北京市海淀區(qū)地震局 曹金龍

回望汶川地震探索防震減災(zāi)新思路

北京市海淀區(qū)地震局 曹金龍

Looking back to Wenchuan earthquake, exploring new ways to prevent and reduce earthquake disaster

地震是對人類生命財產(chǎn)安全危害最大的自然災(zāi)害。2013年5月12日是震驚世界的5·12汶川地震5周年，是人們不能忘卻的日子?；赝@5年，我國及周邊國家地震頻發(fā)，它告誡我們，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是人類的共同財富。它不僅僅體現(xiàn)在如何抗震救災(zāi)、如何災(zāi)后重建，更在于我們?nèi)绾污`行防震減災(zāi)宗旨，以寬廣的視野、創(chuàng)新的思維，審視新形勢下的防震減災(zāi)工作。尋求防震減災(zāi)新理念、新思路，或許這正是紀(jì)念5·12汶川地震五周年的意義所在。

5·12 不應(yīng)忘卻的記憶

2008年5月12日，汶川發(fā)生了8．0級強(qiáng)烈地震，頃刻間繁華的城鎮(zhèn)、恬靜的鄉(xiāng)村皆成廢墟，87 150人蒙難或失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8523億元。5·12汶川地震災(zāi)害，是新中國成立以來破壞性最強(qiáng)、涉及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的地震災(zāi)害。它的自然性和社會性，它的直接災(zāi)害、次生災(zāi)害與衍生災(zāi)害發(fā)人深省。面對地震災(zāi)害，在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國人民的大力支援下，5年來，災(zāi)區(qū)人民穿越危難，譜寫了抗震救災(zāi)、恢復(fù)重建和科學(xué)發(fā)展的壯美詩篇。昔日滿目瘡痍的天府大地成為展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的亮麗窗口。

汶川地震的啟示

正視災(zāi)害，重塑理念，創(chuàng)新防震減災(zāi)工作觀念

防震減災(zāi)因地震而生，為保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全而備。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)加速發(fā)展，城填化建設(shè)強(qiáng)勁推進(jìn)，防震減災(zāi)的重心和工作模式也應(yīng)不斷調(diào)整。這就給我們在理念更新、思路轉(zhuǎn)變、任務(wù)拓展等方面有了新的更高要求，使防震減災(zāi)工作與時俱進(jìn)、鞏固發(fā)展。

第一，在防震減災(zāi)的思想觀念上，要從重震后救災(zāi)、輕震前防災(zāi)向更加重視震前防災(zāi)轉(zhuǎn)變。地震屬于巨災(zāi)風(fēng)險，由于它的突發(fā)性、低概率性和高危害性，防災(zāi)能力直接關(guān)系到抗震效果。目前，我國防災(zāi)工作的質(zhì)量直接關(guān)系到災(zāi)難損失。各級政府不同程度地存在輕防災(zāi)、重救災(zāi)的問題，小震大災(zāi)、大震巨災(zāi)的現(xiàn)象時有發(fā)生。2012年云南彝良5．6級地震造成81人死亡、834人受傷，直接損失47．71億元，是典型的小震大災(zāi)。新疆自2004年實(shí)施農(nóng)居地震安全工程以來，抗震農(nóng)居經(jīng)受住了55次5級以上地震的考驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了零死亡。這有力地證明了民居地震安全和抗震設(shè)防的重要性，“防”與“不防”不一樣。

