閆虹如 西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院

一、行政指導的概述

1.行政指導的概念和特點

行政指導是指行政主體在其職責、任務或其他所管轄的事物范圍內，為適應復雜多變的經(jīng)濟和社會生活需要，基于國家的法律、法規(guī)和政策，在行政相對方的同意和協(xié)助下，適時靈活的采取指導、勸告、建議等非強制性方法，以有效地實現(xiàn)一定行政目的行為。簡言之，行政指導就是行政機關在其職責范圍內為實現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等行為。不直接產生法律效果。

行政指導的具有如下的特點：（1）行政指導具有非強制性。行政指導完全不同于那些行政相對人只能服從而別無選擇的行政行為，諸如行政命令，行政處罰，行政強制等，并且行政指導是一種不直接產生法律效果，不具有強制執(zhí)行力的行政行為。（2）行政指導具有準行政型。行政指導是行政機關通過指導，勸告，建議及其他不具有法律強制力的手段對相對人施加的一種精神作用，行政機關和相對人之間不產生任何法律意義上的權利和義務關系，不發(fā)生任何法律效果。（3）行政指導具有能動性。由于行政指導是行政機關指導相對人采取或者不采取某種行為的活動，所以行政指導相對于人的意志來說，具有積極的能動性和靈活性作用。行政指導可以基于相對人的申請作出，也可以由行政機關根據(jù)形勢的需要能動地實施。

2.行政指導的法理基礎

行政指導是協(xié)商民主精神發(fā)展的結果。協(xié)商民主是20世紀后期西方學術界開始關注的新領域。協(xié)商民主理論源自并超越了自由民主和批評理論。它強調在多元社會現(xiàn)實的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達成共識。其核心要素是協(xié)商與共識。其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關理由，說服他人，在廣泛考慮公共利益的基礎上利用公開審議過程的理性指導協(xié)商，通過公共協(xié)商賦予決策以合法性，從而達到共善治理。傳統(tǒng)的行政行為主要是強制性行政行為，這就決定了傳統(tǒng)的行政法律關系也主要是基于一種“命令—服從”而形成的雙方法律地位不平等的法律關系。然而隨著現(xiàn)代行政法理論的發(fā)展，合作與協(xié)商逐漸成為行政法發(fā)展的人文精神。行政指導通過采取非強制的方式如開展宣傳，調研指導，提醒勸告等與行政相對人進行協(xié)商，以達到行政目的。

二、行政指導在旅游行政管理中的重要作用

隨著旅游規(guī)模和層次的不斷發(fā)展，旅游市場不斷的被開拓，旅游成為各地經(jīng)濟發(fā)展中的重要的增長點。然而，旅游行政管理中還存在許多問題，不利于旅游健康發(fā)展。如旅游行政管理機構的組織發(fā)展不健全，各部門間權責不明晰；旅游法律法規(guī)建設滯后，旅游制度不夠健全；各地旅游行政管理與工商物價、商務等部門協(xié)調不一致等。而行政指導能有效地解決上述問題，對旅游行政管理有著積極的促進作用。

1.行政指導有利于旅游行政機關處理旅游法律尚未規(guī)定的新問題

現(xiàn)階段我國旅游法制建設已取得了較大進展，比如目前我國出臺的旅游法規(guī)、地方性法規(guī)，對于調整旅游行業(yè)結構、規(guī)范旅游市場、解決旅游糾紛、保護旅游主體權益等方面發(fā)揮了積極的作用。但從實際情況看，由于各種主客觀原因的限制，旅游法律法規(guī)并不是做的面面俱到，仍存在“法律空白”的現(xiàn)象。為適應社會的發(fā)展，最大限度的保護旅游者的合法權益，旅游行政機關有必要采取靈活的行政指導措施彌補法律的不足。比如在一些已具有旅游法律規(guī)定的場合，如采用法律強制手段尚不必要，可以采用行政指導措施來替代法律手段進行調整，以維護良好地“官民關系”。

2.行政指導促進旅游行政機關更加有效的處理旅游公共危機突發(fā)事件

旅游業(yè)是一個對產業(yè)環(huán)境反應敏感的系統(tǒng)，容易受到旅游危機的影響，從而產生系列連鎖反應，造成旅游系統(tǒng)的混亂，學者稱之為“蝴蝶效應”（The Butterfly Effect）。旅游危機的降臨給旅游者帶來恐慌，從而影響旅游目的地的信譽度，導致從業(yè)人員的大批失業(yè)，最終影響旅游目的地的旅游綜合收益，因此加強旅游危機管理研究顯得尤為重要。我國有關旅游危機管理的研究起步較晚，較之旅游研究其他領域發(fā)展還不成熟。行政指導對旅游行政機關做出的決策具有導向和促進的作用，從而減少公共危機突發(fā)事件處理和解決的障礙，使旅游目的地利益損失達到最小化。因此加強行政指導，是促進旅游行政機關解決旅游公共危機突發(fā)事件的必然要求。

