哈琳娜·布朗 羅伯特·L．戈布爾

（Halina Szejnwald Brown and Robert L．Goble）

金自寧＊＊＊ 譯

一、導(dǎo)言

越來越多的科學家現(xiàn)在都自稱為風險評估家了，包括那些一度自稱為生物學家、化學家、物理學家或毒理學家的科學家們。風險評估這一術(shù)語描述的是一種專業(yè)化的活動、一種職業(yè)或一項社會功能；它也代表著一種意識形態(tài)或信念，即社會在設(shè)定議程和管理其危害時，應(yīng)當運用客觀的科學分析。風險評估家到底是做什么的？

為了回答這一問題，應(yīng)該先對風險評估加以界定。過去十年里這方面的文章已經(jīng)汗牛充棟了。其中大部分強調(diào)風險評估的兩大“主要代表”：化學風險，或者是大型工業(yè)系統(tǒng)（特別是核電站）的風險。風險評估一詞中蘊含的進路與更一般的危害評估和管理框架有關(guān)。〔1〕Hohenemser，Kasperson ＆Kates，“Causal Structure”；Kasperson，Kates ＆Hohenemser，“Hazard Management”；Hohenemser，Kates ＆Slovic，“A Causal Taxonomy”，all in R．W．Kates，C．Hohenemser ＆J．X．Kasperson（Eds．），Perilous Progress：Managing The Hazards of Technology（Boulder，Colo．：Westview Press，1985），pp．25－90．［以下簡稱為：Perilous Progress］美國國家科學研究理事會（NRC）的公共衛(wèi)生風險評估制度方法委員會〔2〕National Research Council，Risk Assessment in the Federal Government：Managing the Process（1983）．Ruckelshaus，“Risk，Science and Democracy”，1Issues in Science and Technology（1985），19．對風險評估的界定，大概是同類努力中最廣為人知的了。該委員會在其1983年報告中提出了風險評估和風險管理的概念，明確地強調(diào)了風險評估的科學不確定性和科學政策在處理該不確定性中的作用，同時指出風險評估作為客觀的科學活動，不同于風險管理，它將社會、政治和組織價值排除在外。國家科學研究理事會提出的模式，盡管只針對化學物質(zhì)風險，卻在美國公私領(lǐng)域被廣泛接受，已經(jīng)成為規(guī)范環(huán)保署許多規(guī)制活動的基礎(chǔ)。〔3〕Russell ＆Gruber，“Risk Assessment in Environmental Policy－Making”，236Science（1987），286．Yosie，“EPA’s Risk Assessment Culture”，21Environmental Science and Technology（1987），526．

國家科學研究理事會1983年報告具有如下意義：〔4〕P．F．Deisler，Jr．，“Interface of Risk Assessment and Risk Management”，In Chemical Manufacturers Association，Risk Analysis in the Chemical Industry，Proceedings of A Symposium（Government Inst．，1985），p．14．Deisler，Jr．，“The Risk Management－Risk Assessment Interface”，22Environmental Science and Technology（1988），15．［以下稱：Risk Management］．（1）它有助于回應(yīng)產(chǎn)業(yè)界的關(guān)切，即規(guī)制方案本應(yīng)更協(xié)調(diào)一致。（2）它有助于重建公眾對環(huán)保署的信心，鼓舞環(huán)保署內(nèi)部士氣。在里根時代的最初幾年里，這種信心和士氣被深深動搖了。（3）它界定了風險評估所涉及的任務(wù)，從而塑造了風險評估整體形象。（4）它強調(diào)了科學評估與公共政策的截然分離，從而強化了風險評估的客觀性。（5）它承認了處理風險之科學不確定性這一社會需要，從而賦予了科學家特別的社會功能。

但是，風險評估共同體從一開始就對該模式感到不安。有批評說，將風險評估和管理看作完全分離并且依次發(fā)生之階段（管理總在評估之后）的觀點，雖然表面上很有吸引力，但與“真實生活”中發(fā)生的事相去甚遠。事實上，在涉及社會、政治和科學考慮的復(fù)雜問題時，這種處理模式可能是錯誤的：它被認為在該領(lǐng)域并無成效、成為例行公事、窒息實務(wù)人員的創(chuàng)造性；〔5〕Hattis ＆Kennedy，“Assessing Risks for Health Hazards：An Imperfect Science”，3Technology Review（1986），60．因針對錯誤的社會問題而不切題；〔6〕Von Winterfelt，“Four Theses on the Application of Risk Assessment in Relation to Environmental Mutagens and Carcinogens”，in P．Oftedal ＆A．Brogger（Eds．），Risk and Reason：Risk Assessment in Relation to Environmental Mutagens and Carcinogens（New York：A．R．Liss，1986）．還有，就技術(shù)上而言也并不合適；〔7〕Wilson ＆Clark，“Risk Assessment and Risk Management；Separation Does Not Mean A Divorce”，in Proceedings of the 1988Annual Meeting of the Society for Risk Analysis（In Press）．風險評估者可以價值無涉這一暗含假定也與日常經(jīng)驗相去甚遠?！?〕Ruckelshaus，supra note〔2〕，at 19－38；Lynn，“The Interplay of Science and Values in Assessing and Regulating Environmental Risks”，11Science，Technology ＆Human Values（1986），40－50；Lynn，“Osha’s Carcinogens Standard：Round One in Risk Models and Assumptions”，in B．B．Johnson ＆V．T．Covell（Eds．），The Social and Cultural Construction of Risks（Boston：D．Reidel Pub．Co．，1987），p．345．事實上，盡管我們對“有益”的定義可能不同，我們中有許多人是因為我們的價值觀念，即有益于社會的愿望，才進入風險評估領(lǐng)域的。最后，科學家會遭受外部壓力，這包括要提供“鐵一般的事實”，要公開為自己的立場辯護，積極向決定做出者提出建議等，這些經(jīng)常會扭曲科學分析的結(jié)果（瑞普［Rip］稱此過程為“事實加工”〔9〕Rip ＆Groenewegen，“Les Faits ScientifiquesàL’epreuve de la Politique”，in Michel Callon（Ed．），La Science et Ses Reseaux（1989），p．149；英文版The Fabrication of Facts for Public Arenas來自作者。）或?qū)⒄我蛩匾朐摲治鲋?，因此，前述分離成為不可能的事。〔10〕Rip，“Experts in Public Arena”，in H．Otway ＆M．Peltu（Eds．），Regulating Industrial Risks（London and Boston：Butterworths，1986），p．94．該模式的辯護者，如國家科學研究理事會的研究者們則宣稱，這些批評只是在攻擊“稻草人”：沒有人聲稱評估和管理能夠或應(yīng)當真得完全分離。他們辯稱，如果風險評估要作為客觀的科學學科起作用，那么將風險評估與風險管理區(qū)分開來的觀念就是至關(guān)重要的?！?1〕Deisler，supra note〔4〕．格雷厄姆（Graham）和其合作者晚近提出，國家科學研究理事會的這些論述是錯誤的，真正的問題在于人們錯誤地期望科學研究會自動導(dǎo)向更多的知識，從而會減少爭論。〔12〕J．Graham，L．Green and M．Roberts，In Search of Safety（Cambridge，MA：Harvard University Press，1988）．他們主張，此種期待中包含的兩項假定都不一定對。

