翟明煜 ，林哲森

論我國憲法中國家機構(gòu)權(quán)力的分配與制約

翟明煜 ，林哲森

分權(quán)學(xué)說長久以來被視為近現(xiàn)代憲法的一個基本理論和原則，對于分權(quán)理論與實踐的認識，一直是憲法學(xué)研究的難點。我國憲法對國家權(quán)力進行了橫向分配，但是這些橫向權(quán)力之間并不存在強有力的互相監(jiān)督與制約。鑒于權(quán)力之間的監(jiān)督與制約在國家治理中有明顯的積極作用，所以為了進一步完善我國國家權(quán)力的運作，應(yīng)當(dāng)在國家機構(gòu)權(quán)力的運作中適度加入互相制約的成分，并建立適合中國國情的權(quán)力制約機制。

分權(quán)；權(quán)力制約；任期制； 國家權(quán)力

在我國國家權(quán)力的分配與運作上，長期以來都存在著對“三權(quán)分立”理論的爭論。贊同者，認為“三權(quán)分立”是通往憲政之路的不二法門，是憲法最基本的原則之一；反對者，視“三權(quán)分立”為洪水猛獸，棄之如敝履；當(dāng)然也有的學(xué)者試圖在兩者之間尋找到一條中間道路，但是對“三權(quán)分立”所表達的態(tài)度似乎又相當(dāng)曖昧，不置可否。這其中，又有不少學(xué)者將分權(quán)與制衡混為一談，本文旨在通過進一步澄清分權(quán)與制衡的區(qū)別來探討我國國家權(quán)力的分配與制約模式。

一、我國《憲法》中國家機構(gòu)權(quán)力的分配與制約關(guān)系

（一）我國《憲法》中國家機構(gòu)權(quán)力的分配

我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！比嗣裥惺箼?quán)力的機關(guān)是人民代表大會，國家機構(gòu)都是由人民代表大會產(chǎn)生并對其負責(zé)。中央國家機構(gòu)具體的權(quán)力分配如下圖所示：

從《憲法》文本上來看，雖然《憲法》規(guī)定了人民通過人民代表大會來行使權(quán)力，但是國家權(quán)力顯然并不是由全國人大一個機關(guān)統(tǒng)一行使的，而是通過憲法將不同性質(zhì)的權(quán)力分配給了不同的國家機構(gòu)。憲法第62條第（3）款，第67條第（2）款分別規(guī)定全國人大及其常委會行使國家的最高立法權(quán)；第85條規(guī)定了國務(wù)院是最高行政機關(guān)；第93條規(guī)定中央軍委領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量；第127條，132條分別規(guī)定了最高人民法院和最高人民檢察院是國家的最高審判機關(guān)和最高檢察機關(guān)。

（二）我國《憲法》中國家機構(gòu)之間的權(quán)力制約

欲考察國家機構(gòu)之間的權(quán)力制約，一個比較容易的切入點應(yīng)該是考察某一項具體的權(quán)力在國家機構(gòu)之間的分配。

應(yīng)當(dāng)說，在國家機構(gòu)的諸多權(quán)力中，立法權(quán)、財政稅收權(quán)、人事任免權(quán)、戰(zhàn)爭與軍事權(quán)、外交權(quán)這五項權(quán)力可以說占據(jù)了最為重要的位置，這些權(quán)力的行使最能反映權(quán)力之間的制約關(guān)系。我們還是先以典型的三權(quán)分立國家美國為例來說明權(quán)力之間的制約關(guān)系。比如說，在美國《憲法》中，立法權(quán)是被立法機關(guān)和行政機關(guān)分享的。法律議案需要先經(jīng)參眾兩院同時以多數(shù)通過，再交總統(tǒng)簽署方能生效；若總統(tǒng)反對該立法議案，那么參眾兩院需要以2/3多數(shù)再次通過才能使議案生效。在這個過程中美國《憲法》將立法權(quán)力在不同的政府部門之間進行了混合和交叉（mixed and blended），雖然國會擁有立法權(quán)，但行政機關(guān)的首腦掌握著對立法的部分否決權(quán)，這就構(gòu)成了對立法權(quán)的一種強有力的制約。從美國《憲法》的權(quán)力設(shè)計框架上來看，越是重要的權(quán)力就越需要將權(quán)力分配給多個機構(gòu)共同行使?！皩τ趯⒁绊懟緳?quán)利和社會性質(zhì)的重大問題，《憲法》所體現(xiàn)的通常做法是，該問題要至少獲得兩個以上權(quán)力分支的同意和認可”。[1]實際上，絕大多數(shù)立法要想獲得最終的合憲性，需要獲得國會、總統(tǒng)和最高法院三方的認可。這樣的權(quán)力配置，一方面的確會提高立法的質(zhì)量，使立法權(quán)的運行更加謹慎；但另一方面也容易使必要的立法陷入無休止的政黨纏斗之中，損害了國家現(xiàn)實與迫切的利益。

