●白獻(xiàn)陽，安小米，張 慧

（1．河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002；2．中國人民大學(xué) 信息資源管理學(xué)院，北京 100872；3．河北金融學(xué)院 人事處，河北 保定 071051）

政府信息資源具有重要的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值，已深刻影響到我國經(jīng)濟(jì)社會和城市發(fā)展等諸多領(lǐng)域，人們對政府信息資源開發(fā)利用的需求越來越強(qiáng)烈。2004年《加強(qiáng)政府信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》、2005年《交通部關(guān)于加強(qiáng)交通信息資源開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》和2008年《政府信息公開條例》都為政府信息資源的再利用奠定了基礎(chǔ)，指明了公益性和商業(yè)性開發(fā)利用道路，鼓勵對政府信息資源進(jìn)行開發(fā)利用。但是，這些法規(guī)文件都沒有回答社會公眾、企業(yè)和非營利組織（如科研機(jī)構(gòu)等）如何獲取政府信息資源，獲取之后享有哪些權(quán)利和能進(jìn)行哪些開發(fā)利用等問題。因此，明確政府信息擁有者和開發(fā)利用者雙方的權(quán)利和義務(wù)，建立政府信息資源再利用許可使用制度迫在眉睫。

1 政府交通出行信息許可使用制度的概念

政府交通出行信息主要指政府采集、持有、管理的城市中與公眾出行相關(guān)的交通信息，它包括公眾出行所需要的實時路況、交通事件、地面公交、軌道交通、位置等信息。交通出行信息是交通信息的一部分，是由政府投資建設(shè)的交通信息和原始信息。政府交通出行信息是政府部門在履行行政職能過程中產(chǎn)生和獲取的，由國家出資，國家所有。［1］然而，政府交通出行信息的產(chǎn)生、收集和加工處理費用均由納稅人所支撐的國家財政體系進(jìn)行資助，實質(zhì)上由社會公眾所擁有。［2,3］由于社會公眾的分散性和能力的限制，無法有效行使相應(yīng)的權(quán)利，最終形成了社會公眾與政府的委托關(guān)系，所以政府交通出行信息的產(chǎn)權(quán)由政府部門所有。根據(jù)公共產(chǎn)品理論可以看到，政府交通出行信息是一種公共產(chǎn)品，［4,5］具有公共性，交通出行信息再利用事關(guān)公共利益。因此，需要建立交通出行信息許可使用制度，一方面促進(jìn)交通出行信息的開發(fā)利用，另一方面維護(hù)公共利益，實現(xiàn)個人利益與公共利益的平衡。

許可證是準(zhǔn)許人們和組織再利用受到版權(quán)或數(shù)據(jù)庫權(quán)保護(hù)的信息和資料的一種機(jī)制，它明確地告訴利用者和再利用者準(zhǔn)許做什么和受到哪些限制。［6］政府交通出行信息許可使用制度是指政府部門授予交通出行信息開發(fā)利用者許可證，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。政府交通出行信息許可使用制度的實質(zhì)是權(quán)利人與開發(fā)利用者訂立的有關(guān)使用的合同。它體現(xiàn)出以下特征：［2］（1）主體的多方性，需要政府部門和交通出行信息再利用者的參與；（2） 非完全平等性，政府部門享有行政優(yōu)益權(quán)，政府部門對開發(fā)利用者的選擇權(quán)和制裁權(quán)、對合同履行監(jiān)督和指揮權(quán)等；［7］（3）非完全的締約自愿性，由于政府信息資源具有壟斷性，開發(fā)利用者必然需要從政府部門中獲取信息資源；（4）合同內(nèi)容具有標(biāo)準(zhǔn)的格式和內(nèi)容，開發(fā)利用者一旦同意合同即表示接受其中的內(nèi)容；（5）具有法律效力，接受相關(guān)法律的約束。

2 政府交通出行信息許可使用中存在的主要問題

2.1 產(chǎn)權(quán)歸屬不清

政府部門對其所持有信息的產(chǎn)權(quán)清晰的程度，決定了他們對政府信息再利用的控制能力?，F(xiàn)實中政府交通出行信息的產(chǎn)權(quán)歸屬不清，導(dǎo)致政府信息授權(quán)開發(fā)利用非常困難。雖然我國《著作權(quán)法》規(guī)定：“法律、法規(guī)，國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件，及其官方正式譯文”不適用，［8］但是對其他類型的交通出行信息，如實時路況、交通事件、地面公交、軌道交通、位置等信息，我國法律并沒有明確規(guī)定。另外，采取委托和合作加工處理的交通信息以及數(shù)據(jù)庫更是增加了產(chǎn)權(quán)歸屬的難度。

