張 騰

（國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊，上海 200003）

上海是全國第一個進入老齡化社會的城市，也是目前全國人口老齡化程度最高的特大型城市。2012年，上海市戶籍人口中60歲以上的老年人口367.32萬人，占25.7%。人口老齡化的快速發(fā)展和高齡化的發(fā)展態(tài)勢已經(jīng)成為政府高度關注的社會問題。2012年，上海市人民政府相繼出臺《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《上海市人民政府關于推進本市“十二五”期間養(yǎng)老機構建設的若干意見》等文件促進上海養(yǎng)老機構發(fā)展。為了解上海養(yǎng)老機構的經(jīng)營發(fā)展情況以及他們面臨的困難與存在的問題，近期，國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊對上海郊區(qū)16家養(yǎng)老機構開展了一次專項調(diào)研。調(diào)研以座談會和走訪相結合的方式進行。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海養(yǎng)老機構面臨成本上升、賠付風險高、法律保障缺失、招工困難等問題。

一、上海養(yǎng)老機構發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃

截至2012年末，上海共有各類養(yǎng)老機構631家。其中，政府辦301家、社會辦330家。養(yǎng)老床位10.5萬張，比上年增加3.39%。養(yǎng)老床位數(shù)占戶籍老年人口的2.9%。家庭自我照顧、社區(qū)居家養(yǎng)老服務、機構養(yǎng)老服務三位一體的“9073”養(yǎng)老服務格局（即90%的老年人為居家養(yǎng)老，7%的老年人從社區(qū)接受養(yǎng)老服務，3%的老年人在養(yǎng)老機構養(yǎng)老）基本形成。入住養(yǎng)老機構的老人多為80歲以上的高齡老人，平均年齡85.2歲。根據(jù)《上海市人民政府關于推進本市“十二五”期間養(yǎng)老機構建設的若干意見》，“十二五”期間，上海計劃新增養(yǎng)老床位3萬張。其中，2萬張由政府投資建設，1萬張由民間資本投資建設。同時明確了區(qū)縣養(yǎng)老床位建設任務指標，并將其作為剛性指標列入?yún)^(qū)縣政府工作的績效考核范圍。

二、上海養(yǎng)老機構面臨的主要問題及困難

（一）成本壓力凸顯，經(jīng)營困難

調(diào)研中，養(yǎng)老機構普遍反映，近幾年上海養(yǎng)老機構成本壓力連年上升，但提高收費增收無望。受訪的養(yǎng)老機構均處于收支相抵或者虧損狀態(tài)，寶山區(qū)某敬老院去年一年虧損250萬元。一是用工成本上漲過快。閔行區(qū)某敬老院護理員的用工成本由過去的千元左右上升到二三千元。二是食物成本明顯上升。近三年來，上海市食品價格每年漲幅均超過5%。食品價格的快速上漲，使養(yǎng)老機構運營成本大幅提高。三是房租等設施場地成本壓力。多個鎮(zhèn)政府投資建設的養(yǎng)老機構表示，目前使用的土地房屋是由政府支持的，暫不需要繳納租金，經(jīng)營尚能收支平衡。但交納房租一事已被提上日程，屆時房租也是一筆不小的開支。

雖然面臨成本上升的壓力，但收費卻難以提高。一是老人收入普遍不高，支付能力有限，難以承受養(yǎng)老機構收費的上漲。二是子女不接受養(yǎng)老機構收費上漲。閔行區(qū)某敬老院反映，為應對食品價格上漲，該院去年底老人伙食費由每人每天12元漲至每人每天14元，子女對此反應強烈，認為收費增加，伙食必須有所改善。三是部分養(yǎng)老機構反映目前政府對養(yǎng)老機構的指導價過低，難以維持機構正常運作，希望政府指導價適當放開，允許養(yǎng)老機構在保證服務質(zhì)量的前提下合理定價。

（二）護理隊伍不足，職業(yè)能力缺失

養(yǎng)老機構需要護理人員、醫(yī)護人員、營養(yǎng)師等專業(yè)人員，但現(xiàn)階段大部分養(yǎng)老機構最基本的護理、醫(yī)療人員也存在缺失。

