吳泓婧

(無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 無錫 214121)

國家中長期(2010—2020)教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的頒布實施，強調(diào)今后將繼續(xù)增加教育的投入，并逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，由此我國高校的教育辦學(xué)經(jīng)費預(yù)期會持續(xù)增加，但這些教育經(jīng)費是否被有效合理地規(guī)劃和利用呢？這是一個值得深思的問題，所以高校在享受政策的同時也要善于利用好經(jīng)費，這就要求高校必須加強對財務(wù)經(jīng)費的規(guī)劃和管理，而預(yù)算管理又是財務(wù)管理中不可缺少的一部分，要加強財務(wù)管理，就必須先加強預(yù)算管理。

預(yù)算管理包括三個環(huán)節(jié):預(yù)算編制、執(zhí)行和評估，編制是整個預(yù)算管理體系的重中之重，是做好高校預(yù)算管理的前提和依據(jù)，編制方法的合理與科學(xué)的與否都決定了整個預(yù)算管理的有效性，從而也會影響到學(xué)校的財務(wù)管理、辦學(xué)效益和教育發(fā)展。目前我國高校的預(yù)算編制方法還不夠完善，這就要求對其進行改進。本文通過分析美國高校預(yù)算編制的特點，針對我國高校預(yù)算編制存在的問題，提出改進我國高校預(yù)算編制的建議，找到適用于我國現(xiàn)狀的編制方法從而達(dá)到改進的目的，這對我國高校資金有效管理是很有意義的。

1 我國高校預(yù)算編制存在的問題

1.1 編制預(yù)算工作缺乏規(guī)范指導(dǎo)

有關(guān)高校等事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算理論和實務(wù)的表述，上升至國家或者部門層次的規(guī)范性指導(dǎo)意見的比較少，僅僅在《預(yù)算法》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)劃》和《高等學(xué)校財務(wù)制度》中的某個章節(jié)中有此類表述，而其中有關(guān)預(yù)算編制的表述更是少見，且某些內(nèi)容已不符合現(xiàn)今高等教育的狀況。雖然針對預(yù)算管理以及編制中存在的問題進行剖析，尋求對策的文章有很多，但大量高校預(yù)算管理實務(wù)工作者在現(xiàn)實工作中仍面臨著較大的困惑。

1.2 預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理

預(yù)算編制方法有很多，而目前我國高校用得比較多的卻是增量預(yù)算法和零基預(yù)算法，然而每種方法都有其優(yōu)點，也各自都有自身的缺點，還都不夠完善和合理，而高校一般都只是單純地運用一種方法來完成整個預(yù)算編制的過程，所以其過程中除了這些方法存在的不足之處，肯定還會有很多新的問題出現(xiàn)。

1.3 “二上二下”預(yù)算編制流程不科學(xué)

1.3.1 編制缺少必要的指導(dǎo)環(huán)節(jié) 財政部門是政府部門預(yù)算編制的審查主體，其應(yīng)提供完備的編制原則和具體的操作思路為各學(xué)校編制預(yù)算做出指導(dǎo)性的工作。而事實上，財政部門只是下發(fā)了編制預(yù)算的一些基本要求，內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性，在學(xué)校編制預(yù)算“一上”的過程中，學(xué)校將預(yù)算數(shù)很大，這也使得財政部門很難準(zhǔn)確地核算“一下”所需下達(dá)的控制數(shù)，且該核算過程費時又費力，如果在時間不充裕的情況下，更加難以保證審查的質(zhì)量。

1.3.2 編制過程缺少社會的參與和必要的磋商環(huán)節(jié) 從高校部門看，編制部門預(yù)算通常只有部門領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員參加，專項安排通常只是由部門領(lǐng)導(dǎo)敲定。從財政部門和政府各職能部門看，政府部門與高校在預(yù)算支出的確定以及資金安排方面的意見往往不一致，通常需要好幾個回合才能解決。