這些批評引出三個問題：（1）該模式是否足夠普遍以至于能夠反映風險管理的現(xiàn)實？（2）將風險評估與風險管理相區(qū)分的觀念，是否因有內(nèi)在缺陷而應(yīng)當被放棄或重新定義？（3）不論采取什么模式，科學家在風險評估和管理過程中能起到什么樣的作用？

該模式的確需要普遍化（generalization），〔13〕Kasperson，Kates ＆Hohenemser，supra note〔1〕，in Perilous Progress．但是，本文只考慮第二個和第三個問題。作為該模式的支持者，我們相信，保持評估與管理活動在概念上的區(qū)分，既是可能的也是有益的。本文最主要的論點是：對國家科學研究理事會模式中前述區(qū)分的不滿，一般源自混淆了兩種截然不同的風險評估討論，即討論風險評估的概念描述和討論風險評估者實際進行的活動。就實際活動而言，一些風險評估步驟能夠并且應(yīng)當是相對客觀、價值無涉并且以科學方法為特色的，另一些則無可避免地混合了科學和非科學的活動。風險評估者在后類步驟中也發(fā)揮著重要作用，只是，在這些步驟中，他們并不以科學家身份行事。而且，科學風險評估者參與這類邊緣性活動會造成角色沖突，并經(jīng)常招致批評。

二、三個案例研究

為了支持這些論點，我們簡短地分析一下三個廣為人知的案例：食品和水中的二溴化乙烯（以下簡稱EDB）規(guī)制、蓋然論的核風險分析和應(yīng)急方案、基因工程除霜害菌（Ice Minus bacteria）的許可。選擇這些案例是因其為人所熟知、有爭議，而且在風險評估的發(fā)展過程中起到了里程碑的作用。

（一）EDB與環(huán)保署

農(nóng)業(yè)用EDB主要用于土壤熏蒸、貯存谷類、貯存水果蔬菜、谷物磨粉機上，受《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法案》（以下簡稱FIFRA）規(guī)制?！?4〕7U．S．C．Sec．136（1988）．依據(jù)該法，使用殺蟲劑每次都要登記，如果殺蟲劑給環(huán)境帶來不合理的風險（例如，風險超過了收益），則登記可能被拒絕或撤銷。撤銷的決定必須基于向公眾公開的、全面的風險和收益分析。該程序開始于一份可辯駁的不予登記推定（Rebuttable Presumption Against Registration）通知。

我們所選擇的EDB故事，于1977年11月正式開始，其時，環(huán)保署受其癌癥評估委員會令人擔憂的報告〔15〕U．S．Environmental Protection Agency Office of Research and Development，Carcinogen Assessment Group，Internal Document，“Preliminary Carcinogenic Risk Assessment for Ethylene Dibromide”（December 2，1977）．推動，發(fā)布了最早的EDB風險評估報告，即1號《立場文件》（Position Document）（以下簡稱PD1）?！?6〕Notice of Rebuttable Presumption against Registration，Position Document 1，42Fed．Reg．（1977）63，134．這個故事最值得注意的方面是前后幾次EDB風險評估的范圍，隨著時間流逝而逐步改變。正如在表1中所總結(jié)的，癌癥風險評估中考慮的路徑數(shù)量和定量評價深度都擴大了。

PD1的首要關(guān)注是識別EDB的主要農(nóng)業(yè)用途及其重大不利健康影響。該文件只包含極少量的暴露分析和量化風險的嘗試。后來發(fā)布的2號和3號立場文件（以下簡稱PD2／3）中的風險分析在這兩方面都詳細得多?！?7〕U．S．Environmental Protection Agency，Office of Pesticide Programs，Ethylene Dibromide：Position Document 2／3（1980）．PD2／3考慮了三種暴露路徑——食用受污染的水果蔬菜和谷物、吸入受污染空氣、使用磨粉機過程中的皮膚接觸——和受影響人口在此暴露水平下預(yù)計癌癥風險大小。評估范圍的不同可以直接追溯到環(huán)保署兩種不同的規(guī)制需要。

1977年，環(huán)保署考慮發(fā)布可辯駁的不予登記推定公告時，主要的問題（正如授權(quán)法FIFRA所規(guī)定的）是：“EDB的潛在危害是否足以要求更進一步的風險評估？”當環(huán)保署記錄顯示存在強致癌物、誘變物和復(fù)制效果以及潛在的大范圍人口暴露時，就有充分根據(jù)做出肯定回答。在此階段進一步的定量分析并不是必需的，事實上也很少進行。可辯駁的不予登記推定通知是與PD1同時發(fā)布的。

然而，一旦可辯駁的不予登記推定程序啟動，環(huán)保署面對的問題就會發(fā)生變化?，F(xiàn)在，行政機關(guān)面對更重大的問題：“禁止還是不禁止？”兩個跟隨而來的問題是：“如果禁止，用什么（手段）？禁多久？”這些問題要求比較禁止的成本與不禁止的后果，這些在PD2／3中有詳細分析。

