胡奧林

中國(guó)石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所

2012年10月14日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)改委）頒布了新的《天然氣利用政策》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《政策》）[1]。比照2007年8月出臺(tái)的《天然氣利用政策》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)原《政策》）[2]，新《政策》在基本原則和政策目標(biāo)、天然氣利用領(lǐng)域和順序、保障措施等方面作了大幅度調(diào)整、修改和重新界定，并制定了適用規(guī)定。國(guó)家的一個(gè)能源消費(fèi)政策，出臺(tái)僅5年時(shí)間便作如此修訂，實(shí)屬罕見(jiàn)。因此，修訂《政策》的背景與目的、修訂內(nèi)容及其原因，以及新《政策》對(duì)我國(guó)天然氣利用和市場(chǎng)發(fā)展的意義與作用等便成為我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的企業(yè)、管理層和社會(huì)各界關(guān)注的問(wèn)題。筆者結(jié)合新、舊版《政策》的異同和變化，結(jié)合我國(guó)天然氣市場(chǎng)供需現(xiàn)狀和趨勢(shì)，談一些對(duì)新版《政策》的認(rèn)識(shí)和理解以及對(duì)今后市場(chǎng)發(fā)展的判斷。

1 新《政策》的出臺(tái)動(dòng)因

1）2007年至今我國(guó)天然氣工業(yè)和天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得突出進(jìn)展，天然氣供應(yīng)形勢(shì)已經(jīng)并將持續(xù)發(fā)生重大變化[3－6]。舊版《政策》的施行之際，正是我國(guó)天然氣市場(chǎng)供需十分緊張，“氣緊”或“氣荒”在全國(guó)頻頻發(fā)生之時(shí)，頒布《天然氣利用政策》的主要目的是要“遏制不合理需求，緩解天然氣供需矛盾”?，F(xiàn)在，經(jīng)過(guò)5年的不懈努力，我國(guó)天然氣供應(yīng)量和供應(yīng)能力已極大改善[7－9]：與2007年相比，國(guó)內(nèi)天然氣產(chǎn)量從694×108m3增至2011年的1 025×108m3，天然氣進(jìn)口量（包括LNG和管道氣）從38.7×108m3增至320×108m3，天然氣市場(chǎng)供應(yīng)量比2007年的732.7×108m3增加612×108m3。隨著國(guó)內(nèi)常規(guī)氣和頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)氣勘探開(kāi)發(fā)的不斷深入，以及中緬進(jìn)口氣管道和寧波、珠海等沿海LNG進(jìn)口接收站的建設(shè)投產(chǎn)，預(yù)計(jì)2015年我國(guó)天然氣供應(yīng)量有望達(dá)到2 500×108m3，徹底扭轉(zhuǎn)供應(yīng)被動(dòng)的局面。

2）為兌現(xiàn)我國(guó)大氣排放的國(guó)際承諾（2020年單位GDP二氧化碳排放量要在2005年的基礎(chǔ)上降低40%～50%）和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，需要擴(kuò)大天然氣利用領(lǐng)域和利用范圍，加大天然氣替代成品油、煤及煤氣的力度，大幅提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重。天然氣供應(yīng)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變已為此創(chuàng)造了物質(zhì)條件，但必須調(diào)整和修改原《政策》中的不適宜部分，特別是天然氣用戶類(lèi)別的劃分和天然氣利用順序等。

2 新《政策》的修訂要點(diǎn)與目的

基于前述動(dòng)因，新《政策》對(duì)原《政策》作了調(diào)整、補(bǔ)充、修改和界定。

2.1 調(diào)整了政策目標(biāo)

隨著天然氣供應(yīng)形勢(shì)及發(fā)展趨勢(shì)的改變，新《政策》將原《政策》“緩解天然氣供需矛盾、優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu)和促進(jìn)節(jié)能減排”的政策目標(biāo)改為“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，提高人民生活質(zhì)量，提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例、提高利用效率”等。其意圖十分明確，就是要提高天然氣消費(fèi)利用量，擴(kuò)大利用范圍，推進(jìn)天然氣替代成品油和煤等高碳能源，同時(shí)要從民生、利用效率和經(jīng)濟(jì)效益等方面考慮天然氣利用問(wèn)題。