3.行政指導有利于協(xié)調和疏導旅游行政管理部門與其他部門的關系

旅游是一項復雜的綜合活動，它包含吃、住、行、游、購、娛等多項內容。

這一系列的活動都不是一個單一的旅游部門能完成的，需要不同部門的支撐。例如酒店要為游客提供舒適的休息環(huán)境，交通運輸業(yè)要為游客提供便利的運輸工具，餐飲業(yè)也要為游客提供美味可口的飲食等。旅游行政管理活動既要把餐飲、交通、住宿、零售商等各個部門緊密的聯(lián)系起來，又需要各種途徑和手段對之進行協(xié)調，而行政指導正是一種了靈活有效的協(xié)調手段。由于行政指導的非強制性和自主選擇性，使其在緩和各種利益主體間的矛盾與沖突中有著特別的有效的作用。

三、行政指導在旅游行政管理中運用的路徑選擇

1.建立健全旅游信息公開和發(fā)布制度

旅游信息的公開是指在日常工作中以及公共突發(fā)事件發(fā)生時期，要及時或定期地通過公開出版物或舉行信息發(fā)布會等形式向社會、公眾公開其各種活動及信息資源，使公眾清楚地了解旅游的政策走向，并監(jiān)督、協(xié)助旅游行政管理部門做好工作。它的公開既利于旅游行政管理部門與公眾的溝通與了解，又有利于提高旅游行政管理部門效率。因此建立健全旅游信息公開和發(fā)布制度對旅游行政管理部門具有重大意義。關于這點，筆者有以下建議：1旅游行政管理部門的發(fā)言人要有良好溝通與協(xié)調技巧。2推進媒體與網(wǎng)絡的規(guī)范化法制化，以便于對旅游信息進行及時準確的宣傳。3大力的對信息工作人員進行系統(tǒng)的開發(fā)與培訓，因為其能力、素質和觀念決定旅游信息的質量。

2.完善旅游行政管理部門與其他部門的調解和協(xié)調制度

旅游行政管理具有綜合性和協(xié)調性的管理特點。在市場經(jīng)濟下，多元主體間的利益矛盾和沖突會增多。當矛盾沖突未達到旅游行政訴訟的階段，旅游行政機關可以進行協(xié)商，調解，有利于減少利益損失，降低社會成本。同時，各級旅游行政管理部門應進一步加強與工商、物價、商務等部門的協(xié)作聯(lián)動，充分發(fā)揮旅游市場聯(lián)合監(jiān)管、共同執(zhí)法工作機制的作用，及時通報問題線索和工作信息，爭取各部門在各司其職、各負其責的基礎上形成合力，以加大旅游管理和規(guī)范旅游市場秩序的工作力度。

3.建立健全旅游安全提示制度

旅游業(yè)被列為我國國民經(jīng)濟新的增長點。近幾年來，由于假期的延長和旅游“黃金周”的形成，更是刮起了一股旅游的狂潮。然而，我國目前的旅游安全現(xiàn)狀卻不容樂觀，眾多旅游景點、旅游服務設施中仍然存在著許多不安全隱患。為了加強安全管理，保護旅游者人身財產的安全，旅游行政管理部門應積極倡導整個旅游業(yè)進行旅游安全提示：即對可能發(fā)生的危害旅游主客體人身或財產的安全事故進行預先提示，采取防御措施，減少不必要的損失。同時，旅游行政管理部門應建立相應的旅游法規(guī)和政策，作為該制度的法律保障。

4.建立獎勵制度

獎勵制度是管理者通過某種內部和外部的刺激，激發(fā)員工的動機，從而調動其積極性、主動性和創(chuàng)造性，使其朝著預訂目標前進的一種管理活動。在旅游行政管理工作中，行政指導制度在這方面正好具有優(yōu)勢，行政表彰、鼓勵、包含物質獎勵措施，起著重要的作用。因此，旅游行政機關可通過表彰、鼓勵、獎勵（包括非物質的獎勵）等方式來引導和影響相對方的價值取向和行為目標。

5.建立旅游行政指導責任救濟制度

按照現(xiàn)代法治的要求，“有損害必有救濟”。在旅游行政管理中，行政指導也難免發(fā)生失誤或損害，因此，必須建立相應的救濟制度，以對受到違法、不當行政指導的行政相對人予以補救。建立旅游行政指導的責任制度和救濟制度的目的，主要在于保障相對方的合法權益，同時保障旅游行政機關實施行政指導的積極性。

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