盡管廣度和深度都有所增進，但是，PD2／3并未包括最重要的EDB暴露途徑：地下水。這種忽略后來被證明是一個嚴重缺陷，它促成了1983年的公共危機，損害了行政機關(guān)的信譽。盡管我們只能猜測，但此錯誤判斷的原因看上去包括缺乏地下水的監(jiān)測數(shù)據(jù)和PD1的狹隘（PD1幾乎沒有提及該暴露途徑），可能還有風險評估者的學科偏見。很可能，在當時別無選擇（作為地下水污染源的土壤熏蒸，是EDB農(nóng)業(yè)應(yīng)用中規(guī)模最大的一種，突然廢止它會造成嚴重問題）也促成了對此暴露途徑的忽略。事實上，從行政機關(guān)不斷要求用藥者進行水質(zhì)檢驗來看，其顯然曾擔心土壤熏蒸會危及地下水。

基于PD2／3中風險分析的結(jié)果，風險分析者們提議取消EDB的三種用途：應(yīng)當立即取消在磨粉機中作為熏蒸劑和存貯谷物的功能，需要取消但可暫緩的是其用于存貯水果和蔬菜的功能。第四種用途，土壤熏蒸將繼續(xù)進行，但要受到一些限制。開始，環(huán)保署幾乎沒有采取任何措施來落實這些提議。直到1983年夏天，人們發(fā)現(xiàn)，喬治亞州、加利福尼亞州和夏威夷的地下水中EDB濃度高得令人警懼。這些發(fā)現(xiàn)極大地改變了行政機關(guān)的管理。環(huán)保署不再遵循可預(yù)測卻緩慢的規(guī)制程序而行動。環(huán)保署既要面對很少被了解的EDB新危害，同時還要面對嚴重的信任問題和越來越警醒的公眾。環(huán)保署的管理需兼顧兩方面的需求：不僅要評估相對于人們更了解的其他暴露途徑而言，地下水污染有怎樣的風險，還要迅速采取行動。到1983年9月，該機構(gòu)發(fā)布了更新后的風險／收益分析結(jié)果（即PD4）〔18〕U．S．Environmental Protection Agency，Office of Pesticide Programs，Ethylene Dibromide：Position Document 4（1983）．，修正并更新了PD2／3，將地下水為作為常規(guī)暴露途徑納入風險評估中。基于這一分析，環(huán)保署緊急叫停了土壤熏蒸，〔19〕Ethylene Dibromide：Decision and Emergency Order Suspending Registrations of Pesticide Products Containing Ethylene Dibromide for Use as a Soil Fumigant，48Fed．Reg．（1983），p．46322．之后，在2月又取消了EDB的全部主要應(yīng)用?！?0〕Ethylene Dibromide：Intent to Cancel Registrations of Pesticide Products Containing Ethylene Dibromide；Determination Concluding the Rebuttable Presumption Against，48Fed．Reg．（1983），p．46234；Decision and Emergency Order Suspending Registrations of Pesticide Products Containing Ethylene Dibromide，49 Fed．Reg．（1984），p．4452．表1總結(jié)了這些步驟。

表1

直到1984年2月為止，環(huán)保署面臨的首要問題都是EDB在農(nóng)業(yè)中的持續(xù)使用?，F(xiàn)在，排除了所有會導(dǎo)致其在食物和飲用水中出現(xiàn)的主要用途之后，該機構(gòu)又面臨新的問題：怎么處理已經(jīng)上市的大量受污染谷物呢？考慮到公眾對食品中致癌物的擔憂、食品企業(yè)對經(jīng)濟損失的擔心，還有依據(jù)《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法案》上權(quán)衡所采取行動風險與收益的要求，該機構(gòu)處理此問題的方法是：選擇在2月和3月確立了一種食物中EDB的可容忍水平?！?1〕Ethylene Dibromide：Proposed Revocation of Exemption From the Requirement of a Tolerance，49 Fed．Reg．（1984），6696；Pesticides；Ethylene Dibromide；Proposed Revocation of Tolerances，49 Fed．Reg．（1984），8406．先前完成的風險評估，即PD4，作為確定可容忍水平的根據(jù)已經(jīng)足夠，因此，該機構(gòu)并未進行新的風險評估。

EDB案例顯示，EDB風險評估的范圍隨時間而發(fā)展，回應(yīng)了幾種不同的壓力。這些壓力包括：制定法的要求、管理問題的緊迫性（很多來自社會壓力）、分析方法與可行性等，很可能還包括可能的管理選項及風險評估者的學科偏見。風險評估的范圍大小和復(fù)雜程度反映了環(huán)保署當時所面對的管理問題。在這個意義上，風險評估雖然有時會因技術(shù)理由而受到批評，但還是很好地適應(yīng)了行政機關(guān)的需要，為之提供了科學的合理性論證、可用的數(shù)據(jù)庫和支持重大政策決定的理由。環(huán)保署的主要管理困難來自風險評估中對重要暴露途徑的忽略和落實風險評估者建議方面的遲延，而不是來自有重大缺陷的分析或?qū)Ψ治鼋Y(jié)果的誤用。與此形成對照的是，我們的下一例證將展示，當不適當?shù)亟缍ü芾韱栴}，運用不適當?shù)娘L險評估方法時，會發(fā)生怎樣的情形。

（二）核反應(yīng)堆事故的緊急處置

當代核電站的應(yīng)急方案與《反應(yīng)堆安全研究》（RSS）〔22〕N．C．Rasmussen et al．，Reactor Safety Study：An Assessment of Accident Risks in U．S．Commercial Nuclear Power Plants（U．S．Nuclear Regulatory Commission，Wash－1400，Nureg－75／014，1975）．密切相聯(lián)。此“研究”（也被稱為“Rasmussen報告”或WASH1400）是在國會有關(guān)是否要在核事故責任中恢復(fù)艾德森（Anderson）價格限制的爭議中被提出來的。它是到當時為止，對一系列反應(yīng)堆事故的最全面的評估。雖然招致了相當多論據(jù)充分的批評，但《反應(yīng)堆安全研究》仍然是風險評估的一個里程碑?！?3〕H．W．Lewis et al．，Risk Assessment Review Group Report to the U．S．Nuclear Regulatory Commission，Nureg／Cr－0400，（1978）．R．Wilson et al．，Report to the Aps of the Study Group on Radionuclide Release from Severe Accidents at Nuclear Power Plants，57Review of Modern Physics，（1985），S1－S154．S．Sholly ＆G．Thompson，The Source Term Debate：A Report by the Union of Concerned Scientists（1986）（available from the Union of Concerned Scientists）．其一般方法成為后來許多核能或非核能技術(shù)研究的典范，應(yīng)用該一般方法的成功實例已大量涌現(xiàn)。其中廣為人知的例證是提高核電站安全性和對其運作程序的改進。不過，雖然《反應(yīng)堆安全研究》有著廣泛的影響，但在美國，人們未能充分認識緊急事件響應(yīng)的管理問題，《反應(yīng)堆安全研究》的風險評估方法并未被引入應(yīng)急方案之中。下面就概述這一歷史。