2.2 明確了天然氣的范圍

新《政策》將天然氣界定為國(guó)產(chǎn)天然氣、頁(yè)巖氣、煤層氣（煤礦瓦斯）、煤制氣、進(jìn)口管道氣和液化天然氣（LNG）等。一方面使原《政策》中的“天然氣商品”這個(gè)泛概念更加明確，并刪除了天然氣是“不含地下儲(chǔ)氣庫(kù)注采氣”這個(gè)錯(cuò)誤提法；另一方面是基于當(dāng)前我國(guó)煤層氣、頁(yè)巖氣和煤制氣的發(fā)展現(xiàn)狀與規(guī)劃，將其納入統(tǒng)一管理，確保資源的合理利用。

2.3 明晰了天然氣利用管理主體

新《政策》指出，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局負(fù)責(zé)全國(guó)天然氣利用管理工作，各省市發(fā)改委、能源局負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)天然氣利用管理工作。從而將原《政策》中“利用管理主體”的“相關(guān)主管部門(mén)”這個(gè)模糊且不知所云的部門(mén)明晰為“能源局”，以避免出現(xiàn)天然氣利用許多政府部門(mén)都可以管又都不具體管的現(xiàn)象。

2.4 增加了天然氣利用領(lǐng)域和用氣項(xiàng)目

新《政策》的天然氣利用領(lǐng)域在原“城市燃?xì)狻⒐I(yè)燃料、天然氣發(fā)電、天然氣化工”4大類(lèi)的基礎(chǔ)上增加了“其他用戶”類(lèi)。與此同時(shí)，各利用領(lǐng)域的用戶及用氣項(xiàng)目不但總數(shù)由20個(gè)擴(kuò)大至26個(gè)，而且更加細(xì)化。這表明，隨著天然氣消費(fèi)量的增加，我國(guó)天然氣利用領(lǐng)域在不斷擴(kuò)展，新增用戶類(lèi)別和用氣項(xiàng)目在于根據(jù)其用氣特點(diǎn)，更加細(xì)致地劃分用氣順序。

由“利用順序”可見(jiàn)，“其他用戶”領(lǐng)域和新增用戶及用氣項(xiàng)目主要是近年國(guó)家大力推進(jìn)的高效利用用戶（如天然氣分布式能源、天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)）、環(huán)境效益好的用戶（如以天然氣為燃料的新建工業(yè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)工業(yè)鍋爐燃料用氣項(xiàng)目）、利用效率高的用戶（如以天然氣為燃料的運(yùn)輸船舶、煤層氣發(fā)電），以及調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施等。但是，筆者認(rèn)為，調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施并非天然氣用戶或天然氣利用項(xiàng)目，而是一種保供手段，將它們劃入“利用順序”行列并不恰當(dāng)。

2.5 調(diào)整了利用順序

作為主要修訂內(nèi)容之一，新《政策》的“天然氣利用順序”作了較大調(diào)整。在數(shù)量上，優(yōu)先類(lèi)用戶從4個(gè)增至12個(gè)，允許類(lèi)和限制類(lèi)由9個(gè)和4個(gè)分別減少到8個(gè)和3個(gè)；在用戶類(lèi)別上，有4類(lèi)用戶（集中式采暖用戶、熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目、燃?xì)饪照{(diào)、工業(yè)燃料和化工用戶中的可中斷用戶）從原來(lái)的允許類(lèi)提升為優(yōu)先類(lèi)，天然氣發(fā)電則由限制類(lèi)提升為允許類(lèi)（不包括13個(gè)大型煤炭基地基荷燃?xì)獍l(fā)電）；在用戶分類(lèi)上，涉及民生的用戶、可中斷用戶和高效利用項(xiàng)目列為優(yōu)先類(lèi)，以氣代煤、代油項(xiàng)目和天然氣發(fā)電列為允許類(lèi)，而限制類(lèi)和禁止類(lèi)基本全是天然氣化工項(xiàng)目。不難看出，調(diào)整天然氣利用順序就是在落實(shí)“政策目標(biāo)”提出的要求。

2.6 保障措施更加具體

為確保有效履行“天然氣利用順序”，新《政策》對(duì)此在“保障措施”中提出了具體要求，即“鼓勵(lì)優(yōu)先類(lèi)、支持允許類(lèi)、從嚴(yán)核準(zhǔn)和審批限制類(lèi)、不安排禁止類(lèi)用氣量”。同時(shí)，要求地方政府出臺(tái)針對(duì)優(yōu)先類(lèi)用氣項(xiàng)目和高效利用項(xiàng)目在規(guī)劃、用地、融資、收費(fèi)和價(jià)格等方面的扶持政策和支持政策，加快其發(fā)展速度。

