李一行

（防災(zāi)科技學(xué)院，河北三河065201）

（作者電子信箱，李一行：yh.lee2005＠163.com）

引言

2012年8月28日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了新修訂的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》。預(yù)案對地震應(yīng)急的工作原則、組織體系、響應(yīng)機(jī)制、監(jiān)測報告、應(yīng)急響應(yīng)、指揮協(xié)調(diào)、恢復(fù)重建和保障措施等進(jìn)行了全面的規(guī)范。分級響應(yīng)是該預(yù)案的核心和精髓。預(yù)案是以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的規(guī)范性文件，從法律位階來說，具有相當(dāng)于行政法規(guī)的效力。本文從法規(guī)適用的角度，提出對該預(yù)案關(guān)于地震災(zāi)害分級響應(yīng)的認(rèn)識，以供探討。

1 地震應(yīng)急分級響應(yīng)的法律規(guī)定

地震應(yīng)急分級響應(yīng)，包括災(zāi)害分級、響應(yīng)分級、響應(yīng)級別確定和響應(yīng)措施的采取幾個層面的內(nèi)容。災(zāi)害分級是響應(yīng)分級的基礎(chǔ)，響應(yīng)分級是響應(yīng)級別確定的標(biāo)準(zhǔn)。各主體依確定的響應(yīng)級別采取應(yīng)急措施，方可實現(xiàn)地震應(yīng)急的依法科學(xué)統(tǒng)一、有力有序有效進(jìn)行。

從我國目前的法律規(guī)定來看，地震應(yīng)急分級響應(yīng)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防震減災(zāi)法》和《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中均做出了規(guī)定。依《突發(fā)事件應(yīng)對法》［1］第3條和《防震減災(zāi)法》［2］第49條的要求，按社會危害程度、影響范圍等因素將地震災(zāi)害分為特別重大、重大、較大和一般4 級。在《國家地震應(yīng)急預(yù)案》［3］中，用死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失占當(dāng)?shù)貒鴥?nèi)生產(chǎn)總值比的數(shù)值條件，將法條中的“社會危害程度、影響范圍”具體化。不同級別的地震災(zāi)害，由不同級別的主體組織領(lǐng)導(dǎo)實施應(yīng)急工作。國家預(yù)案明確規(guī)定：應(yīng)對特別重大地震災(zāi)害啟動Ⅰ級響應(yīng)；應(yīng)對重大地震災(zāi)害啟動Ⅱ級響應(yīng)；應(yīng)對較大、一般地震災(zāi)害啟動Ⅲ級、Ⅳ級響應(yīng)。響應(yīng)級別一般是與災(zāi)害級別一一對應(yīng)的。預(yù)案同時針對特殊情況做出特殊規(guī)定：考慮到邊疆地區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)和其他特殊地區(qū)的抗震救災(zāi)需要，國家預(yù)案規(guī)定對發(fā)生在這些地區(qū)的地震可適當(dāng)提高響應(yīng)級別。預(yù)案還規(guī)定地震應(yīng)急響應(yīng)啟動后，可視災(zāi)情及其發(fā)展情況，對響應(yīng)級別及時進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。由此可見，災(zāi)害分級是基于生命和財產(chǎn)損失的客觀事實判斷；響應(yīng)分級是在災(zāi)害分級基礎(chǔ)上，綜合考慮應(yīng)急救援需要而依法做出的規(guī)范性判斷，繼而由不同主體、在不同范圍實施地震應(yīng)急響應(yīng)。

2 地震應(yīng)急分級響應(yīng)的不同理解

響應(yīng)分級中針對不同級別的地震災(zāi)害規(guī)定了不同的應(yīng)對主體，同時規(guī)定了其他主體在每一級響應(yīng)中的職責(zé)。新修訂的國家預(yù)案剛剛發(fā)布實施，地方政府和政府相關(guān)部門的預(yù)案尚未根據(jù)新的國家預(yù)案進(jìn)行修訂。加之在應(yīng)對特大地震災(zāi)害中我國采取舉國救災(zāi)的實踐特點(diǎn)，在學(xué)習(xí)領(lǐng)會新的國家預(yù)案地震災(zāi)害分級響應(yīng)的規(guī)定中，產(chǎn)生了以下兩種不同的理解。