《反應(yīng)堆安全研究》聚焦于對核電站事故的擔憂?！?4〕Hohenemser，Kasperson ＆Kates，“The Distrust of Nuclear Power”，196Science（1977），25．Hohenemser，Kasperson ＆Kates，“Nuclear Power”，in Perilous Progress，supra note〔1〕．（以下簡稱為：Nuclear Power）它并非第一份討論這類事故的官方文件，〔25〕一份較早的文件（Wash－740）在1957年即考慮了小規(guī)模試驗性反應(yīng)堆發(fā)生大事故的后果；此研究于1965年更新，將商業(yè)規(guī)模的反應(yīng)堆包括在內(nèi)；但是，為了“避免核能在獲得公眾支持方面的巨大困難”，該研究長達8年未能出版。U．S．Atomic Energy Commission，Theoretical Possibilities and Consequences of Major Accidents in Large Nuclear Power Plants，Wash－740（1957）．Mulvihill，Arnold，Bloomquist ＆Epstein，Analysis of United States Power Reactor Accident Probability（Planning Research Corporation，Los Angeles，PrcR－695，1965）．但它第一次描述了這類事故的現(xiàn)實機制并獲得了廣泛的關(guān)注?！?6〕Hohenemser，Kasperson ＆Kates，supra note〔24〕，“Nuclear Power”，at 228－233．D．F．Ford，The History of Federal Nuclear Safety Assessment：From Wash 740through the Reactor Safety Study（Union of Concerned Scientists，1977）．當時，規(guī)范核反應(yīng)堆選址規(guī)章只考慮較小規(guī)模的所謂設(shè)計事故，在緊鄰反應(yīng)堆的低人口密度區(qū)域之外，并未要求制訂應(yīng)急方案。（然而，核能規(guī)制委員會［NRC］與聯(lián)邦緊急事件管理署的確向一些想自愿制訂應(yīng)急方案的社區(qū)提供了幫助。）

公眾關(guān)心的是，州和地方社區(qū)是否做好了準備：萬一《反應(yīng)堆安全研究》中描述的核融事故（coremelt accidents）發(fā)生，應(yīng)當由核能規(guī)制委員會和環(huán)保署聯(lián)合成立應(yīng)急方案工作組。按1976年州放射物控制項目主任會議的要求，工作組的任務(wù)是確定哪些事故構(gòu)成最嚴重的事故，以至于需要非當?shù)貦C構(gòu)來制訂應(yīng)急方案。〔27〕Hohenemser，Kasperson ＆Kates，supra note〔24〕，“Nuclear Power”，at 228－233．U．S．Nuclear Regulatory Commission ＆U．S．Environmental Protection Agency，Planning Basis for the Development of State and Local Government Radiological Emergency Response Plans in Support of Light Water Nuclear Power Plants，Nureg－0396，（1978）．［以下簡稱為：Planning Basis］工作組通過確定兩種具體的管理需要——明確應(yīng)當予以考慮的事故范圍和劃定應(yīng)急方案的實施區(qū)域——而進一步界定了此任務(wù)。但這種界定顯然無意于明確應(yīng)急方案之具體目標或明確評估應(yīng)急方案之具體標準。工作組選擇的方法“立基于一定范圍的后果，并受到概率因素的約束”。令人吃驚的是，該工作組不顧《反應(yīng)堆安全研究》的顯著意義，不顧風險評估方法至少對某些應(yīng)急方案的適宜性，在其分析中明確拒絕考慮風險因素。

工作組的主要建議在1978年較晚時候出版了。其包括：（1）建立兩大應(yīng)急方案實施區(qū)域。一個是受污染氣團暴露方案的實施區(qū)域，在10英里輻射范圍內(nèi)防范放射性物質(zhì)通過空氣傳播和土地沉積的暴露；另一個是攝入路徑區(qū)域，在50英里輻射范圍內(nèi)防范通過食品鏈的暴露。（2）界定預(yù)期釋放可能的時間進度、范圍和成分?！?8〕Planning Basis，supra note〔27〕．

幾個月后，在1979年4月，三里島二號反應(yīng)堆成為第一個受到嚴重破壞的大型商業(yè)核電站。盡管該事故經(jīng)證實對現(xiàn)場之外的人的健康只有極小威脅，但它強有力地表明，很不幸的是，核能企業(yè)、公務(wù)人員和公眾都對核事故毫無準備?！?9〕J．Kemeny，Report of the President’s Commission on the Accident at Three Mile Island（1979）．為了回應(yīng)國會的要求，核能規(guī)制委員會在一年內(nèi)出臺了一系列應(yīng)急方案規(guī)章，〔30〕U．S．Nuclear Regulatory Commission ＆Federal Management Agency，Criteria for Preparation and Evaluation of Radiological Emergency Response Plans and Preparedness in Support of Nuclear Power Plants，Nureg－0654，Rev．1（1980）．其中有30種以工作組的報告作為基礎(chǔ)。這些規(guī)章涉及了很多工作組并未討論過的應(yīng)急措施，包括通知和溝通系統(tǒng)、交通控制的機動性、污染清除和醫(yī)療處置的準備、采取特別污染清除和醫(yī)療措施時的特別疏散應(yīng)急方案、針對特定機構(gòu)的特別疏散應(yīng)急方案、校車的安排等等。這些規(guī)章主要來自核能規(guī)制委員會之前為更小規(guī)模設(shè)計事故所制定的應(yīng)急方案?！?1〕U．S．Nuclear Regulatory Commission，Guide and Checklist for Development and Evaluation of State and Local Government Radiological Emergency Response Plans in Support of Fixed Nuclear Facilities，Nureg－75／111（1975）．不過，它們明確地應(yīng)用工作組報告，來決定在何種情形和什么時間范圍內(nèi)必須采取這些措施。