限于篇幅有限，本文僅就我國《憲法》中的立法權(quán)這項重要權(quán)力中的制衡因素進行分析，以揭示我國國家機構(gòu)之間權(quán)力制約的特征及存在的問題。

按照我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，全國人大及其常委會行使國家的立法權(quán)。從《憲法》條文來看，①我國的國家立法權(quán)是由全國人大及其常委會單獨行使的，并沒有其他機構(gòu)分享立法權(quán)。從立法程序來看，我國《憲法》第80條規(guī)定由國家主席公布法律；第89條第（2）款規(guī)定國務(wù)院可以向全國人大或全國人大常委會提出議案。因此，如果說在立法權(quán)上有什么權(quán)力分配的話，那就是在立法的環(huán)節(jié)上國家主席分享了公布法律的權(quán)力，國務(wù)院則擁有提出立法案的權(quán)力。在實際的立法活動中，國務(wù)院提出的法律案占到了很大的比例，也就是說在立法提案上，國務(wù)院作為最高行政機關(guān)實際上有很大的推動力和影響力。這種情況也不難解釋，如果立法機關(guān)完全把持立法提案權(quán)、審議權(quán)和表決權(quán)，這樣的立法或許可以很順利，但是法律的執(zhí)行就會成為一個大問題。因此，行政機關(guān)對立法權(quán)的分享很必要的。

結(jié)合我國的實際情況，在立法權(quán)的分配和運作上，全國人大常委會和國務(wù)院之間，還是存在一定的制約的，但這種制約不是雙向的，而是單向的，因此并沒有達到制衡的程度。在理論上，全國人大及其常委會通過的立法，國務(wù)院是必須去執(zhí)行的，而不能予以否決；但是國務(wù)院的法律提案，未必都能在全國人大及其常委會獲得批準(zhǔn)和通過。但在權(quán)力的實際運作中，國務(wù)院的法律提案基本都能獲得全國人大或其常委會的通過，但是被通過的立法卻未必能夠得到國務(wù)院的有效執(zhí)行。也就是說，由于缺少立法機關(guān)對于行政機關(guān)的權(quán)力制衡，不僅立法權(quán)被行政機關(guān)所主導(dǎo)，而且行政機關(guān)甚至可以通過選擇性執(zhí)法來規(guī)避法律，這種規(guī)避實際上又間接地起到立法否決權(quán)的作用。因此，我們可以看到，在現(xiàn)實中，作為最高權(quán)力機關(guān)的全國人大及其常委會往往是勢單力薄，而行政機關(guān)的權(quán)力卻因為缺少立法機關(guān)的制約而肆意擴張。

二、我國憲法體制下權(quán)力制約模式的探索與選擇

應(yīng)當(dāng)承認，在我國目前的憲法體制下，國家權(quán)力的運行所受到的制約是較少的，尤其是對行政權(quán)力而言更是如此。我們當(dāng)然也不能認為權(quán)力受到的制約越多越好，但權(quán)力不受制約或受到的制約不足以防止權(quán)力的過度集中也是不足取的。憲法應(yīng)該像約束國家權(quán)力的牢籠，其一旦有越權(quán)舉動，就會受到必要的約束。