2.1 遞進(jìn)式

這種觀點(diǎn)認(rèn)為：特別重大地震災(zāi)害發(fā)生后，國務(wù)院決定啟動Ⅰ級響應(yīng)，省、市、縣人民政府按照國務(wù)院要求，均啟動Ⅰ級響應(yīng)；重大地震災(zāi)害發(fā)生后，所在地省級人民政府作為應(yīng)急主體，啟動Ⅰ級響應(yīng)，國務(wù)院啟動Ⅱ級響應(yīng)，支持地方應(yīng)急，有關(guān)市、縣人民政府啟動Ⅰ級響應(yīng)；較大地震發(fā)生后，所在地市級人民政府作為應(yīng)急主體啟動Ⅰ級響應(yīng)，國務(wù)院支持應(yīng)急工作啟動Ⅲ級響應(yīng)，省人民政府支持應(yīng)急工作啟動Ⅱ級響應(yīng)，有關(guān)縣人民政府啟動Ⅰ級響應(yīng)；一般地震災(zāi)害發(fā)生后，所在地縣級人民政府作為應(yīng)急主體啟動Ⅰ級響應(yīng)，國務(wù)院支持應(yīng)急工作啟動Ⅳ響應(yīng)，省級人民政府支持應(yīng)急工作，啟動Ⅲ級響應(yīng)，市級人民政府支持應(yīng)急工作，啟動Ⅱ級響應(yīng)。

這種觀點(diǎn)的特點(diǎn)是，同一個地震災(zāi)害，不同的主體，職責(zé)不同，啟動不同級別的應(yīng)急響應(yīng)，政府層位越低，啟動響應(yīng)級別越高，縣級人民政府應(yīng)對任何級別的地震災(zāi)害，均需要啟動Ⅰ級響應(yīng)（如表1所示）。

表1 遞進(jìn)式地震應(yīng)急分級響應(yīng)

2.2 單一式

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：特別重大地震災(zāi)害，由國務(wù)院啟動Ⅰ級響應(yīng)；重大地震災(zāi)害發(fā)生后，由所在地省級人民政府啟動Ⅱ級響應(yīng)；較大地震災(zāi)害發(fā)生后，由所在地市級人民政府啟動Ⅲ級響應(yīng)；一般地震災(zāi)害發(fā)生后，由所在地縣級人民政府啟動Ⅳ響應(yīng)。

這種觀點(diǎn)的特點(diǎn)是，一個地震災(zāi)害，由一個響應(yīng)主體啟動一個響應(yīng)級別，各級人民政府按照同一級別，采取應(yīng)急響應(yīng)措施。強(qiáng)調(diào)了響應(yīng)級別的一致性，對除了響應(yīng)主體以外的其他各級政府的響應(yīng)，采取模糊處理（如表2所示）。

表2 單一式地震應(yīng)急分級響應(yīng)

3 構(gòu)建地震應(yīng)急分級響應(yīng)的立體化結(jié)構(gòu)

筆者認(rèn)為，以上兩種認(rèn)識都有其可取之處，也部分體現(xiàn)了地震應(yīng)急工作的實際。但是，地震應(yīng)急工作是根據(jù)不同級別的地震災(zāi)害，由不同政府主體參與的、全方位的工作?，F(xiàn)行《國家地震應(yīng)急預(yù)案》著重規(guī)范了國家層面的地震應(yīng)急工作，既是國家響應(yīng)的規(guī)則，又是國家預(yù)案體系的大綱，對各省、市、縣級人民政府預(yù)案的制定具有指導(dǎo)性作用。正確理解國家預(yù)案有關(guān)響應(yīng)級別的確定問題，對于國家預(yù)案的實施和各地各部門預(yù)案的修訂至關(guān)重要。從法律關(guān)系層面來說，正確把握國家預(yù)案的精神，需要從地震應(yīng)急工作的實際出發(fā)，建立立體化的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