3 新《政策》發(fā)出的信號(hào)

天然氣價(jià)格改革是我國(guó)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的重點(diǎn)之一，但因其在一定程度上涉及民生問(wèn)題，政府歷來(lái)持審慎決策、穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)度。新《政策》在“合理調(diào)控價(jià)格”的保障措施中，除延續(xù)近年來(lái)提出的“深化天然氣價(jià)格改革，完善價(jià)格形成機(jī)制”外，將原《政策》中的“逐步理順天然氣價(jià)格與可替代能源價(jià)格的關(guān)系”改為“加快理順天然氣價(jià)格與可替代能源價(jià)格的比價(jià)關(guān)系”，增加了“建立并完善天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研究推行天然氣季節(jié)差價(jià)和可中斷氣價(jià)等差別性氣價(jià)政策”。它所傳遞出的信號(hào)是：①表明近中期我國(guó)天然氣價(jià)格改革目標(biāo)之一是氣價(jià)應(yīng)與油價(jià)形成合理比例，目前我國(guó)天然氣最高出廠價(jià)（工業(yè)用氣）與 WTI原油的等熱值價(jià)格（39.8%），比價(jià)過(guò)低，國(guó)家要加大天然氣價(jià)格調(diào)整的幅度和頻率；②今后上游天然氣出廠價(jià)或管輸費(fèi)調(diào)整后，下游終端天然氣消費(fèi)價(jià)格可以按規(guī)定及時(shí)順價(jià)調(diào)整，不用再經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)等程序，以確保國(guó)家政策的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力，同時(shí)避免調(diào)價(jià)時(shí)間差給天然氣銷(xiāo)售企業(yè)，特別是城市燃?xì)夤編?lái)天然氣購(gòu)銷(xiāo)價(jià)差損失；③將逐步完善天然氣價(jià)格體系，增加諸如天然氣高峰氣價(jià)、季節(jié)差價(jià)、階梯氣價(jià)和可中斷用戶氣價(jià)等價(jià)格科目，利用價(jià)格杠桿削峰填谷，保障供應(yīng)。

新《政策》傳遞出另一個(gè)重要信號(hào)是，首次提出了“天然氣貿(mào)易機(jī)制創(chuàng)新”概念并表示要予以支持。筆者認(rèn)為，這是國(guó)家打算改革我國(guó)傳統(tǒng)的天然氣交易方式（中長(zhǎng)期購(gòu)銷(xiāo)合同，合同氣量一年一簽，日供氣量固定、執(zhí)行國(guó)家規(guī)定天然氣出廠價(jià)），推出天然氣現(xiàn)貨交易和建立天然氣交易市場(chǎng)，進(jìn)而在期貨交易所推出天然氣期貨交易。在隨后國(guó)家發(fā)改委和能源局發(fā)布的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，提出了“研究建立國(guó)家級(jí)天然氣交易市場(chǎng)問(wèn)題”，明確解釋了這一新概念的含義。實(shí)際上，實(shí)行天然氣貿(mào)易機(jī)制創(chuàng)新的另一個(gè)目的是發(fā)現(xiàn)天然氣的市場(chǎng)價(jià)值，推進(jìn)天然氣價(jià)格改革。這也是新《政策》和《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》都將此舉列入天然氣價(jià)格機(jī)制改革中的原因之一。

4 新《政策》實(shí)施后的天然氣市場(chǎng)發(fā)展

經(jīng)過(guò)10余年的資源準(zhǔn)備和大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國(guó)正迎來(lái)一波天然氣利用浪潮，新《政策》的實(shí)施并連同國(guó)家的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，近中期內(nèi)將有效引導(dǎo)我國(guó)天然氣利用走向優(yōu)化、高效和綠色的軌道，對(duì)我國(guó)天然氣市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生積極影響，主要有：

4.1 促進(jìn)天然氣高效利用項(xiàng)目的大規(guī)模推廣應(yīng)用

推動(dòng)天然氣高效利用是新《政策》的核心，也是落實(shí)國(guó)家節(jié)能減排規(guī)劃的主要措施。為此，新《政策》將現(xiàn)有技術(shù)成熟的天然氣高效利用項(xiàng)目，如天然氣分布式能源、天然氣燃料（LNG）運(yùn)輸船舶、煤層氣發(fā)電和天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目等，都劃入天然氣優(yōu)先利用類(lèi)別，以保證它們?cè)谟脷饬?、?xiàng)目規(guī)劃、融資和收費(fèi)等方面優(yōu)先權(quán)。實(shí)際上，近來(lái)全國(guó)許多地區(qū)都在發(fā)展或規(guī)劃發(fā)展天然氣分布式能源，以及LNG運(yùn)輸船舶、城際公交和貨運(yùn)汽車(chē)項(xiàng)目，新《政策》將進(jìn)一步促進(jìn)各地方政府和企業(yè)大力開(kāi)發(fā)和建設(shè)這些高效利用項(xiàng)目的積極性，以實(shí)現(xiàn)天然氣資源的優(yōu)化配置和高效使用。

