王海波

【摘要】公共權(quán)力也可以理解為公權(quán)利，是為管理公共事務(wù)而設(shè)定的。公共權(quán)力在具體的行使權(quán)力的過(guò)程中，受種種個(gè)人或小集團(tuán)利益的誘使，權(quán)力就可能出現(xiàn)異化現(xiàn)象，從而需要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行約束。本文從對(duì)公共權(quán)力概念的分析入手，對(duì)我國(guó)學(xué)者在公共權(quán)力的約束領(lǐng)域取得的成果進(jìn)行了簡(jiǎn)單的總結(jié)與討論。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力，三權(quán)分立，依法治國(guó)

一、公共權(quán)力的概念

什么是權(quán)力？國(guó)內(nèi)外有許多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了認(rèn)真的研究，并做出了各種不同的解說(shuō)。一個(gè)比較常見(jiàn)的觀點(diǎn)是：權(quán)力就是一個(gè)人或者一個(gè)組織迫使他人放棄自己的意志而實(shí)現(xiàn)某一目的的能力。

公共權(quán)力也可以理解為公權(quán)利，是為管理公共事務(wù)而設(shè)定的。人類(lèi)作為群居動(dòng)物，需要組織起來(lái)適應(yīng)自然環(huán)境，因而需要處理許多公共事務(wù)，也就需要一種凌駕于社會(huì)個(gè)體之上的公共權(quán)力。公共權(quán)力的使命是維護(hù)和促進(jìn)私權(quán)。但公共權(quán)力自產(chǎn)生起，就與私權(quán)利不可避免地產(chǎn)生對(duì)抗，盡管對(duì)抗的范圍、方式各不相同。而且這種對(duì)抗性是天然的，不可化解的。試圖以公共權(quán)力基本目的公共性來(lái)否認(rèn)或者掩蓋其與私權(quán)利的對(duì)抗性是徒勞的。因?yàn)楣珯?quán)利（即公權(quán)力，下同）本源自私權(quán)利，是私權(quán)利的讓渡；同時(shí)公權(quán)利行使的方式主要體現(xiàn)為對(duì)私權(quán)利的限制。

公共權(quán)力在具體的行使權(quán)力的過(guò)程中，受種種個(gè)人或小集團(tuán)利益的誘使，權(quán)力就可能出現(xiàn)異化現(xiàn)象，產(chǎn)生腐敗，尋租等行為，對(duì)私權(quán)利構(gòu)成侵犯，從而需要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行約束。以下著重對(duì)我國(guó)學(xué)者在公共權(quán)力的約束領(lǐng)域取得的成果進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹。

二、以權(quán)力制約權(quán)力

以權(quán)力制約權(quán)力，即權(quán)力的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。其理論上的系統(tǒng)化始于孟德斯鳩，實(shí)際應(yīng)用始于美國(guó)建國(guó)憲法。其基本原理是將國(guó)家權(quán)力一分為三，使其在分工的基礎(chǔ)上互相制約。任何一種權(quán)力都不是至高無(wú)上的，以此達(dá)到平衡，稱(chēng)為“制衡”。任何一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力超越了規(guī)定界限，可以訴諸另一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力徹底否定它的決定，甚至于撤銷(xiāo)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)重新組織。

以權(quán)力制約權(quán)力，涉及的主要問(wèn)題就是如何科學(xué)配置權(quán)力，并使不同權(quán)力之間能夠相互制約、相互監(jiān)督。胡啟南認(rèn)為“強(qiáng)化權(quán)力制約的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理分工和相互制約”。高山認(rèn)為，完善我國(guó)權(quán)力制約和監(jiān)督體制，需要加強(qiáng)“人民代表大會(huì)制度下國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力制約監(jiān)督”，加強(qiáng)“各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)相互間的制約監(jiān)督”、“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督”、“行政系統(tǒng)內(nèi)部的制約監(jiān)督”、“司法系統(tǒng)內(nèi)部的制約監(jiān)督”。吳振鈞提出要對(duì)權(quán)力進(jìn)行橫向和縱向的合理配置，要在橫向上做好“黨政合理分權(quán)”、“政企合理分權(quán)”、“政事合理分權(quán)”、“國(guó)家機(jī)關(guān)合理分權(quán)”四個(gè)方面的工作。楊長(zhǎng)青認(rèn)為，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，就“要適度分解權(quán)力，構(gòu)建權(quán)力之間的制衡關(guān)系”，具體而言，他認(rèn)為可以通過(guò)“分解‘一把手過(guò)分集中的權(quán)力”、“限制領(lǐng)導(dǎo)干部兼職”、“理順黨委和政府的關(guān)系”、“正確處理地方黨委和人大的關(guān)系”、“正確處理上下級(jí)關(guān)系”來(lái)使各種權(quán)力之間形成相互制約。等等。以權(quán)力制約權(quán)力是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督的一種有效方式，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于以權(quán)制權(quán)的研究為我國(guó)建立科學(xué)的權(quán)力配置體系奠定了理論基礎(chǔ)。