如果各級政府重視建筑物和生命線工程的抗震設(shè)防，就會減少人民生命財產(chǎn)的損失；重視應(yīng)急避難場所建設(shè)就會保護(hù)人民生命免遭二次傷害，減少災(zāi)民安置、醫(yī)治地震創(chuàng)傷的壓力。世界不少國家和地區(qū)震前防震減災(zāi)工作做得好、抗震設(shè)防要求嚴(yán)格、避難場所完備，如日本、美國、新西蘭、我國臺灣地區(qū)等，因此地震災(zāi)害帶來的損失就小，抗震救災(zāi)的投入就少。中外防震減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，震后救災(zāi)的效費(fèi)比遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于震前防災(zāi)的效費(fèi)比。前聯(lián)合國秘書長安南在聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年”總結(jié)大會上明確指出：“災(zāi)前預(yù)防不僅比災(zāi)后救援更人道，而且更經(jīng)濟(jì)”。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)深刻揭示，震前防災(zāi)重于震后救災(zāi)，是順應(yīng)防震減災(zāi)規(guī)律的必然要求，是防災(zāi)減災(zāi)必須遵循的普遍準(zhǔn)則，必須更多地把工作重心從震后救災(zāi)向震前防災(zāi)轉(zhuǎn)變。

第二，在抗震救災(zāi)的思想觀念上，要從重視直接災(zāi)害救援向更加重視次生災(zāi)害救援轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會和城市化建設(shè)迅速發(fā)展，人員和財富越來越高度聚集，致使維系城市運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、生命線工程日益龐大和復(fù)雜，導(dǎo)致危險增強(qiáng)和危險管理復(fù)雜化。一旦發(fā)生較大的地震災(zāi)害，不僅會造成嚴(yán)重的直接災(zāi)害，而且將破壞自然或社會原有的平衡或穩(wěn)定狀態(tài)，從而引發(fā)次生、衍生災(zāi)害。主要有火災(zāi)、水災(zāi)、毒氣泄漏、地質(zhì)災(zāi)害、人員心理恐慌等種類繁多、分布廣泛、破壞嚴(yán)重、難以控制、影響深遠(yuǎn)的復(fù)合性災(zāi)害。隨著人員密集場所和民居抗震保安工程的推進(jìn)，地震災(zāi)害直接造成的損失將大大減少；次生、衍生災(zāi)害將成為震害預(yù)防和救援的重點(diǎn)內(nèi)容，甚至是持續(xù)時間較長一項(xiàng)救援任務(wù)。

因此，在抗震救災(zāi)的思想觀念上，要從重視直接災(zāi)害救援向更加重視次生災(zāi)害救援轉(zhuǎn)變。一是要有應(yīng)對次生災(zāi)害的預(yù)案。目前，我國的地震應(yīng)急預(yù)案及救援措施，基本上都是著眼于地震災(zāi)害的直接破壞，而對地震災(zāi)害的間接破壞準(zhǔn)備不足。要從應(yīng)急救援的全程對地震應(yīng)急方案進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充和完善，制定相應(yīng)的防范和應(yīng)對之法。二是要有預(yù)防次生災(zāi)害的措施。一方面，要有應(yīng)急管理的法規(guī)體系。將政府地震應(yīng)急處置時采取的各種緊急措施和全社會應(yīng)遂行的義務(wù)納入法治化軌道。比如，應(yīng)急救援物資的整合問題（包括政府儲備和指定商業(yè)、企業(yè)儲備）；地震來臨時開放應(yīng)急避難場所和具有防震性能的體育場館及其它公共設(shè)施的程序方法問題等。通過國家或地方層面的法規(guī)制度規(guī)范防震減災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備和救援行動，使其有法可依，有章可循。另一方面，要在城市建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)中，重視預(yù)先防范地震間接破壞的因素。應(yīng)在鐵路、核電、石油化工等重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要部門建立自動緊急處置系統(tǒng)，利用暫短的預(yù)警時間，通過自動裝置，暫停氣、電、水、核電站、化工廠等的運(yùn)行，避免或減輕次生、衍生災(zāi)害，為直接提升防震減災(zāi)能力提供支撐和保障。

綿陽市北川羌族自治縣永安鎮(zhèn)躍進(jìn)8個村5個組800多戶村民，于2010年春節(jié)前，全部住進(jìn)了寬敞明亮的羌式新房。該村5組村民許永良，在自己的新房頂插上一面鮮艷的黨旗表示感恩