1.護理員難招。主要原因一是護理人員工作辛苦、收入低，很多人不愿從事此項職業(yè)。本次調(diào)研涉及的養(yǎng)老機構護理員月平均收入在2000元至3000元左右，收入低的只能拿上海市最低工資，收入最高的月收入僅4000元左右（含加班費）。而上海家政服務人員月收入一般在3000元左右，從事一般家務的“鐘點工”一小時收入20元。和這些工作相比，養(yǎng)老機構護理人員專業(yè)技能要求高收入?yún)s偏低，而且護理老年人的工作更加辛苦。據(jù)了解，養(yǎng)老機構護理員基本都需要加班，很多時候需要連續(xù)工作12小時以上。二是養(yǎng)老機構從節(jié)約成本的角度出發(fā)，護理員崗位更傾向于招聘年齡較大的人員，使用人員范圍縮小。

收入低、工作辛苦，年輕人不愿意從事養(yǎng)老機構護理員職業(yè)，而且為節(jié)約成本，養(yǎng)老機構也不愿招聘年輕人，這導致養(yǎng)老機構護理員年齡結構大，業(yè)務素質(zhì)低。據(jù)了解，上海養(yǎng)老機構護理員多為四五十歲，有的甚至60多歲。文化程度多為初中以下學歷，甚至有部分文盲。如嘉定區(qū)某養(yǎng)老院，年齡最大的護理員現(xiàn)已65歲。閔行區(qū)某敬老院護理員中，有40%僅小學文化程度，還有部分不會寫字。寶山區(qū)某敬老院反映其護理員全部來自農(nóng)村，文化素質(zhì)低，有的甚至無法記錄老年人一天的活動情況。

2.醫(yī)護人員難招。據(jù)了解，目前配有醫(yī)生的養(yǎng)老機構，所聘醫(yī)生或為醫(yī)院已退休的醫(yī)生，或為剛從學校畢業(yè)尚未取得醫(yī)生資質(zhì)的年輕人。醫(yī)護人員難招的主要原因一是養(yǎng)老機構無力為醫(yī)護人員開高工資，因此醫(yī)護人員收入較低；二是養(yǎng)老機構醫(yī)護人員需要輪流值夜班，且工作時間長；三是在養(yǎng)老機構工作臨床經(jīng)驗少，職業(yè)發(fā)展空間遠不如在醫(yī)院，因此年輕醫(yī)護人員不愿來養(yǎng)老機構工作。

（三）醫(yī)療能力薄弱

大部分養(yǎng)老機構沒有內(nèi)設醫(yī)療機構，部分養(yǎng)老機構有醫(yī)務室，但只能從事幫老人配藥、量體溫等簡單的工作，沒有能力為老人看病。主要原因一是按照衛(wèi)生管理部門要求，內(nèi)設醫(yī)療機構必須配備醫(yī)護人員以及相關硬件設施，一般養(yǎng)老機構無力承擔；二是醫(yī)護人員不愿來養(yǎng)老機構工作。

調(diào)研中，有養(yǎng)老機構反映，雖然養(yǎng)老機構能夠請周邊醫(yī)療機構定期提供醫(yī)療服務，并設立了醫(yī)務室（個別直接使用村醫(yī)務室），但在醫(yī)務人員的配置上很不到位，大都是過去的“赤腳醫(yī)生”或退休返聘人員，一般都沒有處方權。因此，只能給老人發(fā)發(fā)藥，量量體溫。重大突發(fā)性疾病只能撥打急救電話或送醫(yī)院處理。

養(yǎng)老機構的配套醫(yī)療建設、醫(yī)務人員的配置與培訓、衛(wèi)生服務水平與管理體制、老年人老年病和慢性病的日常治療和康復工作狀況均不樂觀；而社會醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老院現(xiàn)有機制無法銜接，現(xiàn)有的醫(yī)療服務設施與養(yǎng)老機構的資源等無法共享。