因此，《反應(yīng)堆安全研究》對核能規(guī)制委員會應(yīng)急方案規(guī)章的貢獻，主要是確立了應(yīng)急方案的時空范圍。從風險評估的視角來看還有嚴重的缺失。例如，沒有比較緊急事故響應(yīng)方案的效果、也沒有從削減風險的角度就響應(yīng)區(qū)域大小和時機選擇給予論證。這些規(guī)章和工作組的報告一樣沒有給應(yīng)急方案規(guī)定清晰的目標或標準：究竟要處理的是處于何種優(yōu)先級的何種風險？這些規(guī)章也沒有規(guī)定絕對或相對的績效標準，如特定的保護水平。沒有明確目標和風險標準來比較不同措施的效果，就意味著，雖然許多更詳細的指示被納入了應(yīng)急方案，但該應(yīng)急方案讀起來更像一份活動清單而不是一份有組織和具有一致性的應(yīng)急方案?！?2〕Golding ＆Kasperson，“Emergency Planning and Nuclear Power：Looking at the Next Accident”，5 Land Use Policy（1988），19．基于風險的標準原本可以矯正這些應(yīng)急方案規(guī)章中兩項重要而相對無爭議的缺失，〔33〕Goble ＆Thompson，“The Use of Probablistic Risk Assessment in Emergency Response Planning for Nuclear Power Accidents”，In Proceedings of the 1988Annual Meeting of the Society For Risk Analysis（即將出版）。即：預(yù)防性撤離并未被視為一項需要進行系統(tǒng)評估和規(guī)劃的保障措施；〔34〕Goble ＆Thompson，supra note〔33〕．吸入通道規(guī)劃區(qū)域（ingestion pathway planning zone）范圍過小——切爾諾貝利事件已經(jīng)令人瞠目結(jié)舌地證明了這一點?！?5〕Hohenemser，“The Accident at Chernobyl：Health and Environmental Consequences and The Implications for Risk Management”，in J．Hollander（Ed．），12 Annual Review of Energy（1987）；Department of Energy，Health and Environmental Consequences of the Chernobyl Nuclear Power Plant Accident Doe／Er－0332（1987）．

為什么工作組要限制自身對《反應(yīng)堆安全研究》的運用？尤其是，為什么它在應(yīng)急方案中不采用風險評估法？值得記住的是，工作組運作于風險評估方法運用和發(fā)展的早期階段。在20世紀70年代，人們提出的問題是這樣的：“特定風險是‘可接受的’嗎？”而且，人們通過考察那些被接受的可比較風險來尋求答案。因而，工作組假定：按風險評估方法的要求，為了確定需要和標準，其將不得不去比較核事故與非核事故。任務(wù)小組對此感到不安，因而干脆徹底拒絕了這一方法：〔36〕Planning Basis，supra note〔27〕，at 1，2．

“一種與風險相關(guān)的基本理論可能暗含了對可接受風險水平的決定，而可接受風險水平的決定超出了工作組的行動范圍。因此，選擇與非核事件相當?shù)娘L險，并未被直接當作應(yīng)急方案的理據(jù)?！?/p>

在今天，評價相關(guān)安全措施（包括緊急響應(yīng)措施）時運用風險評估法已經(jīng)不算新奇了，但在當時并非如此。在當時，了解依據(jù)達成管理目標的成效來安排安全管理這一風險方法論威力的人，還為數(shù)不多。而且，工作組也并沒有意識到有超出其直接任務(wù)的必要。最后，在那時，風險評估還未被認為是一門客觀的學科，因而不能憑借這一崇高的學科地位來贏得對其應(yīng)用的關(guān)注。

為什么這些缺陷沒有得到矯正？在過去十年里，涌現(xiàn)了許多有關(guān)意外事故風險及其特征、應(yīng)急方案之成效的研究成果和新信息。這些成果和信息已經(jīng)進入了聯(lián)邦培訓指南〔37〕T．J．Mckenna et al．，“Pilot Program：NRC Severe Reactor Accident Incident Response Training Manual”（U．S．Nuclear Regulatory Commission，Nureg－1201，1987）．和少數(shù)州的應(yīng)急方案。然而，專家共同體在很大程度上喪失了對規(guī)章解釋和審查程序的控制，規(guī)章的解釋和審查幾乎完全在訴訟領(lǐng)域進行。惟一的實質(zhì)性變化是規(guī)章不再要求州和地方當局提出并執(zhí)行應(yīng)急方案。工作組報告和最初的規(guī)章現(xiàn)在包上了由一系列法庭解釋構(gòu)成的硬殼。訴訟幾乎總是涉及新的核電站，根據(jù)1980年立法的要求，核電站要先有已獲核準的應(yīng)急方案，才能獲得運營許可。訴訟是反對設(shè)立核電站者的最后機會。在訴訟程序中，雙方最主要的關(guān)注是能否阻止頒發(fā)許可證，而不是能否提高安全性。專家共同體并不會強烈地反對這些發(fā)展：作為一個共同體，他們一邊倒地支持進一步利用和發(fā)展核能，他們被說服去相信（可能是錯誤的）：對反應(yīng)堆許可的法律挑戰(zhàn)應(yīng)當主要在法律論壇之內(nèi)解決。

我們的第三個案例研究表明：當一個聯(lián)系并不緊密的共同體參與決定管理問題時，風險評估的范圍可以相差徑庭；而且，如果在概念上并不區(qū)分分析與解釋的話，會有什么問題出現(xiàn)。第三個案例的研究還使我們得以進一步探究科學家在風險評估各個階段的角色。

（三）除霜害的實驗：三機構(gòu)的回應(yīng)