2.2 缺少授權(quán)許可使用機(jī)制

授權(quán)效率是影響信息資源開發(fā)利用的一個重要原因，而許可證制度是提高授權(quán)效率的關(guān)鍵。雖然《加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》的第八條中提出針對“增值開發(fā)利用工作”要“授權(quán)申請者使用相關(guān)政務(wù)信息資源”的問題，但對授權(quán)主體、如何授權(quán)、授權(quán)形式等問題都沒有做進(jìn)一步說明。交通出行信息社會化增值開發(fā)利用涉及的主體利益多、信息范圍廣、內(nèi)容層次深，有必要建立和健全信息授權(quán)機(jī)制，以實現(xiàn)主體權(quán)益合法和開發(fā)利用活動合規(guī)。

2.3 利益平衡問題

交通出行信息開發(fā)利用涉及政府部門、開發(fā)利用主體、最終用戶之間的利益平衡，如：獲取信息費用、商業(yè)開發(fā)是否損壞公共利益、政府和企業(yè)都承擔(dān)什么樣的責(zé)任等問題。企業(yè)是交通出行信息開發(fā)利用的主體，對于企業(yè)增值產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)權(quán)歸屬、市場利益的保障，關(guān)系到交通信息服務(wù)業(yè)的市場活動。

3 建立政府交通出行信息許可使用制度的意義

3.1 提高政府對交通出行信息資源管理的效率

政府交通出行信息資源具有很高的社會價值和經(jīng)濟(jì)價值。由于信息的壟斷性和管理主體的自利性，難免會產(chǎn)生制約交通出行信息價值的發(fā)揮；另一方面，在現(xiàn)有政策法規(guī)中無法尋找到政府信息資源再利用的具體規(guī)定，導(dǎo)致政府部門不敢授權(quán)社會公眾和企業(yè)進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)利用，造成信息資源利用的低效率，影響了交通出行信息的管理效率。通過交通出行信息許可使用制度，建立許可使用程序，增加政府的透明性，約束政府部門在信息資源管理中的不當(dāng)行為；同時為交通出行信息的再利用建立操作依據(jù)。另外，便捷和規(guī)范的使用許可機(jī)制，也可以減少行政成本，提供政府信息資源管理的效率。

3.2 增加企業(yè)參與政府交通出行信息開發(fā)利用的積極性

政府交通出行信息許可制度的建立，一方面促使政府遵守許可協(xié)議，履行相應(yīng)的義務(wù)，保證企業(yè)能夠持續(xù)而穩(wěn)定地獲得政府信息資源；另一方面，明確約定企業(yè)的權(quán)利，保證企業(yè)對交通出行信息的使用權(quán)、獲取交通出行信息產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)權(quán)、獲得經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，提高企業(yè)開發(fā)利用交通出行信息的積極性，最終促進(jìn)交通信息服務(wù)業(yè)的繁榮。

3.3 促進(jìn)個人利益與公共利益之間的平衡

政府交通出行信息具有公共性，影響著人們的日常出行，關(guān)系著社會公眾的利益。交通出行信息許可使用制度可以增加政府信息的透明性，克服政府信息的壟斷性，增強(qiáng)信息的可及性，保障社會公眾的信息獲取和自由利用。企業(yè)作為政府交通出行信息開發(fā)利用的主體，以企業(yè)利益最大化為目標(biāo)，會出現(xiàn)損害公共利益的情況。交通出行信息使用許可制度對企業(yè)義務(wù)和企業(yè)資質(zhì)作出明確規(guī)定和要求，能夠在一定程度上防止侵害公共利益現(xiàn)象的發(fā)生。

4 政府交通出行信息許可使用制度的構(gòu)建

政府交通出行信息再利用一般可以分成公益性模式和商業(yè)性模式。目前，我國政府交通出行信息公益性開發(fā)利用已經(jīng)得到有效發(fā)展，而商業(yè)性開發(fā)利用發(fā)展較為滯后。雖然企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)對政府交通出行信息尤其是交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的需求非常強(qiáng)烈，但是政府尚未建立安全有效的許可機(jī)制，使他們的需求得不到滿足。政府交通出行信息許可機(jī)制的缺失在一定程度上制約了智能交通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.1 明晰政府交通出行信息的產(chǎn)權(quán)歸屬