4.2 城市天然氣氣化率大幅提升

加大天然氣在城市燃?xì)庵械膽?yīng)用力度是新《政策》的主要目標(biāo)之一。為此，新《政策》不但明確要大力推進(jìn)天然氣燃料汽車(chē)的應(yīng)用范圍，還將原《政策》中的2個(gè)允許類(lèi)城市燃?xì)忭?xiàng)目提升至優(yōu)先類(lèi)，并將“中央空調(diào)”項(xiàng)目擴(kuò)大為“燃?xì)饪照{(diào)”。這樣，加上保障措施的優(yōu)惠政策和國(guó)家關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)（從目前的51.3%升至2020年的55%），我國(guó)天然氣的城市燃?xì)庥昧亢陀脷忭?xiàng)目將有較大幅度增加，天然氣會(huì)逐步完全取代城市特別是大中城市的煤氣和液化石油氣。預(yù)計(jì)其在天然氣消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例將會(huì)由2010年的約24%升至“十二五”末的30%左右，超越工業(yè)燃料用氣成為天然氣第一大用戶。

4.3 推動(dòng)建設(shè)天然氣發(fā)電項(xiàng)目

天然氣發(fā)電是當(dāng)今世界天然氣利用的重要領(lǐng)域之一，發(fā)電用氣約占天然氣消費(fèi)總量的40%，并且是全球天然氣需求增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。相比之下，在我?guó)天然氣消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，包括采暖在內(nèi)的發(fā)電用氣量?jī)H占16.8%。要大幅提高天然氣在我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的份額并兌現(xiàn)大氣減排的國(guó)際承諾，增加燃?xì)獍l(fā)電量和減少煤發(fā)電量是最優(yōu)選擇之一。新《政策》將天然氣發(fā)電列為允許類(lèi)，改變了原《政策》中只允許在重要用電負(fù)荷中心且天然氣供應(yīng)充足的地區(qū)建設(shè)調(diào)峰發(fā)電項(xiàng)目和限制在非重要用電負(fù)荷中心建設(shè)天然氣發(fā)電項(xiàng)目，為天然氣的發(fā)電利用開(kāi)了綠燈。但是，在我國(guó)，天然氣發(fā)電還存在電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的門(mén)檻，在相應(yīng)的扶持天然氣發(fā)電的電價(jià)或氣價(jià)政策出臺(tái)之前，大規(guī)模建設(shè)天然氣發(fā)電項(xiàng)目還不現(xiàn)實(shí)，但發(fā)展速度肯定會(huì)超過(guò)前10年，特別是天然氣資源產(chǎn)地（進(jìn)口到岸地）和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、電力需求量大的地區(qū)。

4.4 低效天然氣化工項(xiàng)目再難發(fā)展

天然氣化工曾在我國(guó)天然氣利用領(lǐng)域占有相當(dāng)重要的地位，用氣比例最高超過(guò)40%[10]。21世紀(jì)以來(lái)，隨著國(guó)家逐步理順天然氣價(jià)格和化工產(chǎn)品市場(chǎng)疲軟，天然氣化工的經(jīng)濟(jì)效益大幅滑坡，條件較好的大型天然氣化肥裝置也主要依靠國(guó)家的優(yōu)惠氣價(jià)政策得以生存。依據(jù)新《政策》，天然氣化工項(xiàng)目?jī)H有天然氣制氫項(xiàng)目還會(huì)有條件的發(fā)展，其余全部以天然氣為原料的化工項(xiàng)目均被限制或禁止，基本終結(jié)了我國(guó)天然氣化學(xué)工業(yè)的發(fā)展。事實(shí)上，從市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)效益的角度，即使政策不禁止，天然氣化工本身也不可能再有作為，除非國(guó)內(nèi)天然氣資源勘探開(kāi)發(fā)取得像美國(guó)頁(yè)巖氣革命那樣的歷史性突破。