1984年，加州促進基因組織（AGS）告知環(huán)保署，其有意用冰核惰性細菌（ice nucleating inactive bacteria），即除霜害菌，進行室外試驗。奈曼（Naimon）〔38〕J．Naimon，A Case Study of the First Proposed Field Test of an Environmental Application of Biotechnology in the United States（1987）（Master of Science Thesis，available from Department of Environmental Sciences and Engineering，University of North Carolina）．、克里姆斯基和普勞（Krimsky and Plough）〔39〕S．Krimsky ＆A．Plough，Environmental Hazards，Communicating Risks as A Social Process（Massachusetts：Auburn House Publishing Company，1988）．都曾記敘過由此引發(fā)的爭論。我們的分析基于這些文獻（從1984年到1986年），聚焦于如下三個政府機構(gòu)所作風險評估：環(huán)保署、加州食品與農(nóng)業(yè)部和蒙特里郡（Monterey County）健康部。

表2

除霜害菌的許可的風險評估由每一機構(gòu)自行進行。每一機構(gòu)都通過選擇其認為重要的后果（consequences）來界定自身的評估范圍。正如表2所顯示的，這些機構(gòu)在選擇要處理的危害時十分嚴格，彼此之間存在顯著不同。其選擇看上去適應(yīng)于該機構(gòu)的整體任務(wù)和傳統(tǒng)上由該機構(gòu)處理的危害的性質(zhì)。

環(huán)保署的任務(wù)是保護環(huán)境不受人類活動的負面影響，對環(huán)境威脅采取了最為寬泛的定義。因為該機構(gòu)認為提議中的實驗受FIFRA規(guī)制，所以，基因促進組織的提議被提交環(huán)保署殺蟲劑方案辦公室下屬的危害評估組。該評估組中的科學家最初將問題界定為四類危害：（1）因為減緩云中水滴形成速度而對該地區(qū)空氣沉降模式造成的影響；（2）對草莓（即改造后除霜害菌所針對的目標）相關(guān)的商業(yè)作物的致病性傳染；（3）對人類的致病性傳染；（4）生態(tài)破壞。最初的風險評估主要由這些科學家進行，其信息來自不同專家的非正式輸入以及環(huán)保署的科學咨詢小組?；谶@些科學家的工作，環(huán)保署于1985年2月1日發(fā)布了一項決定，要求公司必須為提議的實驗取得試驗使用許可（EUP）。該決定也明確了在這一許可申請過程中要處理的問題和行政機關(guān)審核申請時需要的資料。

要求獲得試驗使用許可，相當于要求全面的風險評估。此種風險評估先由公司在申請時進行，然后由審核申請的危害評估組的科學家進行。這些科學家要做出是否批準提議中試驗的初步?jīng)Q定。在其分析過程中，危害評估組限制了焦點，強調(diào)了除霜害菌的致病影響而不是生態(tài)影響。這一強調(diào)與殺蟲劑辦公室的任務(wù)保持了一致——該辦公室傳統(tǒng)上擔心的是化學殺蟲劑對人類健康的負面影響。在冗長的審核程序之后，環(huán)保署于1985年11月頒發(fā)許可允許基因促進組織進行實地試驗。

州立法機關(guān)在1984年選擇由食品與農(nóng)業(yè)部（原本更適合的主管機構(gòu)是環(huán)保署在州的對應(yīng)機構(gòu)即環(huán)境質(zhì)量部門）來規(guī)制生物技術(shù)的農(nóng)業(yè)應(yīng)用（食品與農(nóng)業(yè)部的使命與環(huán)保署的殺蟲劑部門不同）。因為強烈關(guān)注促進和保護州的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，食品與農(nóng)業(yè)部主要擔心的是工人的健康以及對農(nóng)作物而言的致病性影響。并不令人吃驚的是，氣候和生態(tài)平衡所受影響在其風險評估中只得到極少考慮。

蒙特里郡健康部所進行的風險評估，范圍是三部門中最狹窄的。其主要關(guān)注在于人類健康，這與地方健康部門的首要任務(wù)是一致的。這也反映出，問題一旦到了地方層面就高度個性化了。有關(guān)天氣的一般問題不再成為問題，對相鄰社區(qū)的直接影響才是問題。

三機構(gòu)組織風險評估的安排也是不同的。盡管聯(lián)邦和州行政機構(gòu)都向外部專家尋求顧問意見，但環(huán)保署的外部評論過程比加州更廣泛。在環(huán)保署，分析的結(jié)果和初步?jīng)Q定要經(jīng)過有一般公眾、環(huán)保署科學咨詢組的科學家、環(huán)保署其他辦公室和其他行政機構(gòu)參與的評議程序。這一評論過程會涉及很多學科。在鼓勵小組內(nèi)自由辯論并尋求共識的同時，該機構(gòu)也比地方當局更重視外部專家意見。

在加州，科學分析任務(wù)交給了來自四個州的行政機構(gòu)的專家們所組成的工作團隊。不同于環(huán)保署所采取的外部評議程序，加州工作團隊的成員彼此之間幾乎沒有互動。行政機構(gòu)的分析者們并不尋求團體共識，只是在風險評估過程中收集成員的個人意見，并基于自己對信息的理解提出是否頒發(fā)許可的建議。簡而言之，州行政機構(gòu)無意處理科學不確定性——無論是通過公共辯論還是通過專家的團體共識。聯(lián)邦和州的這種差異，再次反映了各行政機構(gòu)運作的常規(guī)模式；環(huán)保署的所有重大方案都伴有運用咨詢團體和公眾參與的立法要求，而州的行政機構(gòu)實踐的是一種更集權(quán)的決定程序。

在州和聯(lián)邦層面，上述條理化的程序很好地界定了科學家們的角色。這些角色遠遠超出了嚴格意義上的、對數(shù)據(jù)的科學分析。在每一實例中，科學家都運用外部專家提供的信息，通過列舉致害因的致害路徑和危害、描述需要分析的具體問題而定義了問題。分析之后，科學家們又通過向行政機構(gòu)提出是否給予許可的建議而解釋了其分析結(jié)果。在兩個實例中，這些建議都被采納了，從而強化了這些科學家在此過程中的咨詢角色。