《國家地震應(yīng)急預(yù)案》的1.4規(guī)定了抗震救災(zāi)工作的基本原則，即：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地聯(lián)動，分級負(fù)責(zé)、屬地為主，資源共享、快速反應(yīng)。這些原則指導(dǎo)抗震救災(zāi)工作的開展，提示并約束對國家預(yù)案的理解和執(zhí)行。原則中的分級負(fù)責(zé)、屬地為主是理解地震應(yīng)急分級響應(yīng)的原則和要求，是在解釋分級響應(yīng)制度時必須遵循的。結(jié)合預(yù)案中的原則和分級響應(yīng)的規(guī)定來看，一次地震災(zāi)害對應(yīng)一個響應(yīng)級別，每個響應(yīng)級別對應(yīng)不同的響應(yīng)主體。屬地為主的原則，最基本的精神就是事權(quán)屬地、下級負(fù)責(zé)、上級支援。

3.1 Ⅰ級響應(yīng)

特大地震災(zāi)害發(fā)生后，由國務(wù)院決定啟動和組織實施Ⅰ級響應(yīng)，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)全國抗震救災(zāi)工作；地震災(zāi)區(qū)所在地省級人民政府作為主體，按照國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部的統(tǒng)一部署，領(lǐng)導(dǎo)和組織實施本行政轄區(qū)抗震救災(zāi)工作；市、縣人民政府按照上級抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的安排部署，領(lǐng)導(dǎo)和組織實施本行政區(qū)域的抗震救災(zāi)工作。Ⅰ級響應(yīng)的應(yīng)急主體是省級人民政府，應(yīng)急范圍是全國參與（如圖1所示）。

3.2 Ⅱ級響應(yīng)

重大地震災(zāi)害發(fā)生后，由災(zāi)區(qū)所在地省級人民政府啟動和組織實施Ⅱ級響應(yīng)，作為地震應(yīng)急工作的主體，領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)區(qū)地震應(yīng)急工作；災(zāi)區(qū)所在地市、縣人民政府按照上級抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)的安排部署，領(lǐng)導(dǎo)和組織實施本行政區(qū)域的抗震救災(zāi)工作；國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)情況，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位開展國家層面的地震應(yīng)急工作。Ⅱ級響應(yīng)的應(yīng)急主體是省級人民政府，應(yīng)急范圍包括災(zāi)區(qū)所在地的省和國務(wù)院協(xié)調(diào)下的有關(guān)部門和單位（如圖2所示）。

圖1 Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)示意圖

圖2 Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)示意圖

3.3 Ⅲ級響應(yīng)

較大地震災(zāi)害發(fā)生后，由災(zāi)區(qū)所在地市級人民政府啟動和組織實施Ⅲ級響應(yīng)，在災(zāi)區(qū)所在地省級抗震救災(zāi)指揮部的支持下，領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)區(qū)地震應(yīng)急工作。災(zāi)區(qū)所在地省級人民政府抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)應(yīng)急工作實際需要和下級抗震救災(zāi)指揮部的請求，采取相應(yīng)支持措施。中國地震局及國家有關(guān)部門和單位根據(jù)災(zāi)區(qū)需求，協(xié)助做好抗震救災(zāi)工作。Ⅲ級響應(yīng)的應(yīng)急主體是市級人民政府，應(yīng)急范圍包括災(zāi)區(qū)所在地的省和縣，以及依請求行動的中國地震局和國家有關(guān)部門和單位（如圖3所示）。

圖3 Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)示意圖

3.4 Ⅳ響應(yīng)

一般地震災(zāi)害發(fā)生后，由災(zāi)區(qū)所在地縣級人民政府啟動和組織實施Ⅳ響應(yīng)，作為地震應(yīng)急工作的主體，在災(zāi)區(qū)所在地省、市級抗震救災(zāi)指揮部的支持下，領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)區(qū)地震應(yīng)急工作。災(zāi)區(qū)所在地省級人民政府抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)應(yīng)急工作實際需要和下級抗震救災(zāi)指揮部的請求，采取相應(yīng)支持措施。中國地震局及國家有關(guān)部門和單位根據(jù)災(zāi)區(qū)需求，協(xié)助做好抗震救災(zāi)工作。Ⅳ級響應(yīng)的應(yīng)急主體是縣級人民政府，應(yīng)急范圍包括災(zāi)區(qū)所在地的市和省，以及依請求行動的中國地震局和國家有關(guān)部門和單位（如圖4所示）。

