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        新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要進一步完善土地調(diào)控政策——“我國城鎮(zhèn)化中土地宏觀調(diào)控方向研討會”綜述

        2013-01-30 20:12:18馮廣京蔣仁開張冰松薛翠翠
        中國土地科學(xué) 2013年7期
        關(guān)鍵詞:土地利用用地城鎮(zhèn)化

        馮廣京,蔣仁開,張冰松,肖 宇,薛翠翠

        (中國土地勘測規(guī)劃院,北京 100035)

        2013年4月10日,《中國土地科學(xué)》、《土地科學(xué)動態(tài)》編輯部聯(lián)合南昌市國土局、江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心在江西省南昌市召開了“我國城鎮(zhèn)化中土地宏觀調(diào)控方向研討會”。

        江西省委農(nóng)工部副部長劉謨炎,江西省國土資源廳副廳長張圣澤,南昌市市委常委、副市長高偉,南昌市國土局局長徐茂輝、副局長陳獻忠等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和南昌師范高等專科學(xué)校校長趙小敏教授,江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心主任陳美球教授、副主任黃建偉副教授,江西財經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院副院長鄒秀清教授,《中國土地科學(xué)》和《土地科學(xué)動態(tài)》執(zhí)行主編馮廣京研究員等專家學(xué)者參加研討并發(fā)言。會議由馮廣京主持。

        與會人員圍繞中國新型城鎮(zhèn)化的路徑、土地宏觀調(diào)控在新型城鎮(zhèn)化中的地位和作用、新型城鎮(zhèn)化中土地宏觀調(diào)控的方向選擇等問題進行了討論,并就政府在推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中如何開展土地宏觀調(diào)控提出若干建議。

        1 關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的路徑

        新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇決定著城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向,是推進新型城鎮(zhèn)化首先需要回答的問題。

        張圣澤認為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制大城市,重點發(fā)展中、小城鎮(zhèn),特別是要發(fā)展小城鎮(zhèn)。現(xiàn)在搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展主要靠小城鎮(zhèn)來支撐,中國地域遼闊,城鄉(xiāng)發(fā)展差距大,人口都涌進大城市,大城市也難以承載。馮廣京提出把人的城鎮(zhèn)化作為推進新型城鎮(zhèn)化的核心,同時需要改變過去的低效用地的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和發(fā)展方式,走節(jié)約用地的發(fā)展之路,提高土地利用效率。趙小敏認為城鎮(zhèn)化應(yīng)該從外延擴張、粗放發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵為主,通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化實現(xiàn)集約發(fā)展。要從“攤大餅式”的城鎮(zhèn)擴張轉(zhuǎn)向發(fā)展中小城市、縣級城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)等,大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展,東、中、西部地區(qū)因地制宜地推進。

        2 關(guān)于當(dāng)前城鎮(zhèn)化中存在的問題

        目前提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,主要是相對于中國之前開展的城鎮(zhèn)化建設(shè)而言。很顯然,新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)選擇一條對原來城鎮(zhèn)化思路和方法揚棄的路徑,認真總結(jié)研究原來城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗和問題,提出更符合當(dāng)前中國社會經(jīng)濟發(fā)展階段要求的發(fā)展戰(zhàn)略。