蒙特里郡選擇的風險評估程序則不然。在蒙特里郡，風險評估與管理的職能統(tǒng)一到一人（即郡健康部門主任）手中。其界定風險評估的范圍、搜尋資料、解釋科學信息、尋求專家意見、評估產(chǎn)品的經(jīng)濟價值并尋找可能的管理選項?？茖W爭議被引入到高度對抗式的公開聽證之中，如果專家對評估結(jié)果有著很強的個人偏好的話，風險評估就會變成專家之間的意見對抗。

1986年2月，在要求推遲（先是45天，后來是1年）所有試驗的決定中，前述兩類風險評估都沒有起到重要作用。該決定主要考慮了案例對地方的社會、政治和經(jīng)濟意義，科學家們幾乎沒有輸入什么信息。風險評估在蒙特郡這一層面的次要作用，與科學分析在環(huán)保署和食品與農(nóng)業(yè)部的程序中成為政治決定的基礎(chǔ)，形成了鮮明對比。

為什么蒙特郡的程序與環(huán)保署和食品與農(nóng)業(yè)部的程序如此不同？政治和制度的環(huán)境都起了作用。首先，當州和聯(lián)邦機構(gòu)在沒有聽取郡官員的聲音的情況下頒發(fā)了許可時，該郡十分憤怒，這激發(fā)了該郡的反抗。第二，從行政部署或科學專業(yè)知識的角度而言，該郡的健康部門并未準備好處理如此不同尋常的事例。當局因此不得不在公開的強光照射和高度政治化氣氛的影響之下邊干邊學。所以，并不令人吃驚的是，該郡主要利用風險評估結(jié)果來表達對擬議試驗的強硬反對。

三、風險評估的特征和科學家的角色

有關(guān)公共領(lǐng)域里的風險評估，我們大略地得出了三點一般的觀察結(jié)論。在此，從概念上將風險評估看成由如下三階段組成有助于澄清我們的表達：（1）界定范圍，（2）分析，（3）解釋分析的結(jié)果?！?0〕類似的概括亦可很好地描述科學工作。只是，與科學工作形成對照的是，風險評估所固有的特征是問題定義和解釋都必然是非科學的。只有分析才能達到科學上的客觀標準，不受行政特權(quán)和社會價值的污染。

（一）評估的范圍通常是狹窄的

EDB案例中對地下水途徑的忽略、核能案例中行政機構(gòu)選擇提出應(yīng)急方案的一項理由而不是應(yīng)急方案的一般指南、環(huán)保署和加州描述除霜害菌潛在危害時的歧異，都說明了此種一般傾向。評估范圍的偏狹源自四種力量的作用：

·科學／技術(shù)的?？茖W家可能會因為認為某些問題無解而將其排除在外。當數(shù)據(jù)有限或存在其他不確定性時，他們會限制對問題的考慮。而且，科學家的特定學科背景會影響其對問題的描述，正如在除霜害菌的評估實例中顯示的一樣。

·政治／法律／社會的。規(guī)制機關(guān)經(jīng)常限定評估的范圍，正如在EDB分析的早期階段所顯示的一樣。行政機構(gòu)的傳統(tǒng)任務(wù)及選民會強有力地影響到其運作，正如在除霜害菌的評估實例中顯示的一樣。還有一些制度和政治考慮往往是呼之欲出的，例如，聯(lián)邦與州和地方當局之間在核事故應(yīng)急方案制訂中的歧異。

·管理的。許多風險評估開始于評估特定管理選項——某一設(shè)施的選址或開工、運用或禁止某一技術(shù)，如EDB和除霜害菌實例。除非有機會考慮更多的選擇，否則問題的界定本身已經(jīng)是受到限制的了。

·資源方面的（Logistical）。評估總受到期限約束、需要動用特定人力和其他資源、通常也只有有限的機會去獲得更多信息。

評估范圍的狹窄并不完全是有害的。有時，限制范圍實際上會改善風險評估，因為這樣可以使風險評估更清晰、減少不確定性、集中資源、聚焦于對管理選項的分析。例如，前述應(yīng)急方案理據(jù)問題，可歸因于將目標解釋得過于寬泛和含糊。然而，當評估范圍的狹窄是因政治原因造成且未考慮科學證據(jù)，或者像EDB案例忽略了地下水那樣過早地限制了評估范圍在后來的評估中又未補正時，這種狹窄就可能帶來糟糕的決定。

（二）科學家的評估不止是分析科學數(shù)據(jù)

這些實例表明，進行科學分析的科學家也發(fā)揮著其他的重要作用，包括：界定問題、描述需要分析的具體疑問、安排外部評論程序（給專家組支持）、解釋科學分析的結(jié)果、就如何管理危害提出建議等。這些科學家與其運作其中的更大的組織和社會背景保持個人關(guān)聯(lián)，其在組織分析和解釋分析結(jié)果時會運用這些背景知識。這一點在除霜害菌案例中特別明顯——在該案例中，不同技術(shù)人員顯然對各自機構(gòu)的規(guī)制任務(wù)更為敏感。

雖然許多風險評估正恰當?shù)匾猿Ｒ?guī)方式進行，〔41〕U．S．Environmental Protection Agency，Office of Solid Waste and Emergency Response，Draft Superfund Public Health Evaluation Manual（1985）．但我們的案例研究表明，科學家們的創(chuàng)造性技術(shù)分析可以為風險評估做出主要貢獻（或可能的貢獻。）在除霜害菌案中，科學家們有關(guān)除霜害菌對天氣模式或生態(tài)平衡之可能影響的分析，就開辟了風險評估的新天地。如果工作組當時做出了此種選擇，其原本可利用風險評估以改進大規(guī)模核事故應(yīng)急方案的績效。

（三）科學家通常未參與跟進其分析——導(dǎo)致錯漏得不到糾正

科學家在界定評估范圍方面起著至關(guān)重要的作用。對評估結(jié)果的解釋和應(yīng)用卻相對而言是較不一致并且還常常是有限的。我們的三個實例中，核事故應(yīng)急方案是最極端的例證：科學家在分析中已經(jīng)指出的問題，即缺乏對替代措施效果的評估，仍然未得到糾正。多數(shù)技術(shù)問題還是被轉(zhuǎn)換成了法律問題。EDB案例是個混合的例證：風險評估者在PD2／3中提出了一系列關(guān)于如何管理EDB危害的政策建議，但環(huán)保署沒有就EDB采取任何措施；3年后，環(huán)保署面臨一系列公共危機時，科學家們的建議又被批評為不夠充分了。在除霜害菌案例中，當實地試驗被批準時，環(huán)保署與加州的科學家對行政機構(gòu)的政策決定有著顯著影響；然而，在這一案例中，現(xiàn)在說什么樣的后續(xù)措施是必要的還太早。

