清華大學(xué)建筑學(xué)院 趙怡婷 毛其智

“防災(zāi)社區(qū)”概念及相關(guān)實踐探討

清華大學(xué)建筑學(xué)院 趙怡婷 毛其智

Conception of “Disaster Prevention community” and discussion on correlative practice

減災(zāi)從社區(qū)做起

城市安全問題日益凸顯

隨著城市化進程的加快，人口壓力、資源的不合理利用以及城市交通、供水、供電、供氣、通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的日益復(fù)雜化，都增加了城市的災(zāi)害易損性以及城市所面臨的災(zāi)害風(fēng)險。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國目前的城鎮(zhèn)化率超過50%，年均增長率超過1%，其中超過70%的大城市分布在氣象、地震等自然災(zāi)害較為頻繁的沿海和東部地區(qū)，同時也是國家經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)布局最為集中的區(qū)域。這些地區(qū)的防災(zāi)安全建設(shè)將對國家整體發(fā)展產(chǎn)生舉足輕重的影響。

社區(qū)是城市防災(zāi)的基石

社區(qū)既是社會管理的基本單元，也是城市防災(zāi)的前沿陣地。社區(qū)的環(huán)境建設(shè)與設(shè)施配備直接關(guān)乎居民的日常生活質(zhì)量與生活安全保障，而社區(qū)亦擔(dān)負著在災(zāi)害發(fā)生后第一時間進行災(zāi)害救援的職責(zé)，與此同時，社區(qū)作為社會最基層組織，在防災(zāi)過程中也發(fā)揮了基層動員與信息傳達的作用。因此，提高社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力，最大程度地降低社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險，將是提高城市整體的防災(zāi)減災(zāi)能力的關(guān)鍵。

社區(qū)防災(zāi)受到普遍關(guān)注

減災(zāi)從社區(qū)做起。以社區(qū)為基本單元推動防災(zāi)減災(zāi)工作，充分利用社區(qū)基層各類防災(zāi)資源，制定和實施社區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，增強社區(qū)應(yīng)對各災(zāi)種的綜合減災(zāi)能力，已經(jīng)成為國內(nèi)外普遍關(guān)注的議題。國際方面，聯(lián)合國于2001年提出了“發(fā)展以社區(qū)為中心的減災(zāi)戰(zhàn)略”口號，體現(xiàn)了國際社會對推動社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)安全的進一步重視。

“防災(zāi)社區(qū)”概念引入

社區(qū)

社區(qū)（community），其本義是指一定地域內(nèi)，按一定的社會制度和社會關(guān)系組織起來的，具有共同人口特征的地域生活共同體。因此，社區(qū)具有地理性和社會性的雙重屬性。按照《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，目前城市社區(qū)范圍，一般為經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)，它通常較社區(qū)體制改革前的居民委員會轄區(qū)大，較街道社區(qū)小。

防災(zāi)

防災(zāi)是指在一定范圍和一定程度上預(yù)防災(zāi)害發(fā)生和防止災(zāi)害帶來更大損失與危害，防災(zāi)實際上還包括災(zāi)害的檢測、預(yù)報、防護、抗御、救援和災(zāi)后恢復(fù)重建等。在《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50280-98）中，城市防災(zāi)是指為抵御和減輕各種自然和人為災(zāi)害，及其對城市居民生命財產(chǎn)和各項基礎(chǔ)工程設(shè)施所造成危害的直接和間接損失所采取的各類防御措施。因此，防災(zāi)涵蓋了災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)急救援和災(zāi)后重建等不同階段。

社區(qū)防災(zāi)

社區(qū)防災(zāi)是為減小社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險與損失而推動的一連串過程與方法。具體而言，社區(qū)可通過平時居民的自愿組織、參與、學(xué)習(xí)以了解社區(qū)的人、物、環(huán)境特性，并在此基礎(chǔ)上分析和熟悉社區(qū)在防災(zāi)安全上所存在的風(fēng)險。與此同時，鼓勵居民在專業(yè)與政府機構(gòu)的協(xié)助下，共同參與制定社區(qū)災(zāi)害防救對策與防災(zāi)規(guī)劃，并協(xié)助執(zhí)行減災(zāi)、預(yù)防、應(yīng)變等災(zāi)害防救措施，以達到降低災(zāi)害發(fā)生機率并減小災(zāi)害損失的防災(zāi)目標(biāo)。