        高偉認為傳統(tǒng)的舊型城鎮(zhèn)化中的問題主要表現(xiàn)為,土地二元結(jié)構(gòu)仍比較突出,大量低成本征用農(nóng)村土地,人口城鎮(zhèn)化的速度遠遠趕不上土地城鎮(zhèn)化的速度,城市的發(fā)展對反哺農(nóng)村遠遠不夠,從而引發(fā)了一系列社會問題。從總體上看,城鄉(xiāng)土地仍處在一種粗放利用的狀態(tài)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地宏觀調(diào)控方面,也存在很多制度障礙,例如土地產(chǎn)權(quán)制度不完善,土地征收制度仍待改進,城鄉(xiāng)土地市場處于分割的狀態(tài)等。鄒秀清等認為,中國城鎮(zhèn)化在推動經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時,帶來了諸多問題,如土地問題、農(nóng)民問題、產(chǎn)業(yè)問題和生態(tài)問題。在土地問題上表現(xiàn)出城市土地面積盲目擴大和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不合理、土地資源浪費嚴重等現(xiàn)象。比如有的開發(fā)區(qū)開而不發(fā)、土地閑置;有的老城區(qū)房屋建筑擁擠,人口密度大,土地利用過度。趙小敏認為,(1)現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地中閑置土地和低效利用的土地面積較大。(2)工業(yè)用地比例較大,土地利用效益不高。(3)占用耕地,尤其是優(yōu)質(zhì)耕地較多。(4)城鎮(zhèn)化布局和用地結(jié)構(gòu)不合理。大城市爆發(fā)式增長,中小城鎮(zhèn)發(fā)展比較緩慢;東部沿海發(fā)展快,中西部較慢;工業(yè)用地、大戶型和低密度高檔住宅發(fā)展較快,保障民生類和公共設(shè)施建設(shè)相對較慢。陳獻忠認為傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式在土地保障、土地供給方面無法從上到下做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,往往都是側(cè)重城市化、工業(yè)化,而相對忽視農(nóng)村的發(fā)展,特別是忽視小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村、農(nóng)民建房等方面的發(fā)展。

        3 關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的目標

        新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例的增加和城市面積的擴張,而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變,是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化,是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。

        鄒秀清等認為新型城鎮(zhèn)化的目標應(yīng)當(dāng)包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、集約發(fā)展和環(huán)境友好。其目標的實現(xiàn),首先要充分考慮資源環(huán)境承載力,從結(jié)構(gòu)層面上進一步優(yōu)化空間布局,著力促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,通過創(chuàng)新當(dāng)前的各項體制實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化,促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。其次要注重城市空間的科學(xué)規(guī)劃和土地資源的高效利用,通過土地利用規(guī)劃等手段構(gòu)建資源節(jié)約和空間緊湊的城市發(fā)展模式。第三,需要強調(diào)城市的可持續(xù)發(fā)展,建設(shè)環(huán)境友好型綠色生態(tài)城市。注重調(diào)整城市各項用地結(jié)構(gòu),強調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展,建設(shè)一個良好的人居環(huán)境。趙小敏認為新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化,要從物的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)到人的城鎮(zhèn)化。馮廣京認為新型城鎮(zhèn)化的目標應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展,這應(yīng)該是中國新型城鎮(zhèn)化的最大目標。在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中,既要用這個長遠的大目標作為統(tǒng)領(lǐng),也要考慮階段性的任務(wù),制定相應(yīng)的措施。

        4 關(guān)于土地宏觀調(diào)控的作用

        加快人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的重點方向,但人的城鎮(zhèn)化依然是建立在土地利用方式基礎(chǔ)上的,而土地利用方式又必然取決于建立在中國的土地國情和土地國策基礎(chǔ)上的土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)政策。

        張圣澤認為新型城鎮(zhèn)化必須是保護耕地前提下的城鎮(zhèn)化、集約節(jié)約用地的城鎮(zhèn)化、符合建設(shè)美麗中國前提下的城鎮(zhèn)化,今后不管是土地差別化政策還是規(guī)劃的布局,都要圍繞這些要求來發(fā)揮作用。高偉認為,走城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的道路,一定離不開土地要素的支撐。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,加大土地宏觀調(diào)控的力度,必須進行土地制度與機制的創(chuàng)新。趙小敏提出應(yīng)以土地宏觀調(diào)控政策推進更有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化,使人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)同步推進。陳獻忠認為在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中,土地資源保障及供給至關(guān)重要。馮廣京認為城鎮(zhèn)化有三個問題繞不過去,一是人,二是地,三是資金。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展很多方面都需要政府投入,很多地方把以地生財作為化解資金壓力的重要選項。因此城鎮(zhèn)化進程中土地不僅承載著如何保障生活和生產(chǎn)的資源壓力,也承載了很大的資金壓力。

        5 關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地調(diào)控對策

        新型城鎮(zhèn)化的重要目標是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,縮小直至消除城鄉(xiāng)二元發(fā)展差異,制定并推行有利于實現(xiàn)這一目標的土地利用方式和土地供應(yīng)方式的政策是一種必然的選擇。