（四）法律保障缺失，賠付風險高

目前相當部分的老年人家屬認為，既然已經(jīng)將老年人送到養(yǎng)老機構，養(yǎng)老機構就應該承擔全部責任。老人身體素質(zhì)較差，容易發(fā)生意外。而且老人多病，大部分養(yǎng)老機構又不具備醫(yī)療能力，老人發(fā)病時無法第一時間救治。一旦老人受傷、生病或死亡，老人家屬很可能巨額索賠，甚至提出不合理要求。據(jù)了解，養(yǎng)老機構都會參加養(yǎng)老機構意外責任險，保費為每位老人每年150元，由市財政、區(qū)財政、養(yǎng)老機構各自負擔1/3，這在一定程度上減輕了養(yǎng)老機構的風險。但養(yǎng)老機構反映，養(yǎng)老機構意外責任險保險金額較低，最高賠付金額僅為8萬元，無法滿足老人家屬的賠付要求。

調(diào)研中，養(yǎng)老機構還反映，一旦發(fā)生糾紛，社會輿論往往視老人家屬為弱勢方加以偏袒，輿論導向對養(yǎng)老機構不利。而目前法律對養(yǎng)老機構和老人家屬的權責界定不夠明確，發(fā)生糾紛時養(yǎng)老機構難以通過法律手段保護自己權益。

三、養(yǎng)老機構期盼政府社會給予更多扶持和關注

（一）對民營養(yǎng)老機構給予適度的補貼傾斜

1.目前不同養(yǎng)老機構獲得的補貼差異較大。條件好的養(yǎng)老機構政府補貼更多。據(jù)了解，目前對養(yǎng)老機構的補貼主要有一次性建設補貼和日常運行補貼。一次性建設補貼是由市財政按每張床位1萬元進行補貼，同時區(qū)縣財政按照不低于1∶1的比例配套。這一補貼在部分區(qū)縣并未完全得到落實。日常運行補貼由各區(qū)縣自行制定標準，相互之間由于各區(qū)縣間經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政支持力度差異而相差很大。另外，不同級別養(yǎng)老機構得到的財政支持差異也很明顯。如由鎮(zhèn)財政撥款的寶山區(qū)某敬老院和民營的寶山區(qū)某敬老院都表示，同在寶山區(qū)，上海市第三社會福利院由于是市財政撥款的市一級福利院，其享受到的財政補貼就遠高于他們。

2.建立運行補貼與考核相掛鉤的監(jiān)督管理機制。目前，上海養(yǎng)老機構質(zhì)量參差不齊，而且考慮到養(yǎng)老機構的特點，一旦成立并接收了老人，就很難將其關閉，這一特點使得對養(yǎng)老機構的監(jiān)管非常困難。建議將其運營質(zhì)量與補貼掛鉤，鼓勵養(yǎng)老機構加強管理改善服務。在實際操作過程中，也應考慮到部分民營養(yǎng)老機構投資少、起點低、條件差、競爭力不足，對不同水平的養(yǎng)老機構分檔制定考核、補貼標準，適當照顧民營養(yǎng)老機構。

（二）逐步提高護理人員待遇，壯大養(yǎng)老機構專業(yè)隊伍

一是提高養(yǎng)老機構工作人員的待遇，吸引高素質(zhì)的青年人才到養(yǎng)老機構工作，以提高養(yǎng)老機構服務水平。二是繼續(xù)加強對養(yǎng)老機構工作人員的業(yè)務培訓。三是通過與中等專業(yè)、職業(yè)學校合作，增設養(yǎng)老服務相關專業(yè)和課程，培養(yǎng)老年醫(yī)學、護理、營養(yǎng)和心理等方面的專業(yè)人員。

（三）協(xié)調(diào)公共資源，充實養(yǎng)老機構醫(yī)療能力

調(diào)研中不少養(yǎng)老機構希望與所在地社區(qū)衛(wèi)生服務中心合作，由中心直接指派醫(yī)務人員到養(yǎng)老機構為老人服務，其一切待遇跟中心其他人員一樣，所有費用（除了該由老年人承擔的醫(yī)療費用）由中心負擔，并由中心向所在地財政申請。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，條件好的養(yǎng)老機構社會關注度更高。條件較好的敬老院因名氣較大，逢年過節(jié)志愿者輪番前來，多到嚴重影響老人正常生活。閔行區(qū)某敬老院表示，沒有精力接待每批志愿者，志愿活動必須提前預約，以便合理安排。而條件較差的崇明縣某托老所則希望有社會人士逢年過節(jié)前去探望老人。