一種由公共治理中的某些體制性障礙所導致的“參與危機”，暴露出了政府壟斷公共決策過程的局限性[6]。政府強制推動和壟斷決策無疑是對民主政治和公眾參與的阻礙。調查數據顯示，政府在影響公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理中所占的比例為42.2%，說明政府組織在帶動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理中的作用是不可或缺的。而48.4%的公眾沒有參與過城鄉(xiāng)結合部的社會管理，30.3%的公眾不想參與城鄉(xiāng)結合部社會管理，且有39.1%的公眾對參與社會管理的現狀感到不滿意，這很大程度上說明政府的帶動力不強，不能充分帶動起公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理的積極性。社會組織是帶動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理不容忽視的力量。但調查顯示，僅有2.9%的公眾認為參與城鄉(xiāng)結合部社會管理是受各類社會組織帶動的影響。與西方發(fā)達國家不同的是，我國各類社會組織規(guī)范性差、組織性弱，缺乏來自政府的政策支持和資金援助，因此管理和運行起來比較困難，在組織和帶動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理中的作用有待提高。

（二）公眾參與推動力不足

良好的民主政治和社會生活環(huán)境是推動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理的必要條件，而良好的民主政治和社會生活環(huán)境是由人、財、物、制度、信息、技術等各種保障機制共同塑就的。據統(tǒng)計，有24.9%的公眾認為缺乏良好的民主政治和社會生活環(huán)境，影響了其參與城鄉(xiāng)結合部社會管理的積極性，而且很大程度上對公眾參與渠道和相關民主制度感到不滿意。信息公開的欠缺和公眾參與渠道的堵塞是公眾參與推動力不足的重要原因。據不完全統(tǒng)計，大約有15%的城鄉(xiāng)結合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有開設或很少更新政府門戶網站，約有30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)政府門戶網站的領導信箱及咨詢投訴平臺形同虛設，而且公眾參與渠道比較單一，缺乏對信息和網絡技術的應用?！叭绻麤]有相應的法律和制度鼓勵政府的改革創(chuàng)新，許多大膽的改革創(chuàng)新舉措就會因沒有制度保障而無法推出?！盵7]目前城鄉(xiāng)結合部的信訪制度、信息公開制度、聽證會制度等公眾參與的相關制度不夠完善，公眾參與制度化不高，缺乏對公眾參與范圍、程序、責權等內容的相關規(guī)定[8]。另外，政府對公眾參與的人力、財力、物力投入不夠，不能充分滿足公眾的參與需求。因此，在推動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理的保障機制方面有待進一步改善，以更好地優(yōu)化公眾參與環(huán)境。

（三）公眾參與能動力不足

我們對洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部群眾的學歷、年齡、薪金、工作情況等作了問卷調查，回收的547份調查問卷顯示，擁有大專以上學歷的人為102人，所占比例為18.6%；擁有高中學歷的人為176人，所占比例為32.2%；擁有初中及以下學歷的人為269人，所占比例為49.2%。在這些人中，大部分為體力勞動者，而且很大一部分是靠種地或打零工為生的農民（包括農民工），工廠工人、私營業(yè)主和企業(yè)員工等所占比例不足30%，他們大多數人的月收入在3 000元以下。從以上數據不難看出，城鄉(xiāng)結合部居民文化素質普遍較低，生活壓力普遍較大，這也在一定程度上影響了他們參與城鄉(xiāng)結合部社會管理的積極性。毛澤東認為：“馬克思列寧主義的基本原則，就是要使群眾認識自己的利益，并且團結起來，為自己的利益而奮斗?！盵9]然而，城鄉(xiāng)結合部公眾自身素質的局限和生活負擔的壓力，導致了他們政治上的冷漠，使他們認識不到自己權利和利益的所在，從而喪失了參與社會管理的熱情和主動性。我們在座談會中了解到，往往是政府及社會組織在通過某種形式的宣傳、培訓和教育以后，公眾參與的數量和質量才會有所提升。但是，公眾參與積極性的總體偏低也從側面說明，對城鄉(xiāng)結合部群眾的培訓和教育力度不夠，很多人不了解參與的流程和意義，這在某種程度上削弱了城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與的能動力。

三 洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與動力機制的構建

在洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部社會管理中，要加大對公眾參與的帶動力、推動力、能動力三股力量的銜接，把三股力量擰成一股繩，形成公眾參與社會管理的合力。在公眾參與動力機制的實際運行中，既要不斷提升公眾參與的協同帶動力，又要提升公眾參與的持久推動力，還要提升公眾參與的自覺能動力，形成洞庭湖地區(qū)城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與的“三聯動”格局。