因此我們應(yīng)該適時總結(jié)國家權(quán)力運行的經(jīng)驗，在我國憲法體制中加入適量的制衡因素，使權(quán)力能夠科學(xué)地運作。

（一）美國式的“三權(quán)分立”模式并不可取

美國的“三權(quán)分立”體制在很大程度上是兩黨政治激烈斗爭的結(jié)果。②三權(quán)分立的這個機制能夠維持兩百多年，基本上是由于制憲者在設(shè)計憲法的時候為防止黨派獨大而設(shè)置的種種障礙所造成的。同時，美國實行的聯(lián)邦制也在很大程度上有助于其“三權(quán)分立”模式的形成。[2]我們應(yīng)當(dāng)看到，美國式的“三權(quán)分立”的模式雖然也有其優(yōu)勢的地方，但是其劣勢也相當(dāng)明顯。當(dāng)兩個勢均力敵的政黨分掌國會和總統(tǒng)的時候，往往容易造成憲法上的僵局。美國經(jīng)過兩百多年的政治經(jīng)驗的積累，在化解憲法危機和政治僵局上有自己獨特的方法與優(yōu)勢，③但是同樣借鑒美國憲法的拉美國家則往往因為缺乏這些重要因素而在憲法危機中遇到難以克服的困難，導(dǎo)致了憲法體制的崩盤。[3]

應(yīng)當(dāng)看到，我國與美國的政治制度區(qū)別極大，不加辨別地照抄照搬美國“三權(quán)分立”的權(quán)力制約模式，顯然是不符合我國具體實際的。[4]與那些模仿美國模式而最終失敗的拉美國家相比，[5]我國并不具有更多的制度優(yōu)勢。鄧小平同志也曾說到：“我們講民主，不能照搬資產(chǎn)階級的民主，不能搞三權(quán)鼎立那一套。我經(jīng)常批評美國當(dāng)權(quán)者，說他們實際上有三個政府。當(dāng)然，美國資產(chǎn)階級對外用這一手來對付其他國家，但對內(nèi)自己也打架，造成了麻煩。這種辦法我們不能采用”。[6]應(yīng)該說，鄧小平同志對于美國的“三權(quán)分立”模式的弊端有著清醒而準(zhǔn)確的認識，但是這并不應(yīng)當(dāng)被過度解讀，以至于認為權(quán)力之間的制約也是不必要的。

（二）如何加強我國憲法體制中的權(quán)力制約因素

本文的第二部分列舉了筆者認為影響權(quán)力制衡的三個重要因素，分別是政黨政治、任期制和民主政治。這三個因素在權(quán)力運作中是相當(dāng)重要的制約手段，筆者擬結(jié)合這三個方面的因素探討一下如何在我國憲法體制的權(quán)力運作中加強制衡因素，以期實現(xiàn)真正把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。④

1. 政黨政治

我國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，與“兩黨制”和“多黨制”有著根本的區(qū)別，這就決定了諸如“兩院制”“立法否決權(quán)”等一些西方國家常用的制衡方式在我國的權(quán)力運作中沒有太大的意義。如果說西方國家的政黨是在競爭中實現(xiàn)政府權(quán)力的動態(tài)平衡的話，那么中國的政黨制度則應(yīng)當(dāng)著力于在合作中實現(xiàn)對權(quán)力的分享與制約。

有人可能會認為，國家機構(gòu)之間的權(quán)力制約會削弱執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但筆者認為這種說法缺乏理論根據(jù)，也不利于執(zhí)政黨在執(zhí)政理念和執(zhí)政方式上的轉(zhuǎn)變。

（1）從執(zhí)政黨的執(zhí)政理念上來看，中國共產(chǎn)黨作為國家的執(zhí)政黨，從來沒有公開否認對其權(quán)力進行限制的必要性，并且不斷強調(diào)要依法治國，《憲法》和《黨章》都明確要求黨要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，強調(diào)要加強權(quán)力的制約，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，防止權(quán)力的腐敗，把防止權(quán)力濫用、反腐敗提升到了關(guān)系黨生死存亡的高度上，因此中國共產(chǎn)黨并不拒絕對權(quán)力的制約；