防災(zāi)社區(qū)

防災(zāi)社區(qū)（Disaster Resistant Community）這一術(shù)語首先由國際城鄉(xiāng)管理學(xué)會的Don Gels（1994）提出，是一種綜合的、基于社區(qū)的、自主驅(qū)動的防災(zāi)方法。依據(jù)美國聯(lián)邦緊急應(yīng)變管理總署（FEMA）的定義，防災(zāi)社區(qū)是指“長期以社區(qū)為主體進行減災(zāi)工作，使社區(qū)在災(zāi)害來臨前，做好災(zāi)害預(yù)防工作，以減小社區(qū)的易致災(zāi)性”的社區(qū)。防災(zāi)社區(qū)的建設(shè)既包括社區(qū)空間環(huán)境及防救災(zāi)設(shè)施的建設(shè)與改善，也包括民眾對于災(zāi)害的認知、社區(qū)認同感以及社區(qū)行動力的提升。防災(zāi)社區(qū)較好地體現(xiàn)了多災(zāi)種、全過程和多途徑的綜合防災(zāi)理念。便是以社區(qū)為基礎(chǔ)開展防災(zāi)減災(zāi)工作（Community-based disaster mitigation），即通過社區(qū)參與和社區(qū)居民防災(zāi)意識的提升，降低災(zāi)害時的損失。美國聯(lián)邦緊急應(yīng)變管理總署在1995年提出的防災(zāi)社區(qū)概念中，提倡將由上而下（Top-down）的減災(zāi)指令下達機制轉(zhuǎn)變?yōu)檎细鞑块T資源的由下而上（Bottom-up）的可持續(xù)性減災(zāi)機制，并且在社區(qū)層面推動Project Impact（影響方案）計劃的實施。1980年，日本在My Town構(gòu)想中，亦提出了防災(zāi)生活圈的概念，提倡將日本傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的互助經(jīng)驗運用于大城市中具有災(zāi)害風(fēng)險的地區(qū)，并以日常生活圈作為基本單元，結(jié)合社區(qū)既有福祉網(wǎng)絡(luò)，推動基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作的開展。中國臺灣于9·21大地震后推行社區(qū)防救災(zāi)總體營造計劃，并積極促進防災(zāi)社區(qū)建

“防災(zāi)社區(qū)”相關(guān)實踐

在聯(lián)合國“國際十年減災(zāi)計劃”（IDNDR）中，最重要的策略設(shè)與社區(qū)營造的結(jié)合。

各地區(qū)的防災(zāi)社區(qū)建設(shè)均強調(diào)以社區(qū)為主體（community-based），通過社區(qū)動員、社區(qū)防救災(zāi)學(xué)習(xí)與訓(xùn)練、建立社區(qū)防災(zāi)組織以及社區(qū)居住環(huán)境及設(shè)施的建設(shè)與維護等過程，提高社區(qū)自身的災(zāi)害承載能力，以最終建立具備災(zāi)害應(yīng)對能力的社區(qū)，即防災(zāi)社區(qū)。

FEMA 社區(qū)關(guān)系專家和社區(qū)應(yīng)急小組

圖1 美國Project Impact計劃框架圖

美國Project Impact計劃

美國政府強調(diào)社區(qū)在災(zāi)害應(yīng)急中的基礎(chǔ)性作用。認為社區(qū)在災(zāi)害來臨之際，應(yīng)發(fā)揮更大的自主性，并依靠社區(qū)自身資源進行自我救助。為了更有效推廣社區(qū)的防災(zāi)建設(shè)，美國聯(lián)邦緊急應(yīng)變管理總署制訂并積極推行Project Impact計劃。該計劃選定多個易受災(zāi)社區(qū)進行綜合防災(zāi)建設(shè)，如建立社區(qū)防災(zāi)合作伙伴關(guān)系、籌集社區(qū)防災(zāi)資金、加強房屋結(jié)構(gòu)、建立逃生通道等。Project Impact計劃是美國政府建構(gòu)防災(zāi)社區(qū)的重要指南，其主要內(nèi)容包括：

（1）建立社區(qū)伙伴關(guān)系

政府機構(gòu)、社區(qū)工作人員、社區(qū)學(xué)校、企業(yè)團體等建立合作伙伴關(guān)系，共同構(gòu)建強有力的社區(qū)防災(zāi)資源平臺，推動社區(qū)的防災(zāi)建設(shè)，并為長年遭受災(zāi)害困擾的社區(qū)推行社區(qū)防災(zāi)計劃提供持續(xù)性動力。