1.4 預(yù)算編制時間太晚且周期過短

編制預(yù)算是一項嚴(yán)肅而復(fù)雜的工作，安排充足的預(yù)算編制時間是保證預(yù)算結(jié)果準(zhǔn)確真實的重要條件。預(yù)算開始編制一般是8月份左右，有些高校甚至在12月份時才布置下年度的預(yù)算編制工作，編制時間太短，根本沒有時間去考察規(guī)劃的合理性。預(yù)算的落實一般是在3月份左右，有的甚至過半年了才知今年的經(jīng)費數(shù)額。如此難免會造成一些項目的論證不充分，不能及時準(zhǔn)確地反映重點項目所需的經(jīng)費，學(xué)校的工作重點也無法在預(yù)算編制中體現(xiàn)，同時，因預(yù)算下達(dá)時間過于滯后，預(yù)算年度的1—4月份一般都處于無預(yù)算狀態(tài)，很多項目只能按照上年度支出水平預(yù)撥，專項資金分配方案的出臺更遲，有些甚至當(dāng)年度無法完成。預(yù)算編制如果沒有合理規(guī)劃好時間，太過倉促的話，經(jīng)費不足的情況會常常發(fā)生，經(jīng)費追加的報告也會不斷，會影響預(yù)算的正常執(zhí)行，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2 美國高校預(yù)算編制特點

美國十分重視高校經(jīng)費收支是否全面預(yù)算管理，雖然其高等教育管理體制千差萬別，但總體來看，公立大學(xué)的財務(wù)管理體制較之于私立大學(xué)是比較完善的，尤其是預(yù)算管理方面，其中包括在事先規(guī)劃，事中控制和事后考核獎勵。其特點主要有：

2.1 具有完備的法律規(guī)范

促進預(yù)算編制細(xì)化的主要依據(jù)是完備全面的法律規(guī)范，美國大學(xué)及高校各部門的預(yù)算編制，大到總體方案的確定，小到各個項目的變動，都是依據(jù)相關(guān)的法律來實施的。即使是在預(yù)算過程中遇到新的問題，也會在解決的過程中，不斷更新相關(guān)的法律規(guī)范，逐步使預(yù)算法律法規(guī)與預(yù)算編制、執(zhí)行的各種程序，鏈接和內(nèi)容相匹配。美國大學(xué)的預(yù)算，不僅要求落實于各單位，還需要細(xì)化到具體實施的部門中去，各項預(yù)算安排的資金都必須說明其具體的法律依據(jù)。

2.2 具有規(guī)范的預(yù)算編制程序

美國高校認(rèn)為預(yù)算編制的過程是學(xué)校規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的過程，是預(yù)算管理的依據(jù)，也是其財務(wù)管理有效進行的根本，所以美國的高校預(yù)算有嚴(yán)格和規(guī)范的預(yù)算編制程序。美國高校都于財務(wù)處設(shè)立了預(yù)算管理辦公室，以此更好的實施預(yù)算編制。美國高校的預(yù)算需提前一年編制，編制時間較充裕。其預(yù)算年度為每年7月1日到次年6月30日，并且財務(wù)處編制完成后，還需經(jīng)過校長、校董事會、州高教委和州議會層層地審查論證，最后由州長于六月份之前做最終的批準(zhǔn)，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算各所高校都必須無條件遵守，具有很強的強制性和嚴(yán)肅性，更為合理的是若高校收入預(yù)算有節(jié)余，可以結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度使用。

2.3 具有專門的預(yù)算管理機構(gòu)

除了有規(guī)范的編制程序外，美國高校還設(shè)立了專門的預(yù)算管理機構(gòu)，對學(xué)校預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督和檢查，在此過程中也可知曉預(yù)算編制是否有問題，促進學(xué)校在有限的校內(nèi)資源情況下，提高學(xué)校的科研和公共服務(wù)活動的質(zhì)量，并能夠及時準(zhǔn)確的向?qū)W校相關(guān)部門提供更有意義的預(yù)算執(zhí)行情況，這樣學(xué)校財務(wù)咨詢的質(zhì)量也隨之提高，使得學(xué)校進行全面的預(yù)算管理。

3 改進我國高校預(yù)算編制的建議

3.1 建立比較完備的法律體系

若我國建立完備的預(yù)算管理法律體系，能夠使得我們高校預(yù)算編制與執(zhí)行的過程中，每一步每一項都有法可依，有據(jù)可行，便可使預(yù)算細(xì)化，也能夠減少各部門之間因不同的利益或觀點而導(dǎo)致其無效或低效的妥協(xié)與延誤，從而保證預(yù)算編制過程中的效率以及執(zhí)行中的嚴(yán)肅性。