第三，在應(yīng)急救援的思想觀念上，要從單純救人第一向搶救人員和“生命線”并重轉(zhuǎn)變。預(yù)計到2030年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上。城鎮(zhèn)化使城市生命線工程日趨龐雜，成為城鎮(zhèn)居民生活的嚴(yán)重依賴。一旦遭到地震破壞，不僅極有可能引起嚴(yán)重且影響深遠(yuǎn)的次生災(zāi)害，還極有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會大幅度倒退，人民群眾生活水平和質(zhì)量急速下降，引起社會極大的不穩(wěn)定。所以在救援的觀念上，要努力與社會發(fā)展的要求相適應(yīng)，必須在把對人的生命救援放在首位的同時，高度重視對生命線的救援。因此，在應(yīng)急救援中，應(yīng)由單純注重對人的救援，轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ说纳蜕€的并重救援；應(yīng)由單一采取被動式救援措施，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極謀取主動救援措施。要以此來明確應(yīng)急救援發(fā)展方向，規(guī)劃應(yīng)急救援發(fā)展藍(lán)圖，開發(fā)應(yīng)急救援新型技術(shù)，探索應(yīng)急救援行動新方式。只有這樣，才能使應(yīng)急救援隨著國家的發(fā)展而發(fā)展，緊跟時代節(jié)拍，不斷增添新活力。

以人為本，科學(xué)發(fā)展，提高震害防御能力

汶川地震后，各級更加重視防震減災(zāi)能力建設(shè)，人民群眾更加關(guān)注地震安全。要落實(shí)主動防災(zāi)、科學(xué)避災(zāi)、有效減災(zāi)的理念，提高震害防御能力，必須著重把握以下幾個方面：

第一，堅持以人為本和人與自然和諧的防御思路。人與自然和諧是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和減輕地震災(zāi)害、保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全的自然基礎(chǔ)和根本保障。地震不以人們的意志而改變，但人類可以采取一些措施，規(guī)避自然災(zāi)害，從而減輕它的消極影響和破壞力。人類要學(xué)會與震害相處，通過大力推進(jìn)地震小區(qū)劃工作，對震害進(jìn)行適應(yīng)規(guī)避、科學(xué)抗震。在大中城市和地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)全面開展地震地質(zhì)災(zāi)害及地震小區(qū)劃工作，合理規(guī)劃城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局，為城市新建、擴(kuò)建、改建工程及廠礦企業(yè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)實(shí)現(xiàn)抗震設(shè)防要求提供科學(xué)依據(jù)，增強(qiáng)國土資源利用開發(fā)和生命線工程抗震設(shè)防的合理性和科學(xué)性。同時，要做好主要活動構(gòu)造帶和大中城市的基礎(chǔ)探測工作，制定政策規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加大成果轉(zhuǎn)化力度，增強(qiáng)探測成果和震害預(yù)測結(jié)果的實(shí)用性，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