4.5 天然氣價(jià)格機(jī)制改革的進(jìn)程加快

天然氣價(jià)格改革已列入國(guó)家“十二五”期間資源產(chǎn)品價(jià)格改革的主要目標(biāo)。雖然國(guó)家早已提出我國(guó)天然氣價(jià)格改革的最終目標(biāo)是實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，但從我國(guó)天然氣工業(yè)的體制、機(jī)制和天然氣市場(chǎng)環(huán)境與條件看，實(shí)現(xiàn)天然氣競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)定價(jià)的路還很長(zhǎng)。因此，當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)我國(guó)天然氣價(jià)格改革將集中在理順價(jià)格水平、建立價(jià)格形成與調(diào)整機(jī)制、完善價(jià)格體系等3大任務(wù)上。其中，由于目前我國(guó)天然氣平均門(mén)站價(jià)（約1.50元／m3）與LPG出廠價(jià)、燃料油批發(fā)價(jià)的比價(jià)太低（分別為26.7%、26.4%），根據(jù)新《政策》提出的“加快理順”要求，預(yù)期國(guó)家會(huì)加速天然氣出廠價(jià)格調(diào)整步幅，縮小其與替代能源價(jià)格的差距。為此，地方政府、天然氣利用行業(yè)和個(gè)人必須充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)天然氣價(jià)格水平調(diào)整和價(jià)格形成機(jī)制改革的必然性，作好心理上和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃上的準(zhǔn)備。

4.6 推出管道天然氣現(xiàn)貨交易，逐步建立天然氣交易市場(chǎng)

在我國(guó)推行天然氣現(xiàn)貨交易的必要性和重要性已得到政府能源主管部門(mén)和天然氣生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)企業(yè)的認(rèn)同。早在2010年10月，上海石油交易所就推出了LNG現(xiàn)貨交易。2012年5月，在國(guó)家發(fā)改委、能源局的倡導(dǎo)和組織下，該所又開(kāi)展了迎峰度夏的LNG現(xiàn)貨交易，市場(chǎng)反應(yīng)積極。然而，要真正實(shí)現(xiàn)天然氣現(xiàn)貨交易對(duì)平衡市場(chǎng)供需、優(yōu)化資源配置、發(fā)現(xiàn)天然氣市場(chǎng)價(jià)值和形成天然氣市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格的功能，必須開(kāi)展管道天然氣現(xiàn)貨交易并建立天然氣交易平臺(tái)或天然氣交易市場(chǎng)。目前，政府部門(mén)、天然氣生產(chǎn)與供應(yīng)企業(yè)、交易所和一些大用戶都在積極研究我國(guó)管道天然氣現(xiàn)貨交易的方式、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管辦法，并形成初步發(fā)展方案和建議[11]。一旦國(guó)家政策許可，管道天然氣現(xiàn)貨交易便可在成熟的區(qū)域市場(chǎng)展開(kāi)，并逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，最終建立起一個(gè)具有國(guó)際影響力的中國(guó)天然氣交易市場(chǎng)。

5 結(jié)束語(yǔ)

新《政策》從優(yōu)化資源配置、提高利用效率和節(jié)能減排的目標(biāo)出發(fā)，制定了我國(guó)天然氣利用方向、利用領(lǐng)域、利用順序和保障措施，對(duì)引導(dǎo)今后一定時(shí)期內(nèi)我國(guó)天然氣的科學(xué)、合理消費(fèi)利用和促進(jìn)市場(chǎng)健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。筆者堅(jiān)信，只要各級(jí)地方政府、天然氣供應(yīng)企業(yè)和用戶切實(shí)履行新《政策》的規(guī)定，并配套出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施辦法或監(jiān)管措施，天然氣必將為2020年我國(guó)實(shí)現(xiàn)GDP和人均收入“兩個(gè)倍增”做出更大的貢獻(xiàn)。

[1]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).天然氣利用政策[EB／OL].（2012－10－14）[2012－11－28].http：∥www.sdpc.gov.cn／zcfb.National Development and Reform Commission （NDRC）.Natural Gas Utilization Policy[EB／OL].（2012－10－14）[2012－11－28].http：∥www.sdpc.gov.cn／zcfb.

[2]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).天然氣利用政策[EB／OL].（2007－08－30）[2012－11－28].http：∥www.sdpc.gov.cn／zcfb.National Development and Reform Commission （NDRC）.Natural Gas Utilization Policy[EB／OL].（2007－08－30）[2012－11－28].http：∥www.sdpc.gov.cn／zcfb.

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