3.2 改進預(yù)算編制的方法

既然各種方法都有其優(yōu)點和各自的適用范圍，那在編制過程中，對多種方法進行同時運用，互相取長補短。如今我國高校預(yù)算編制方法從增量預(yù)算向零基預(yù)算轉(zhuǎn)變，但由于其預(yù)算的確定要從頭開始，這樣就不利于中長期的計劃和項目的安排。而高校的經(jīng)營活動又是永續(xù)不斷且復(fù)雜多變的，那么在學(xué)校需要制定中長期計劃時，在主要運用零基預(yù)算法的基礎(chǔ)上，引入滾動預(yù)算法作為輔助。這樣可以在做出準(zhǔn)備預(yù)算的同時，保證預(yù)算的連續(xù)性和完整性。當(dāng)然在一些比較穩(wěn)固的環(huán)節(jié)，也可以用定期預(yù)算法。除了取長補短，也可以在某些環(huán)節(jié)運用相對應(yīng)的方法。比如在對支出進行預(yù)算時，在確定固定成本和變動成本之后，對于固定成本(支出)可以采用固定預(yù)算編制；對于變動成本(支出)可以采用彈性預(yù)算編制方法。

3.3 嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算編制程序

我國可以參照美國等其他成功的國外預(yù)算編制程序，并加上自身因素以及外在的環(huán)境條件，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算編制的程序，并要求各高校嚴(yán)格遵守。我國高校的“二上二下”預(yù)算編制程序其實是有缺陷的?！岸隙隆笔秦斦块T對高校的要求，但高校內(nèi)部編制預(yù)算的程序卻是由其自行決定的。在此環(huán)節(jié)，應(yīng)加強預(yù)算的事前監(jiān)督。財務(wù)處在編制預(yù)算方案過程中，為了防止和避免出現(xiàn)偏差，應(yīng)主動邀請校內(nèi)審計部門參加，廣泛征求教代會、特邀監(jiān)督員和相關(guān)職能部門等各方面的意見，在反復(fù)的論證修改之后， 提交學(xué)校最高決策機構(gòu)討論批準(zhǔn)。這樣編制出來的預(yù)算既能增加預(yù)算工作的透明度和民主性，又能使預(yù)算編制更合理、更符合學(xué)校實際。也充分突顯出預(yù)算編制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和法制性。

3.4 增加預(yù)算編制時間

政府須在預(yù)算年度之前將批準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)準(zhǔn)確下達(dá)給高校，這樣在下一年度學(xué)校便能根據(jù)具體的資金確定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。學(xué)校在本年度應(yīng)提前對下年度的預(yù)算編制，甚至可以提前至四五月份，這樣就會有充足的預(yù)算編制時間，不至于匆匆忙忙而無法保證預(yù)算的準(zhǔn)確性和真實性，下年度的第一季度也就不至于被排到預(yù)算期外，從而導(dǎo)致全年的預(yù)算缺乏合理性。美國的預(yù)算編制時間充裕，在此期間，預(yù)算辦公室的管理員及主任與機構(gòu)官員能夠進行多次協(xié)商，最終基本能夠達(dá)成一致，在此前提下確定出預(yù)算分配的數(shù)額。因此我國高校預(yù)算編制時間加長，也就可以使得編制更為細(xì)化。

4 結(jié)論

學(xué)校預(yù)算管理是高校內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，而預(yù)算編制又是整個預(yù)算管理體系的前提和依據(jù)，必須要認(rèn)真并嚴(yán)格對待高校預(yù)算編制的問題，在借鑒國外的基礎(chǔ)上，不斷地通過分析研究，不斷完善并創(chuàng)新高校預(yù)算編制是高校預(yù)算改革的一個重要問題。在改進高校預(yù)算編制時，在眾多編制方法中應(yīng)取其優(yōu)而用，善于利用各自的優(yōu)點，避開其不足之處，并同時加以改進，使得學(xué)校資金結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化穩(wěn)固；同時也必須掌握科學(xué)的理論方法，加之以改革創(chuàng)新，并汲取國內(nèi)先進的知識理論體系以及經(jīng)驗，建立一套適用于我國高校預(yù)算管理的編制方法，以此來更加完善我國高校預(yù)算管理體系，確保在擴大高等教育規(guī)模的同時不影響高等教育的辦學(xué)質(zhì)量。所以，預(yù)算要全面管理，每一步都必須有根有據(jù)并且有清晰的條理，切不可隨便敷衍了事；嚴(yán)格依照步驟，逐層遞進，不可為方便省事而跳躍中間步驟；事中事后都要有監(jiān)督，以防止預(yù)算不規(guī)范。

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