        高偉建議應(yīng)積極推進農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場;健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度,建立集體土地產(chǎn)權(quán)抵押制度,創(chuàng)新農(nóng)村宅基地的交易、流轉(zhuǎn)、置換、退出等一系列的制度;改革土地征收制度,建立有效的耕地保護補償機制;完善土地綜合整治機制,完善土地規(guī)劃的調(diào)控機制,完善總體規(guī)劃修編評估體系。鄒秀清等認為,應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系,實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有土地“同地等價”,完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,建立城市土地集約利用考核制度,注重生態(tài)用地的規(guī)劃。陳獻忠提出,應(yīng)適時調(diào)整土地利用總體規(guī)劃,城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌使用盤活的存量土地,適當(dāng)?shù)卦黾有〕擎?zhèn)以及農(nóng)村增減掛鉤的用地指標,實行耕地保護獎勵激勵政策。徐茂輝提出,要完善城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,即各地方按照新型城鎮(zhèn)化的要求,在保耕地、保基本農(nóng)田、保13億人吃飯、保生態(tài)的前提下,依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平制定大、中、小等各項規(guī)劃體系;其次要根據(jù)制定的這些城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,適當(dāng)?shù)卣{(diào)整土地利用總體規(guī)劃,使其能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展;最后要通過法律法規(guī)以及政策支持,提高農(nóng)村土地的價值,以保護耕地。馮廣京認為推進新型城鎮(zhèn)化工作中的土地宏觀調(diào)控須統(tǒng)籌兼顧5方面的問題。一是把人的城鎮(zhèn)化作為推進新型城鎮(zhèn)化的核心。二是城市的規(guī)模如何去適應(yīng)以人為核心的城鎮(zhèn)化的發(fā)展。要改變過去那種低效用地的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和發(fā)展方式,提高土地利用效率。三是農(nóng)村如何發(fā)展的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如何去實現(xiàn)現(xiàn)代化,農(nóng)村居民如何去實現(xiàn)生活的現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化。四是城鎮(zhèn)化的資金問題如何去破解。五是如何在城鎮(zhèn)化過程中保障建設(shè)用地和把握宏觀調(diào)控的方向。土地供應(yīng)應(yīng)有保有壓,基本前提是保障中國的糧食安全問題,同時還要有效地提高耕地的生產(chǎn)潛力,土地調(diào)控重點要轉(zhuǎn)到對城市存量用地、特別是對低效產(chǎn)業(yè)用地的再利用上來。趙小敏建議嚴格控制建設(shè)用地增量,盤活存量建設(shè)用地,強化節(jié)約集約利用土地,改革土地制度,強化土地利用總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)用地規(guī)模的管控,優(yōu)化用地結(jié)構(gòu),嚴格保護耕地等。張圣澤建議土地利用總體規(guī)劃要與國家城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃做好銜接,要進一步加強城鎮(zhèn)化中土地政策的研究,實行差別化用地政策,加強集體建設(shè)用地管理。

        6 構(gòu)建失地農(nóng)民保障機制和嘗試城鎮(zhèn)化上山發(fā)展

        新型城鎮(zhèn)化過程中要特別注意保護失地農(nóng)民的權(quán)益,著力構(gòu)建失地農(nóng)民可持續(xù)生計保障機制。陳美球認為,城鎮(zhèn)化過程中要創(chuàng)新土地征用補償方式,構(gòu)建失地農(nóng)民可持續(xù)生計的保障機制,應(yīng)當(dāng)從下面幾個方面入手:(1)樹立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的理念,為失地農(nóng)民的市民化創(chuàng)造良好環(huán)境;(2)以完善社會保障為重點,改進征地補償安置方式;(3)引導(dǎo)失地農(nóng)民樹立正確的就業(yè)觀,促進失地農(nóng)民就業(yè)。

        對于如何解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地難題,劉謨炎提出,除了18億畝耕地外,全國還有45.6億畝林地、59億畝草地。今后,土地開發(fā)的重點應(yīng)該是耕地外圍大約14億畝的低丘緩坡土地。土地最基本的功能是生產(chǎn)性種植功能和空間承載功能,即承受工廠、住宅等建筑物。平地農(nóng)田可具備上述兩項功能,而緩坡山地因土壤瘠薄,缺乏生產(chǎn)性功能,但完全具備空間承載功能。因此,有條件的地區(qū)也可以因地制宜引城鎮(zhèn)上山。

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