圖4 Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)示意圖

綜合以上理解可以得出，省級人民政府是應(yīng)對特別重大和重大地震災(zāi)害的主體，市、縣級人民政府是應(yīng)對較大和一般地震災(zāi)害的主體。不同的災(zāi)害級別對應(yīng)不同的響應(yīng)級別，一次地震災(zāi)害對應(yīng)一個響應(yīng)級別，確定了響應(yīng)級別就確定了應(yīng)急主體和應(yīng)急范圍，不同的主體根據(jù)職責(zé)開展應(yīng)急工作。既保證了應(yīng)急級別的一致，又體現(xiàn)了不同主體工作職責(zé)的分工不同。地震災(zāi)害分級、應(yīng)急主體層級和地震響應(yīng)級別，構(gòu)成了立體化應(yīng)急的三個維度。

4 關(guān)于《國家地震應(yīng)急預(yù)案》的實施建議

4.1 加強(qiáng)培訓(xùn)，便于統(tǒng)一對預(yù)案的認(rèn)識

新的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》發(fā)布伊始，對于規(guī)定的某些新內(nèi)容，尤其是做了重大修改的內(nèi)容，在理解上難免會有多種認(rèn)識。國家預(yù)案是規(guī)范國家地震應(yīng)急的規(guī)范性文件，預(yù)案的發(fā)布實現(xiàn)了有法可依，預(yù)案的實施還須做到認(rèn)識統(tǒng)一，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)案培訓(xùn)，便于在預(yù)案理解上形成共識，為預(yù)案實施打下基礎(chǔ)。

4.2 指導(dǎo)地方，保證預(yù)案體系的一致性

隨著新的國家預(yù)案發(fā)布，按照《防震減災(zāi)法》規(guī)定，各地方及有關(guān)部門和單位的預(yù)案將依據(jù)新《預(yù)案》進(jìn)行修訂。在預(yù)案修訂中，保持制度的銜接，是必須遵守的原則。這樣，既有利于國家預(yù)案的實施，又有利于國家預(yù)案體系的統(tǒng)一。指導(dǎo)地方預(yù)案修訂非常重要。

4.3 開展演練，提升預(yù)案實施的實戰(zhàn)性

預(yù)案指導(dǎo)地震應(yīng)急實戰(zhàn)，決定地震應(yīng)急的實效，攸關(guān)千萬人的生命和財產(chǎn)安全。地震是小概率事件，預(yù)案的實施不能等地震的到來。需要通過演練來檢驗，并不斷在實踐中完善。

4.4 健全機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)案實施的聯(lián)動性

根據(jù)預(yù)案規(guī)定，地震應(yīng)急實施中需要調(diào)動各方力量，協(xié)調(diào)跨地區(qū)、跨部門有序有效開展工作。建立健全軍地間、部門間、上下間工作協(xié)作機(jī)制，實現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動，是預(yù)案實施的關(guān)鍵。

4.5 完善制度，將預(yù)案規(guī)定細(xì)化和實化

預(yù)案對地震應(yīng)急各環(huán)節(jié)工作進(jìn)行了全面的規(guī)定。更好地實施預(yù)案，還需要針對各項工作制定相應(yīng)的具體辦法或者技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)案的規(guī)定細(xì)化、實化，便于遵循。

［1］《中國人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》.第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議2007年8月30日通過，2007年11月1日起施行.2007－08－30.http：∥www.gov.cn/ziliao/flfg/2007－08/30/content＿732593.htm

［2］《中國人民共和國防震減災(zāi)法》（修訂）.第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議2008年12月27日 修 訂 通 過，自2009 年5 月1 日 起 施 行.2009－01－07.http：//www.csi.ac.cn/manage/html/4028861611c5c2ba0111c5c558b00001/＿content/09＿01/07/1231295269506.html

［3］國務(wù)院辦公廳.《國家地震應(yīng)急預(yù)案》.2012年8月28日修訂.2012－09－21.http：∥www.gov.cn/yjgl/2012－09/21/content＿2230337.htm