三、以法律約束權(quán)力

在強(qiáng)調(diào)法律對(duì)權(quán)力的約束方面，楊長(zhǎng)青認(rèn)為“制約領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，從根本上說(shuō)要靠法制?！彼岢隽恕耙婪ㄐ姓?，用法律約束行政主體”、“完善預(yù)防和治理權(quán)力腐敗的法律，加大法律制裁力度”和“建立和完善獨(dú)立的司法體制”三種途徑來(lái)加強(qiáng)法律對(duì)權(quán)力的制約。吳振鈞認(rèn)為，以法律制約權(quán)力就是“制定嚴(yán)密的法律法規(guī)，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，控制官員的用權(quán)行為，作到依法行權(quán)，依法行政?！睘榱四軌蜻_(dá)到用法律控制權(quán)力的目的，他認(rèn)為“要設(shè)置三道互相銜接的嚴(yán)密防線”，即“行為前的法律控制”、“行為過(guò)程中的法律控制”和“行為后的法律控制”，通過(guò)這三道防線，對(duì)權(quán)力進(jìn)行法律上的制約。劉翠萍則提出，“將公共權(quán)力納入法制軌道，將公共權(quán)力體系納入公家法律體系的調(diào)整之中，讓公共權(quán)力在法律制度的框架中運(yùn)行?！?，具體應(yīng)做到“完善法律約束權(quán)力的內(nèi)容、確立法律約束權(quán)力的方式、構(gòu)建法律約束權(quán)力的體系、實(shí)施法律約束權(quán)力的步驟來(lái)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員權(quán)力運(yùn)行的約束”。喻中強(qiáng)調(diào)行政訴訟在權(quán)力制約與監(jiān)督中的重要作用，并提出了實(shí)現(xiàn)行政訴訟制約和監(jiān)督行政權(quán)力的三種方案：提高行政訴訟級(jí)別的“小改”方案，由最高法院行政審判庭在各省、市、自治區(qū)設(shè)立“派出法庭”的“中改”方案，在最高人民法院之下設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)的“大改”方案。從法律的角度進(jìn)行研究成為目前學(xué)者們研究公共權(quán)力約束機(jī)制的一個(gè)重要視角。

四、以權(quán)利約束權(quán)力

以權(quán)利制約權(quán)力 ，是指將普遍的公民權(quán)利作為制約和平衡國(guó)家公共權(quán)力的一種社會(huì)力量 ，以防止國(guó)家公共權(quán)力的變異和濫用 ，維護(hù)公民自身的合法權(quán)益和社會(huì)整體利益。

在以權(quán)利約束權(quán)力方面，學(xué)者們也取得了不少的成果。郭道久認(rèn)為，要充分發(fā)揮利益群體、第三部門(mén)和大眾傳媒對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督作用。吳振鈞認(rèn)為以社會(huì)成員的權(quán)利制約權(quán)力是“民主社會(huì)所獨(dú)有的一項(xiàng)偉大的法治戰(zhàn)略”，符合人民主權(quán)的觀點(diǎn)，因此“社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)成員有權(quán)通過(guò)參政權(quán)、控告權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、罷免權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)的行使，維護(hù)自身利益，制約權(quán)力行為”金海和提出，以公民權(quán)利制約公共權(quán)力，可以從“完善法制建設(shè)”、“加強(qiáng)民主政治建設(shè)”和“提高社會(huì)全體成員的民主和法治意識(shí)”三個(gè)方面入手。

發(fā)達(dá)國(guó)家的民主政治發(fā)展已經(jīng)表明，以權(quán)利約束權(quán)力是當(dāng)代權(quán)力的約束機(jī)制中非常有效的途徑之一。從目前國(guó)內(nèi)的理論研究和政治實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，通過(guò)權(quán)利約束權(quán)力將會(huì)成為推進(jìn)我國(guó)公共權(quán)力約束機(jī)制的最值得期待的生長(zhǎng)點(diǎn)之一。

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