（2）社區(qū)災(zāi)害評估鑒定

社區(qū)災(zāi)害評估鑒定主要包括確認社區(qū)內(nèi)可能致災(zāi)的地點，研究災(zāi)害防范范圍，制作相關(guān)社區(qū)風(fēng)險地圖，并針對社區(qū)致災(zāi)地點，通過充分利用現(xiàn)有公共資源，防范致災(zāi)的隱患。

（3）制訂社區(qū)減災(zāi)計劃

參照第二階段的社區(qū)內(nèi)災(zāi)害評估鑒定結(jié)果，制定各項社區(qū)風(fēng)險減災(zāi)計劃。并通過對照現(xiàn)有防救災(zāi)相關(guān)政策法規(guī)，制定包括社區(qū)管理計劃、土地使用與管制、開放空間、運輸計劃等相關(guān)規(guī)劃。

（4）防災(zāi)社區(qū)的建立

第四階段以防災(zāi)社區(qū)建立為目標(biāo)，重點關(guān)注防災(zāi)社區(qū)的推廣方法。在此過程中，社區(qū)經(jīng)常參考和利用美國聯(lián)邦緊急應(yīng)變管理總署提供的資源、工具與計劃。

日本防災(zāi)生活圈

日本于1980年制定《都市防災(zāi)設(shè)施基本規(guī)劃》，以“火不出，也不進”為基本觀點，利用阻斷燃燒帶將城市分割成許多防災(zāi)生活圈，并以其為基本單元構(gòu)建安全城市。在此基礎(chǔ)上，日本國土防災(zāi)局在《防災(zāi)基本計劃》中將避難道路、避難空間、防災(zāi)據(jù)點及安全防災(zāi)街道規(guī)劃等防災(zāi)生活圈的基本要素列為日本防災(zāi)基本規(guī)劃體系之中。目前，防災(zāi)生活圈作為日本防災(zāi)體系的重要組成部分，已發(fā)展出一套完整的防災(zāi)生活圈建設(shè)模式。

日本的防災(zāi)社區(qū)建設(shè)以社區(qū)為基礎(chǔ)，通過組建防災(zāi)生活圈形成相對獨立的防災(zāi)單元，統(tǒng)籌物質(zhì)建設(shè)與綜合化防災(zāi)目標(biāo)。防災(zāi)生活圈主要具備以下兩方面的功能：

（1）推動城市防災(zāi)建設(shè)的基本空間單元

防災(zāi)生活圈的防災(zāi)機能為通過建立相對完整的社區(qū)防災(zāi)避難空間體系，阻隔街區(qū)內(nèi)外的災(zāi)勢蔓延，以形成相對獨立的防災(zāi)空間單元。

（2）作為城市平災(zāi)一體的生活機能單元

除防災(zāi)機能外，防災(zāi)生活圈內(nèi)的許多防災(zāi)設(shè)施，如公園、綠地等，平日也能作為社區(qū)活動、教育場所，促進社區(qū)功能服務(wù)及人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立。

圖2 日本防災(zāi)生活圈框架圖

圖3 臺灣社區(qū)防救災(zāi)總體營造框架圖

日本的防災(zāi)生活圈是以日常生活圈域為規(guī)劃單元。這一方面能在社區(qū)居民熟悉的生活網(wǎng)絡(luò)中開展防災(zāi)計劃，同時也有助于居民參與災(zāi)害防救活動的積極性。將防災(zāi)與居民的日常生活相結(jié)合，以加強社區(qū)于災(zāi)時的自救互救能力。

中國臺灣社區(qū)防救災(zāi)總體營造

9·21大地震后，中國臺灣更加重視社區(qū)防救災(zāi)能力提升的重要性。政府機構(gòu)如9·21重建會、災(zāi)害防救委員會、臺灣科技計劃辦公室以及農(nóng)委會水保局等，分別以社區(qū)為基礎(chǔ)進行防災(zāi)社區(qū)建設(shè)工作，并將社區(qū)防災(zāi)納入到社區(qū)總體營造中來。這些項目包括由臺灣災(zāi)害科技計劃辦公室推動的社區(qū)防災(zāi)計劃，由行政院農(nóng)業(yè)委員會水土保持局推動的土石流災(zāi)害防救業(yè)務(wù)計劃、行政院災(zāi)害防救委員會與9·21震災(zāi)災(zāi)后重建委員會推動的社區(qū)防救災(zāi)總體營造計劃。