四、風險評估作為動態(tài)過程的組成部分

從我們分析中浮現(xiàn)的風險評估畫面，擴展了國家科學研究理事會自我設(shè)限的靜態(tài)理想圖景。

國家科學研究理事會理想中的風險評估是與混亂的風險管理這一社會過程相隔絕且先后有序依次進行的。這一理想圖景開始于只依靠科學、關(guān)注危害后果的危害識別（如圖1所示）。

圖1〔42〕National Research Council，supra note〔2〕，p．21．

在我們的畫面中（請看圖2），問題界定遠遠超出了危害識別，包括了危害后果、路徑和像管理選項這樣的其他考慮因素。正如前面已經(jīng)揭示的，我們把問題界定當作三個一般領(lǐng)域的混合：科學、社會／法律因素與管理選擇。若要使風險評估程序有所助益，風險評估者必須能夠沖破其作為科學數(shù)據(jù)解釋者的角色，與風險管理者一起，在科學與社會之相互作用的邊緣地帶架起橋梁。〔43〕Deisler，supra note〔4〕，“Risk Management”，at 15．在問題界定階段，風險評估者要就風險分析可用的科學工具、數(shù)據(jù)的可得性、對科學現(xiàn)象的現(xiàn)有理論解釋、為可能發(fā)生的管理問題提供合理答案的現(xiàn)實可行性等向風險管理者提出建議。反過來，風險評估者也需要聽取可用的管理選項、其所作決定的潛在社會影響、風險評估范圍的法律與社會限制等方面的建議。在解釋技術(shù)分析的結(jié)果時，類似的互動也是必要的。

圖2〔44〕在我們的圖形中，細實線代表信息流，虛線代表偶然的信息流，粗實線代表了活動流。

盡管我們的風險評估畫面修改了國家科學研究理事會提出的圖景（請看圖1），但我們堅持了其關(guān)鍵要素——客觀的科學分析的核心作用、評估與管理活動的區(qū)分。我們承認，為了在評估程序中保持正直，為了使科學能夠隔離于價值判斷和政治操縱，風險評估與風險管理的區(qū)分至關(guān)重要。

然而，我們主張，將風險評估在概念上分為不同步驟，不應(yīng)當直接用于向個人分配職能。圖2中不同種類的活動，被置于以陰影區(qū)分開的不同空間之內(nèi)，從事這些活動的個人不能也不應(yīng)被鎖定在狹隘限定的具體功能上。風險分析，若要具有相關(guān)性，就需要與更大的背景聯(lián)系起來，由此人們必須成為背景的一部分。說到底，誰比博學的科學家更適于解釋那些伴隨不確定的分析結(jié)果并且將之轉(zhuǎn)化為建議呢？

五、最后的評論

風險評估者因承擔雙重使命而存在角色沖突。科學家的行為規(guī)范要求風險評估者不能從不充分的證據(jù)中得出結(jié)論，并應(yīng)避免主觀判斷，另一方面，解決具體社會問題又要求風險評估者積極介入，這兩者之間存在沖突。但是，既然角色沖突是無法避免的，最好的方法是公開地承認它。正如時為國家科學院院長的菲利普·漢德勒（Philip Handler）在差不多十年前所評論的，當個人混淆了其雙重角色時，會造成嚴重的問題，即喪失正直品性、摧毀公眾對科學的信心。〔45〕Handler，“Public Doubts About Science”，208Science（1980），1093．風險評估者有如下幾項個人責任：（1）堅持區(qū)分所從事的客觀性、分析性活動與摻雜了其個人價值、社會價值及直覺的活動；（2）在可能贊成也可能不贊成相關(guān)政策的公眾和他人面前清楚地做出上述區(qū)分；（3）以兩種角色行動時，都要足夠清晰、公開、誠實、客觀地工作——只有這樣才有可能使風險評估獲得客觀性。

風險評估者及其他組成風險共同體的專家對該共同體和該領(lǐng)域，還負有更多義務(wù)：

對于風險評估的范圍和內(nèi)容是如何、由誰、立于何種基礎(chǔ)予以界定的，批判性的評論總是必要的。在當前實踐中，外部評論通常集中于科學方法與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的可靠性。盡管很重要，但這類評論需要擴展以將與定義相關(guān)的問題包括在內(nèi)。

在解釋和運用風險評估結(jié)果時，需要更多的靈活性。風險評估經(jīng)常是提供了看問題的視角而不是政策問題的確切答案：這類結(jié)果應(yīng)該被當作政策形成的積極助益而加以利用，不應(yīng)被當作有缺陷的分析。

發(fā)起風險評估的機構(gòu)應(yīng)當注意到社會背景。有一種傾向是設(shè)立專家小組來考慮那些對具體政策決定至關(guān)重要的特定科學問題，卻不向該小組提供多少與決定性質(zhì)相關(guān)的信息。這種隔離，意在將價值問題留在科學領(lǐng)域之外，卻未必總是最有成效地運用這類小組的方式；何種情形下這樣做是適當?shù)暮畏N情形下又是不適當?shù)?，需要仔細分辨?/p>

風險評估者和其他進入風險評估的專家必須就誠實正直和促進該領(lǐng)域的發(fā)展做出特別強有力的個人承諾：一方面，發(fā)展和加強評估的分析基礎(chǔ)需要這種支撐；另一方面，共同體需要區(qū)分何為客觀何為不客觀的專業(yè)標準。正如加薩諾夫（Jasanoff）在最近的一篇評論中所指出的，“誠實、理性和充分的公開，對于科學和公共政策都具有至高無上的重要性”?！?6〕Jasanoff，“Norms for Evaluating Regulatory Science”，9Risk Analysis（1989），271．

最重要的是，共同體應(yīng)當更樂于以批判眼光來看待其過去的活動，并為了提高而學習必要的經(jīng)驗教訓。