吉娜羌寨

第二，堅持應(yīng)急管理與風(fēng)險管理相結(jié)合的防御方法。地震災(zāi)害的突發(fā)性、巨災(zāi)性決定了必須進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急管理和風(fēng)險管理，構(gòu)建一個全方位、立體化、多層次、綜合性的防震減災(zāi)應(yīng)急系統(tǒng)。在應(yīng)急管理上，做好地震應(yīng)急準(zhǔn)備：一是加強(qiáng)地震應(yīng)急指揮管理機(jī)制建設(shè)。建立和完善地震監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、信息報告和信息共享機(jī)制、震害評估機(jī)制、應(yīng)急處置救援機(jī)制、社會動員和參與機(jī)制，以及信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機(jī)制等。通過建立多渠道、多層次、立體化的上傳下達(dá)、左右貫通、前后銜接的信息“高速公路”，保證政府的決心意志、震情信息及時向社會公告，災(zāi)情實(shí)時反饋。二是強(qiáng)化地震應(yīng)急預(yù)案動態(tài)管理和演練。要科學(xué)預(yù)測防震減災(zāi)形勢和任務(wù)，完善和配套應(yīng)急預(yù)案，力求達(dá)到具體、系統(tǒng)、配套的要求，切實(shí)形成“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋”的地震應(yīng)急預(yù)案體系。同時要以應(yīng)急預(yù)案演練為著力點(diǎn)，按照“實(shí)況模擬、實(shí)案啟動、實(shí)際演練、實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)”的要求，組織開展實(shí)戰(zhàn)性強(qiáng)、群眾廣泛參與的多要素、多科目、多部門的綜合演練，達(dá)到熟悉預(yù)案、磨合機(jī)制、鍛煉隊伍的目的。三是推動應(yīng)急避難場所建設(shè)。堅持規(guī)劃先行、建管并重的思路，建設(shè)一批布局合理、數(shù)量夠用、功能完善、平震結(jié)合、管理科學(xué)的應(yīng)急避難場所，為居民應(yīng)急避險提供安全保障。

在風(fēng)險管理上，應(yīng)引入地震災(zāi)害保險機(jī)制。保險是當(dāng)今社會一種具有普適意義的風(fēng)險管理與經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償?shù)姆绞?，在許多國家防災(zāi)減災(zāi)體系中有著重要的地位和作用。目前，我國對于地震災(zāi)害造成的損失補(bǔ)償主要采取由各級財政支出的政府主導(dǎo)模式，輔之以民間捐贈、國際捐贈和救援等方式。這種完全依靠政府的風(fēng)險管理機(jī)制在一定程度上留存著計劃經(jīng)濟(jì)時代的烙印，沒有充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，在損失補(bǔ)償功能與專業(yè)化的風(fēng)險管理技術(shù)方面存在著一定差距和不足。

建立地震災(zāi)害風(fēng)險管理的法律法規(guī)體系和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，探索地震災(zāi)害保險制度，從而減少和化解地震災(zāi)害風(fēng)險，是風(fēng)險管理的必然趨勢。因此，必須將地震保險納入國家防災(zāi)減災(zāi)體系，構(gòu)建政策性地震保險制度，使地震保險發(fā)揮其所具有的市場化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制、社會互助機(jī)制和社會管理機(jī)制作用，為抗震救災(zāi)、穩(wěn)定社會、災(zāi)后重建奠定基礎(chǔ)。

第三，堅持工程措施和非工程措施并舉的防御手段。在工程措施上，要落實(shí)抗震設(shè)防要求，增強(qiáng)基礎(chǔ)建筑物抗震設(shè)防能力。據(jù)統(tǒng)計，世界上130次巨大的地震災(zāi)害中，90%～95%的傷亡是由于建筑物倒塌造成的。中國工程院院士、工程學(xué)會理事長錢七虎認(rèn)為“地震不可避免，但是地震造成的人民生命財產(chǎn)損失可以大大減少，所以工程安全防護(hù)具有空前重要意義?！睆?·12汶川地震導(dǎo)致大面積房屋和其他重要設(shè)施倒塌、損壞的情況看，沒有較好地落實(shí)抗震設(shè)防要求，建筑質(zhì)量問題是一個重要因素。它表明，居民住房、公共建筑乃至生命線工程，能否抗御大地震的襲擊，是能否把震災(zāi)損失降到最低的關(guān)鍵所在。因此，要依據(jù)新一代《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》對抗震設(shè)防的要求，加強(qiáng)與相關(guān)行業(yè)部門的銜接和抗震設(shè)防要求監(jiān)管，推進(jìn)抗震設(shè)防要求納入基本建設(shè)審批程序，強(qiáng)化安評管理，確保把抗震設(shè)防要求落實(shí)到工程建設(shè)中，把新要求轉(zhuǎn)化為高能力。要大力推進(jìn)抗震能力不足的重要建設(shè)工程的加固改造，新建、改擴(kuò)建工程全部達(dá)到抗震設(shè)防要求，特別是學(xué)校、醫(yī)院、體育館、商場等公共建筑物及交通、電力、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施要高于當(dāng)?shù)氐目拐鹪O(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，提升其抵御震害的防護(hù)能力。