（2）從執(zhí)政黨的執(zhí)政方式上來看，國家權(quán)力之間的適度制衡有利于做出更加謹慎正確的決策，也可以防止權(quán)力過度集中帶來的弊端，可以改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策方式?！叭龣?quán)分立”本來就是個魚龍混雜的體制，但我們不該在“潑臟水時，連同孩子一起潑掉”；

（3）從權(quán)力制衡的理論上來看，權(quán)力之間的制衡說起來好像是權(quán)力之間要搞分立，使黨的行動不能統(tǒng)一，會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。但實際上這種看法是簡單地把外國的“三權(quán)分立”模式套用到我國的政治體制中來，把適度制衡與“三權(quán)分立”等同，缺乏對我國國家權(quán)力配置的深入研究和思考。作為先進生產(chǎn)力和先進文化前進方向的代表，特別是作為最廣大人民根本利益的代表，中國共產(chǎn)黨需要遵循科學(xué)發(fā)展觀，可持續(xù)地發(fā)展，而要做到這一點，根據(jù)中國的國情，建立起一套能夠體現(xiàn)中國特色的權(quán)力制衡模式就顯得格外重要。因此，筆者認為，在我國建立適度制衡的權(quán)力分配和運作模式不僅不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而能使黨的領(lǐng)導(dǎo)更加科學(xué)化，更加穩(wěn)固。

在現(xiàn)階段，從政黨政治的角度來看，基于我國黨政難以分開的實際情況，要使國家權(quán)力的運行達到健康平穩(wěn)的狀態(tài)，在《憲法》中詳細規(guī)定執(zhí)政黨的權(quán)力范圍就顯得非常重要，這也是落實黨要在憲法和法律范圍活動的具體要求。

2. 任期制度

我國目前的憲法體制下是一種國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人“共進退”的模式，即國家主席、全國人大常委會委員長、國務(wù)院總理、最高法院院長、最高檢察院檢察長這些人在同一屆全國人大上開始任職，而這些職務(wù)連任都不能超過兩屆，因此這些國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人基本上也會在同一屆全國人大上同時離職。這其中也有一個例外，那就是現(xiàn)行《憲法》對于中央軍委主席的任職屆數(shù)沒有做出明確的限定，但從政治實踐來看，中央軍委主席的任職屆數(shù)有和其他職位的任職屆數(shù)的趨同的態(tài)勢。這種所有重要國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人“共進退”的模式，其實并不利于政策的穩(wěn)定性與國家的長遠利益。我們之前分析過，受制于民主選舉的因素，新上任的領(lǐng)導(dǎo)人往往會急于兌現(xiàn)承諾或是做出明顯的政績以回應(yīng)民眾的期待，因此即使是非常穩(wěn)健謹慎的領(lǐng)導(dǎo)人也容易用犧牲社會長遠利益的方式去謀求短期的發(fā)展進步，而“共進退”的模式恰恰為這種思維提供了便利，使得彼此之間難以起到真正的制約作用。而假如為不同國家機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人安排不同的任期，則不僅能夠保持政策的相對穩(wěn)定性，而且彼此可以站在不同的角度去考慮國家的利益，使國家和社會保持可持續(xù)的發(fā)展，這對那些需要保持一定獨立性的國家機構(gòu)（比如司法機關(guān)和行政部門中的監(jiān)管機構(gòu)）而言尤其重要。

3. 民主政治

我國社會主義民主政治正在不斷地發(fā)展、完善，隨著民主制度的健全與進步，權(quán)力之間的制衡因素將會逐步顯現(xiàn)。如果說政黨制度和任期制度是從權(quán)力內(nèi)部的運行來實現(xiàn)對權(quán)力制約的話，那么民主政治則是從權(quán)力外部對權(quán)力起到監(jiān)督和制約作用。要實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，除了籠子要結(jié)實穩(wěn)固以外，籠子外的看門人是必不可少的，民主政治恰恰就扮演了看門人的角色。從更深一層的意義來說，民主政治既為國家機構(gòu)的權(quán)力運行提供不竭的動力，也為權(quán)力運行過程中的矛盾沖突提供解決方案。因此，不斷發(fā)展社會主義民主政治是實現(xiàn)國家機構(gòu)之間權(quán)力制約的關(guān)鍵一環(huán)?！绊攲釉O(shè)計”和基層民主建設(shè)是推動我國社會主義民主政治的兩個重要方向，上下合力才能達到較好的結(jié)果。