（一）提升公眾參與協同帶動力

提升黨組織、政府組織、社會組織以及精英人才的協同帶動力，是改善城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與動力機制的首要條件。首先，加大力度完善基層黨組織建設，健全各項規(guī)章制度，注重加強作風建設，規(guī)范和約束黨員行為；培養(yǎng)和發(fā)展優(yōu)秀黨員干部，并且吸引更多有能力、有素質的優(yōu)秀人才到基層黨組織隊伍中來；密切聯系群眾，和諧黨群關系，發(fā)揮黨的先進性，“一手抓黨建，一手抓經濟”，團結和領導基層群眾共同參與城鄉(xiāng)結合部社會管理。其次，政府要合理放權，還權于民，公共政策的制定、干部的選拔任用、項目的引進和投資等，都要傾聽群眾的呼聲、汲取群眾的意見；要正確引導和規(guī)范公眾參與，在公眾參與中，每個人的利益需求不一定完全相同，政府要起到協調帶動的作用，既要充分帶動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理，又要避免可能發(fā)生的矛盾和沖突。第三，政府通過提供政策支持和資金援助等，提高各類社會組織的規(guī)范性和組織性，鼓勵各類社會組織和民間自治組織作為一種積極因素來組織和帶動公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理。黨組織、政府組織、社會組織等要共享資源、互相交流，明確目標、加強合作，各自發(fā)揮其優(yōu)勢，共同帶動基層群眾參與城鄉(xiāng)結合部的社會管理。

（二）提升公眾參與持久推動力

構建公正公開的民主政治環(huán)境，積極活躍的社會生活環(huán)境，完善的人、財、物、制度、信息、技術等多元保障建設，是改善城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與的持久推動力。首先，完善公眾參與的相關制度建設。健全信息公開制度、信訪及相關制度、聽證會制度等，同時不斷創(chuàng)新公眾參與制度，如《湖南省行政決策程序規(guī)定》將公眾參與的范圍、程序、責權等做了大量的規(guī)定，而且在一些實體法中也涉及了公眾參與的相關規(guī)定。其次，加大信息公開的程度，推動公眾參與渠道的多樣化。城鄉(xiāng)結合部應設立專門的信息公開技術工作小組，及時更新政務工作信息，并且建議每年開展政府信息公開的群眾滿意度調查，以更好地服務于公眾參與；隨著信息技術的不斷進步，微博、短信、視頻會議等一些現代化的參與方式應該更好地體現在城鄉(xiāng)結合部的社會管理中。第三，加大對城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與的人力、財力和物力投入。持久的推動力是要靠充足的人、財、物等各種保障來支撐的，在有條件的村鎮(zhèn)要建立公眾參與的網絡平臺，設置專門人員來管理，并購置電話、電腦等相關設備來方便公眾參與，同時出臺相關的獎勵政策激勵公眾參與城鄉(xiāng)結合部社會管理。

（三）提升公眾參與自覺能動力

提升公民素質，開化公民政治覺悟，加大對公民參與意識、能力和水平的教育培訓，是激發(fā)城鄉(xiāng)結合部社會管理中公眾參與自覺能動力的必然要求。在城鄉(xiāng)結合部社會管理過程中，應通過廣泛的宣傳、教育和培訓，使公眾逐漸擺脫傳統(tǒng)觀念的影響，正確認識自己的權利和義務。事實上，公眾既是管理者也是被管理者，各種形式的宣傳、教育和培訓，可以使公眾充分意識到參與既是自己的權利又是自己的義務，參與城鄉(xiāng)結合部社會管理是維護自身利益的一種方式[10]。建議由政府資助并且聯合各類社會組織，開設專門的公眾參與教育培訓機構或學校，向公眾更加規(guī)范化、專業(yè)化地傳播參與社會管理的具體程序、內容和方式等，又快又好地提高公眾的參與能力和水平，同時要加強對公眾文化素質和政治覺悟的培養(yǎng)教育，逐漸轉變公眾的思維觀念，使公眾逐漸形成強烈的、自覺的、積極的參與意識，并使其內化為公眾參與的自覺能動力。

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[2] 閻宏斌.城市規(guī)劃過程中公眾參與的中外比較[J].生產力研究，2011（6）：103-106.

[3] 俞可平.公民參與的幾個理論問題[N].學習時報，2006-12-18(5).

[4] 毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社,1991：930.

[5] 謝寶富.中國城鄉(xiāng)結合部地區(qū)政府管理體制創(chuàng)新初探——以北京市城鄉(xiāng)結合部為例[J].政治學研究，2010(1)：59-64.

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[7] 俞可平.應當鼓勵和推動什么樣的政府創(chuàng)新——對中國地方政府創(chuàng)新獎入圍項目的評析[J].河北學刊，2010(2)：123-128.

[8] 朱捷.北京市東城區(qū)公眾參與機制研究[J].行政法學研究，2010（1）：125-131.

[9] 毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社,1991：1318.

[10] 姜杰，周萍婉.論城市治理中的公眾參與[J].政治學研究，2004（3）：101-106.

（責任編輯：田皓）

D035-3

A

1674-9014（2013）01-0022-04

2012-11-12

中國博士后科學基金面上資助項目“城鄉(xiāng)結合部社會管理中政府協同運行機制研究”（2012M511390）；湖南省博士后科研資助專項計劃項目“城鄉(xiāng)結合部環(huán)境綜合治理中政府協同機制研究”（2012RS4033）。

肖湘雄，男，湖南湘潭人，湘潭大學公共管理學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向為毛澤東創(chuàng)新思維、黨政人才戰(zhàn)略與政策、地方政府與社會管理創(chuàng)新。