在社區(qū)防救災(zāi)總體營造計劃中，其實施項目主要包括基本項目和發(fā)展項目兩大類：

（一）基本項目

1．緊急避難部分：包括緊急避難設(shè)備、救援物資（醫(yī)藥、糧食、飲水等）、救援器械的儲備與管理，通訊設(shè)施、逃生路線及避難場所的規(guī)劃、緊急通報系統(tǒng)、防災(zāi)資料庫的建立等。

2．災(zāi)害隱患整治部分：包括居民在專家的指導(dǎo)下參與繪制社區(qū)防災(zāi)地圖，標(biāo)識環(huán)境潛在的危險地點，制定社區(qū)防災(zāi)計劃，參與社區(qū)環(huán)境建設(shè)與改善等。

3．組織訓(xùn)練部分：包括組建社區(qū)防災(zāi)組織、專業(yè)防災(zāi)團隊的培訓(xùn)及志愿團體的組織。

（二）發(fā)展項目

依據(jù)地方特色及當(dāng)?shù)鼐用竦墓餐庠?，通過民間非營利組織的協(xié)助，發(fā)展文化保存、休閑觀光旅游、精致農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保育等社區(qū)營造項目，以推動社區(qū)的綜合化發(fā)展。例如，在一些災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，臺灣當(dāng)?shù)卣褂靡环N叫生態(tài)工法的方法，發(fā)動社區(qū)當(dāng)?shù)厝藚⑴c治災(zāi)防洪工作，并利用就地取材節(jié)省下來的經(jīng)費來補助災(zāi)區(qū)。

國內(nèi)社區(qū)防災(zāi)相關(guān)實踐比較表

防災(zāi)社區(qū)建設(shè)主要內(nèi)容

“防災(zāi)社區(qū)”借鑒意義

2006年1月，我國正式頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，明確了要加強“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)為單位的公眾應(yīng)急能力建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)對突發(fā)公共事件中的重要作用?！弊源艘詠?，社區(qū)防災(zāi)建設(shè)正受到各級政府及社會組織越來越高的重視，各類以社區(qū)為核心的防災(zāi)建設(shè)工作也得到了大力的推動。民政、公安、消防、安監(jiān)等政府機構(gòu)都在積極推進綜合減災(zāi)示范社區(qū)、地震安全示范社區(qū)、消防進社區(qū)、安全社區(qū)等社區(qū)防災(zāi)建設(shè)。

國內(nèi)社區(qū)防災(zāi)建設(shè)以政府力量為主導(dǎo)，政府成立專門指導(dǎo)小組、制定指導(dǎo)性文件、提供必要的資金與物資支持，以引導(dǎo)社區(qū)開展安全與減災(zāi)工作。與此同時，各類社區(qū)防災(zāi)建設(shè)項目根據(jù)其推動部門的職能分工不同而各有側(cè)重。如民政部門推動的綜合減災(zāi)示范社區(qū)和地震局推動的地震安全示范社區(qū)都側(cè)重于針對自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，而安監(jiān)部門推動的安全社區(qū)建設(shè)側(cè)重于社區(qū)健康與安全等軟環(huán)境的營造。

總體來看，我國社區(qū)防災(zāi)建設(shè)目前主要存在研究領(lǐng)域多聚焦于災(zāi)害學(xué)領(lǐng)域，缺乏與社區(qū)整體發(fā)展特點及需求相關(guān)聯(lián)；社區(qū)防災(zāi)實踐多實行以行業(yè)為主的規(guī)范與管理模式，缺乏與社區(qū)防災(zāi)空間系統(tǒng)相配套的綜合防災(zāi)管理機制；社區(qū)防災(zāi)建設(shè)側(cè)重于災(zāi)時應(yīng)急空間及設(shè)施的配置，缺乏對平災(zāi)結(jié)合建設(shè)模式的探討等不足之處。在這些方面，國外地區(qū)防災(zāi)社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗具有一定的借鑒價值。社區(qū)防災(zāi)自主性