三、 結(jié)論

綜合以上的論述與分析，筆者認為我國現(xiàn)行《憲法》中國家權(quán)力的分配與運作處于一種有分權(quán)但無制衡的情況，而我們也遠不必對所謂的“三權(quán)分立”體制采取非此即彼的態(tài)度，而是應(yīng)該對其加以深入研究，進而取其精華，棄其糟粕。

我國現(xiàn)行《憲法》的權(quán)力分配與運作體現(xiàn)的是“議行合一，行政為主”的模式，這種模式在我國改革開放30年來曾經(jīng)為國家的發(fā)展、政策的制定提供了極大的便利。但隨著我國經(jīng)濟和社會的繼續(xù)向前發(fā)展，我們也應(yīng)當(dāng)不斷反思國家權(quán)力運作中出現(xiàn)的問題，總結(jié)我國權(quán)力運作中形成的成熟經(jīng)驗，著力形成一套更加符合中國國情和政治現(xiàn)實的具有中國特色的權(quán)力制衡模式，在政治文明領(lǐng)域?qū)κ澜缱龀鲋袊毺氐呢暙I。

注釋：

① 參見《憲法》第62條第（1）、（3）款；第67條第（2）、（3）款。

② See Daryl J. Levinson & Richard H. Pildes, Separation of Parties, not Powers, Harvard Law Review, Vol. 119, No.8, June 2006. 該文指出，美國憲法的制憲者在18世紀(jì)80年代并未預(yù)料到政黨的發(fā)展對于政治的巨大作用，隨著現(xiàn)代政黨的興起，憲法中的權(quán)力分立，尤其是立法機關(guān)與行政機關(guān)的權(quán)力分立很大程度上取決于政黨勢力在國會與行政機關(guān)之間的動態(tài)平衡。

③ 美國化解憲法危機的優(yōu)勢在于美國整個國家長期奉行的實用主義的意識形態(tài)在政黨政治中發(fā)揮柔化作用，容易導(dǎo)致兩黨妥協(xié)；以地方為重心的政黨組織構(gòu)架和政黨的非紀(jì)律性使得議會的投票更加靈活等等。

④ 參見習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上的講話。

http://news.163.com/13/0122/15/8LR5TGCH0001124J.html，最后訪問2013年3月12日。

[1] Joel Yellin. High Technology and the Courts: Nuclear Power and the Need for Institutional Reform[J]. 94 Harv. L. Rev. 489, 497 (1981).

[2] Bradford R. Clark. Separation of Powers as a Safeguard of Federalism[J]. 79 Tex. L. Rev. 1321.

[3] Bruce Ackerman. the New Separation of Powers[J]. 113 Harv. L. Rev. 633.

[4] 張勇. 轉(zhuǎn)型國家的憲制選擇與民主鞏固[J]. 學(xué)海, 2010(2).

[5] [美]阿倫·利普哈特. 民主模式：36個國家的政府形式和政府績效[M]. 陳崎, 譯. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2006.

[6] 鄧小平. 建設(shè)有中國特色的社會主義(增訂本) [M]. 北京: 人民出版社, 1987.

（責(zé)任編輯：蘇 婷）

D921.1

A

1674-8557（2013）02-0072-06

2013-03-19

翟明煜（1982-），男，河南南陽人，武漢大學(xué)法學(xué)院2011級憲法與行政法專業(yè)博士研究生。林哲森（1977-），男，福建閩侯人，武漢大學(xué)法學(xué)院2011級憲法與行政法專業(yè)博士研究生。