政府交通出行信息的產(chǎn)權(quán)歸屬確立時，“一方面要遵守現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)等法律和制度，不能與之沖突，只能在合法的范圍內(nèi)制定新的規(guī)則；另一方面可以將現(xiàn)行的這些法律和制度作為工具，在法律框架里根據(jù)合理的新要求構(gòu)建新的規(guī)則”［9,10］。政府交通出行信息類型多樣，其產(chǎn)權(quán)歸屬如下。（1）無產(chǎn)權(quán)的交通出行信息。交通出行信息與相關(guān)的法律法規(guī)和具有行政、立法行政的文件不具有產(chǎn)權(quán)，如《關(guān)于加強(qiáng)交通信息資源開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》、北京市的限行規(guī)定等。（2）具有獨立知識產(chǎn)權(quán)的交通出行信息，交通部門通過信息采集和加工處理形成具有獨創(chuàng)性的匯編作品，與交通出行相關(guān)的地圖，但不得侵犯原作品的著作權(quán)或他人權(quán)益（《著作權(quán)法》第14條），如車輛違法查詢數(shù)據(jù)庫、城市道路路況等。（3）委托與合作交通出行信息的產(chǎn)權(quán)，雙方可以通過合同約定。如果合同沒有約定或明確規(guī)定，交通出行信息產(chǎn)權(quán)歸政府部門［11］（《著作權(quán)法》 第十七條）。（4） 企業(yè)增值開發(fā)的交通出行信息產(chǎn)權(quán)，企業(yè)在政府部門授權(quán)許可的交通出行信息基礎(chǔ)上，開發(fā)形成新的信息產(chǎn)品或服務(wù)，擁有自主產(chǎn)權(quán)，但不得侵犯原著作權(quán)（《著作權(quán)法》第12條）。如果未經(jīng)交通部門許可，以盈利為目的而開發(fā)利用其信息，屬于侵權(quán)行為。［11］

此外，對于交通部門或企業(yè)形成的不具有獨創(chuàng)性的匯編作品，不能成為著作權(quán)保護(hù)的對象，可以考慮選擇《反不正當(dāng)競爭法》或《合同法》等方式進(jìn)行保護(hù)，確認(rèn)他們的產(chǎn)權(quán)，保護(hù)其合法權(quán)益，維護(hù)市場的公平公正。

這樣，通過交通出行信息產(chǎn)權(quán)的明晰，既有利于政府部門對信息的開發(fā)利用，也有利于保障公共利益和企業(yè)的商業(yè)利益。

4.2 選擇政府交通出行信息許可使用模式

根據(jù)政府交通出行信息分為公益性開發(fā)利用和商業(yè)性開發(fā)利用兩種類型，結(jié)合英國［12］和澳大利亞［13］的經(jīng)驗，可以把政府交通出行信息許可使用模式分為：非商業(yè)性使用許可證、商業(yè)性許可使用證、限制使用許可證。

4.2.1 非商業(yè)性使用許可證

非商業(yè)性使用許可證主要以公益性開發(fā)利用為目的，不能有任何形式的營利活動；面向?qū)ο鬄樯鐣?、企業(yè)、非營利組織；資源范圍主要是政府能夠公開的所有交通出行信息。對于主動公開的交通出行信息，企業(yè)和社會公眾可以進(jìn)行除商業(yè)目的的所有開發(fā)利用活動，不需要支付任何費用，這種許可證不需要登記注冊，由政府部門在網(wǎng)站或出版物上采用標(biāo)準(zhǔn)許可證標(biāo)識出來。對于申請公開的交通出行信息，申請人需要填寫公開申請，根據(jù)申請目的使用信息，不能超出使用目的，同時需要支付檢索、復(fù)制、郵寄等成本費用，除此之外不得收取其他費用。［14］非商業(yè)使用信息在利用時，要注意保護(hù)原有產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，如：標(biāo)注來源，并且“不能篡改信息，不能以可能誤導(dǎo)公眾的方式使用信息等”［9］。

4.2.2 商業(yè)性使用許可證

商業(yè)性使用許可證主要以商業(yè)性開發(fā)利用為目的，進(jìn)行增值性開發(fā)利用活動，形成可以出售的信息產(chǎn)品或服務(wù)；面向?qū)ο笾饕瞧髽I(yè)；資源范圍主要是政府能夠公開的所有交通出行信息。無論是通過主動公開還是申請公開獲取的信息，企業(yè)都要注冊登記，與政府部門簽署許可使用協(xié)議，明確政府和企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，政府交通部門保證企業(yè)能夠獲得可利用的信息資源，企業(yè)在開發(fā)利用中確保不超出授權(quán)范圍，并說明信息的來源。對于商業(yè)性開發(fā)利用，考慮到社會公平和公共利益，需要向企業(yè)收取除檢索、復(fù)制等費用之外，還需要適當(dāng)收取開發(fā)成本和維護(hù)成本等費用。

4.2.3 限制使用許可證

限制使用許可證是對非商業(yè)性許可證和商業(yè)性許可證的補(bǔ)充。對于法律特別規(guī)定的信息、產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜的信息或者涉及一些敏感數(shù)據(jù)（個人信息等）的信息等，在開發(fā)利用過程中可能會損害第三方的合法權(quán)益，因此，需要征得第三方的同意后才能進(jìn)行開發(fā)利用。限制使用許可證主要面向的對象為教育科研機(jī)構(gòu)，規(guī)定其對于上述信息不能對外傳播或進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)利用，僅限于科學(xué)研究活動，可收取檢索、復(fù)制、傳遞等費用，但不能損害第三方的合法權(quán)益。