相比于傳統(tǒng)的社區(qū)防災(zāi)建設(shè)方法，防災(zāi)社區(qū)建設(shè)強調(diào)社區(qū)不再是被動的援助接受者，而是通過組織社區(qū)居民的積極參與以及整合社區(qū)自身的各類資源，使社區(qū)成為自身防災(zāi)建設(shè)的主導(dǎo)者?！笆谥贼~不如授之以漁”，通過建立常設(shè)的社區(qū)自主防災(zāi)組織，以社區(qū)為單位結(jié)合社區(qū)行政單位、志愿團體、事業(yè)單位、服務(wù)設(shè)施、社區(qū)企業(yè)等社區(qū)基層力量，開展綜合性的社區(qū)防災(zāi)管理工作，將是提高社區(qū)自主災(zāi)害應(yīng)對能力，降低社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險的關(guān)鍵。

參考美國、日本、中國臺灣等地區(qū)防災(zāi)社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，防災(zāi)社區(qū)建設(shè)強調(diào)以社區(qū)為主體的多項防災(zāi)減災(zāi)工作內(nèi)容及目標(biāo)。具體涉及到社區(qū)防災(zāi)機構(gòu)的成立、防災(zāi)基金的籌集、社區(qū)風(fēng)險地圖的繪制、社區(qū)減災(zāi)規(guī)劃的制

定、社區(qū)防災(zāi)意識的培育以及社區(qū)災(zāi)害預(yù)警體系的構(gòu)建等。

社區(qū)防災(zāi)綜合性

鑒于社區(qū)災(zāi)害的多樣性、小規(guī)模和經(jīng)?；厔?，社區(qū)防災(zāi)建設(shè)應(yīng)首先建立在綜合防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)之上。防災(zāi)社區(qū)建設(shè)涉及不同的管理部門，需要實現(xiàn)各災(zāi)害管理部門在基層社區(qū)的整合與統(tǒng)一指揮，并以關(guān)聯(lián)的視角整合社區(qū)原本分散的相關(guān)防災(zāi)政策、規(guī)范和規(guī)劃等，以最大化的利用社區(qū)防災(zāi)資源并減小社區(qū)潛在的災(zāi)害風(fēng)險。與此同時，防災(zāi)社區(qū)的建設(shè)過程也僅局限于物質(zhì)空間環(huán)境防災(zāi)性能的加強，包括民眾對于災(zāi)害的認知、社區(qū)認同感的培育，以及社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急處理能力的提升。防災(zāi)社區(qū)的建設(shè)需要一套系統(tǒng)化、規(guī)范化的程序和框架加以支撐，使之有能力去完成各項防災(zāi)目標(biāo)。

日本社區(qū)居民參與災(zāi)害防救活動

圖4 防災(zāi)社區(qū)建設(shè)的綜合性

圖5 以防災(zāi)社區(qū)建設(shè)為契機促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展

社區(qū)防災(zāi)可持續(xù)性

社區(qū)防災(zāi)建設(shè)是一項長期的工作，不能偶爾為之。阪神大地震后，日本分析研究了社區(qū)自主防災(zāi)組織作用的局限性，提出了依托社區(qū)福祉（社會保障）體系，建立防災(zāi)福祉社區(qū)，以提高社區(qū)防災(zāi)組織的運作效率。中國臺灣的社區(qū)也提出要依托地方特色與居民愿景，結(jié)合民間資源與專業(yè)組織，在防災(zāi)建設(shè)的同時，發(fā)展文化保存、休閑觀光、精致農(nóng)業(yè)、生態(tài)保育等項目，推動社區(qū)的綜合化發(fā)展，并通過泥石流的整治工作，增加居民的二次就業(yè)機會。

隨著國內(nèi)城市的不斷發(fā)展與擴張，基礎(chǔ)設(shè)施維護、老舊建筑更新以及社區(qū)人群結(jié)構(gòu)變更等問題都將導(dǎo)致社區(qū)風(fēng)險特征及其災(zāi)害承載力的不斷變化。因此，只有將社區(qū)防災(zāi)建設(shè)與社區(qū)平時建設(shè)相結(jié)合，將社區(qū)安全環(huán)境改善同社區(qū)經(jīng)濟環(huán)境提升相共促，將社區(qū)防災(zāi)工作融入居民的日常生活之中，才能為社區(qū)防災(zāi)建設(shè)提供持續(xù)性動力。