在非工程措施上，要加強(qiáng)防震減災(zāi)社會管理，提高廣大群眾的防震減災(zāi)意識和技能。進(jìn)一步完善防震減災(zāi)責(zé)任制，將防震減災(zāi)工作納入年度目標(biāo)考核體系，形成和鞏固“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，部門配合，社會參與”的防震減災(zāi)工作格局；大力推進(jìn)地震安全社區(qū)、防震減災(zāi)示范學(xué)校創(chuàng)建活動，建立健全防震減災(zāi)社會化服務(wù)體系；傳承和創(chuàng)新優(yōu)秀的防震減災(zāi)文化，弘揚(yáng)偉大的抗震救災(zāi)精神，為踐行防震減災(zāi)宗旨提供文化支撐。特別是要大力推進(jìn)防震減災(zāi)全民性的教育活動，改革創(chuàng)新宣傳教育的方法和途徑，以豐富多彩、靈活多樣的形式，使防震減災(zāi)知識教育走向?qū)W校課堂，走向政府機(jī)關(guān)，走進(jìn)工礦企業(yè)，走進(jìn)城鎮(zhèn)社區(qū)，傳播到千家萬戶。據(jù)東京大學(xué)的減災(zāi)研究結(jié)論：一個城市里有多少人知道地震來了會發(fā)生什么和怎么做，直接決定了這次地震后能有多少人幸存。

第四，堅持科技創(chuàng)新支撐的防御技術(shù)。科技創(chuàng)新是提高震害防御水平，推動防震減災(zāi)事業(yè)不斷前進(jìn)的不竭動力。一是要加強(qiáng)地震預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。地震預(yù)測是個世界性難題，但在地震波襲來的一剎那、尚未造成嚴(yán)重破壞之前，迅速捕捉地震信息并通過各種媒介在第一時間向特定區(qū)域的民眾發(fā)布預(yù)警信息卻有技術(shù)上的可行性。日本在這方面進(jìn)行了多年的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，3·11大地震前，日本政府就發(fā)放了地震預(yù)警信號，為民眾贏得了寶貴的避難時間，大大減少了人員傷亡。因此，應(yīng)積極探索和實(shí)踐，以科技為支撐，推進(jìn)預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)創(chuàng)新，跟蹤國際地震預(yù)警科技前沿，不斷提升地震監(jiān)測預(yù)警能力和水平。二是要加強(qiáng)地震預(yù)警信息傳遞手段的建立。地震預(yù)警信息傳遞手段是保證群眾知情權(quán)、做好應(yīng)急避震的重要保障。要實(shí)現(xiàn)地震預(yù)警信息手段的多樣化和預(yù)警系統(tǒng)的互聯(lián)互通，確保信號傳遞及時、不間斷、全覆蓋。除了廣播、電視這些傳媒以外，應(yīng)當(dāng)充分利用人防警報器發(fā)放震情警報（目前我國大部分城市警報音響覆蓋率已經(jīng)達(dá)到100%）。同時，還應(yīng)當(dāng)充分利用短信、微博、QQ等媒介和公共場合的電子顯示屏，多渠道發(fā)放警報信息，以覆蓋更多人群。三是要加強(qiáng)減隔震技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用。要了解和掌握以建筑物基礎(chǔ)隔震、減震為代表的新一代抗震技術(shù)、材料和工藝，并大力加強(qiáng)抗震技術(shù)的推廣和應(yīng)用，積極與建設(shè)部門聯(lián)合，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強(qiáng)抗震新技術(shù)的對接，為科學(xué)抗震提供技術(shù)支撐。

（攝影 李貧）