4.3 建立政府交通出行信息許可使用監(jiān)督機(jī)制

為保證交通出行信息許可使用制度的落實，需要建立政府交通出行信息許可使用監(jiān)督機(jī)制，主要包含兩方面的內(nèi)容：許可使用中對政府部門的監(jiān)督與對社會公眾和企業(yè)的監(jiān)督。

4.3.1 信息許可使用中對政府交通部門的監(jiān)督

由于政府交通出行信息具有壟斷性，在許可使用中政府部門的行為起著至關(guān)重要的作用，甚至關(guān)系到交通出行信息再利用的成敗。政府部門主要存在以下不當(dāng)行為：不作為，拒絕履行公開信息的義務(wù)；針對不同的對象，采取不同的待遇；許可收費過高等。［2］因此，需要建立對政府交通部門的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范其在交通出行信息許可使用中的行為。

（1）建立政府監(jiān)督部門。一方面可以賦予政府信息公開主管部門或多部門聯(lián)合的新職責(zé)，另一方面設(shè)立新的專門針對許可使用監(jiān)督的部門，類似英國的信息公平貿(mào)易者計劃（IFTS）。專門針對政府信息許可使用中存在的問題，接受企業(yè)和社會公眾的投訴，監(jiān)督規(guī)范政府部門行為，實現(xiàn)政府透明。

（2）建立合理的投訴機(jī)制。企業(yè)和社會公眾向監(jiān)督部門提交投訴報告，由監(jiān)督部門評估是否在投訴范圍之內(nèi)，如果是，在規(guī)定的工作日內(nèi)開展調(diào)查，并提交處理報告。為了有效落實投訴工作，設(shè)置投訴機(jī)制時，應(yīng)盡可能遵守便民原則和公平原則，簡化投訴程序，保持調(diào)查工作的獨立性，提高問題處理效率。［2］

（3）建立績效考核機(jī)制。把政府交通出行信息許可使用納入政府部門的績效考核中，提高交通部門對這項工作的重視程度。對于考核不合格的，進(jìn)行通報批評；違反制度行為嚴(yán)重的，采取行政處分；考核合格的，給與表揚和獎勵。

4.3.2 許可使用中對社會公眾和企業(yè)的監(jiān)督

政府交通部門對社會公眾和企業(yè)的交通出行信息再利用活動和行為進(jìn)行監(jiān)督，主要是對交通出行信息開發(fā)利用活動和行為是否超出許可使用的范圍及有沒有違反許可使用的目的和規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。

對于非商業(yè)性使用許可證，首先檢查社會公眾和企業(yè)是否利用交通出行信息進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)利用而形成信息服務(wù)和產(chǎn)品、信息構(gòu)成產(chǎn)品或服務(wù)的關(guān)鍵組成部分；其次，檢查社會公眾和企業(yè)在利用信息過程中，是否扭曲或篡改信息；最后，如果出現(xiàn)不當(dāng)行為，非商業(yè)性使用許可證即可終止，并追究相關(guān)人員的責(zé)任。

對于商業(yè)性使用許可證，主要根據(jù)許可協(xié)議進(jìn)行監(jiān)管，檢查是否將從政府部門獲得的信息授權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三者，在信息產(chǎn)品或服務(wù)的利用過程中是否惡意篡改信息，是否違反許可協(xié)議的其他規(guī)定。對于限制使用許可證，主要監(jiān)管所利用信息有沒有超出許可目的和范圍，有無侵犯他人權(quán)益，或違反國家相關(guān)規(guī)定。

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［2］黃璇．我國政府信息增值利用機(jī)制研究［D］．武漢：武漢大學(xué)，2008：72，94－95．

［3］王芳．陽光下的政府：政府信息行為的路徑與激勵［M］．天津：南開大學(xué)出版社，2006：70．

［4］劉強(qiáng)，吳江．政府信息資源分類共享方式的研究［J］．中國行政管理，2009（10）：77－83．

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［6］UK governmentlicensing framework forpublic sector information［EB/OL］.［2012－01－10］．http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-management/uk-government-licensing-framework.pdf．

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［11］中國地理信息產(chǎn)業(yè)政策研究組．中國地理信息產(chǎn)業(yè)政策研究［M］．北京：測繪出版社，2007：47，83－84．

［12］UK government licensing framework for public sector information［EB/OL］.［2012－01－10］．http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-manag ement/uk-government-licensing-framework.pdf.

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［14］中華人民共和國國務(wù)院．中華人民共和國政府新信息公開條例 ［EB/OL］.［2011－03－15］．http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm.