文/本刊記者 李冰漪

2013年3月，鐵道部并入交通運(yùn)輸部。而后，新成立的國(guó)家鐵路局行政編制僅130人，不到原鐵道部的0.01%；而原鐵道部的另一個(gè)重要替代實(shí)體中國(guó)鐵路總公司（鐵總）將成為中國(guó)主要的國(guó)有鐵路運(yùn)營(yíng)商。一切變化看似有條不紊，那么鐵路改革今天是個(gè)啥摸樣了？

鐵總：改革尚未開(kāi)始

5月23日，鐵總在中國(guó)債券信息網(wǎng)發(fā)布了2013年第一期中期票據(jù)(無(wú)擔(dān)保)發(fā)行公告，在本期票據(jù)的募集說(shuō)明書中，鐵總明確其是由中央管理的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。同時(shí)，透露了鐵總機(jī)構(gòu)編制的整體框架：鐵總實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，總經(jīng)理為公司的法人，原鐵道部部長(zhǎng)盛光祖出任鐵總總經(jīng)理，副總經(jīng)理四名均為原鐵道部副部長(zhǎng)。

與原鐵道部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相比，此次鐵總一共設(shè)有20個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置比原鐵道部多出三個(gè)。對(duì)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增加，北京交通大學(xué)土木建筑工程學(xué)院教授王夢(mèng)恕表示，多出幾個(gè)部門是很正常的，人多，部門自然就多，以前其實(shí)就有，只是一直沒(méi)公開(kāi)過(guò)。他認(rèn)為，鐵總內(nèi)部的改革還沒(méi)開(kāi)始，開(kāi)始后根據(jù)鐵路的發(fā)展，肯定還需要設(shè)立一些專職機(jī)構(gòu)，“修一條鐵路，就得設(shè)立一個(gè)指揮部，修多條鐵路，就得有多個(gè)指揮部，不修，就不設(shè)?！憋@然，有著10360億元注冊(cè)資金和20萬(wàn)億元以上總資產(chǎn)的鐵總，如今儼然取代中石油成為了中國(guó)第一大央企。而且其龐大的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職工人員，也可以號(hào)稱是當(dāng)之無(wú)愧的“巨無(wú)霸”。

事實(shí)上，鐵總成立之初飽受質(zhì)疑，既存在中國(guó)鐵路總公司這樣的壟斷巨頭，又增加了國(guó)家鐵路局這樣的機(jī)構(gòu)，能否真正做到政企分開(kāi)，各司其職？而讓副部級(jí)國(guó)家鐵路局去監(jiān)督正部級(jí)的中國(guó)鐵路總公司也引起一些人的懷疑。

“副部監(jiān)管正部從另一個(gè)側(cè)面也反映了，鐵總其實(shí)就是一個(gè)過(guò)渡，未來(lái)肯定還會(huì)被拆分?！北本┙煌ù髮W(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授李文生說(shuō)，目前最有可能的是將鐵總一分為三，如果是三個(gè)區(qū)域公司，那就要按片劃分，形成三個(gè)獨(dú)立的主體。如果未來(lái)會(huì)成立三個(gè)擁有獨(dú)立主體資格的公司，那么就意味著，“那時(shí)候鐵總就完成了歷史使命。”當(dāng)然這并不是短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的事情，李文生認(rèn)為，現(xiàn)在看來(lái)，鐵總過(guò)渡的時(shí)間應(yīng)該不會(huì)太短。因?yàn)楹芏鄦?wèn)題目前尚沒(méi)有解決的方案，“不會(huì)像政企分開(kāi)這么容易”。

人員分流破局難解

5月27日，內(nèi)退在家的某地方鐵路局高級(jí)工程師王東方（化名）接到了原單位的電話，要求他把私章送到單位，說(shuō)要重新簽訂內(nèi)退合同，這讓王東方有些不解，但他很快就反應(yīng)過(guò)來(lái)了，之前的合同雖然是和鐵路局簽的，但那時(shí)候分管鐵路局的是鐵道部，現(xiàn)在，原鐵道部已不存在，單位的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)變成了新成立的中國(guó)鐵路總公司，所以合同主體也同時(shí)需要更改。

這或許意味著，鐵總已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)以企業(yè)的身份開(kāi)始行使自己的職權(quán)了。某接近鐵總的人士稱，此次鐵總機(jī)構(gòu)改革中的人員安置，多少顯得有些神秘——有關(guān)部門和涉及安置的相關(guān)人士是逐一地單獨(dú)談話，每個(gè)人談話的內(nèi)容都不一樣，“沒(méi)人敢說(shuō)，傳出去，不是很容易就知道這話是誰(shuí)說(shuō)的嗎？”

一名要求匿名的業(yè)內(nèi)人士透露，對(duì)于下一步該怎么走，鐵總內(nèi)部的人自己都心里沒(méi)底，不可能一步到位，大家都還在觀望。多數(shù)人都明白一件事情，那就是去國(guó)家鐵路局的，依然是公務(wù)員身份，留在鐵總的，就需要脫離公務(wù)員身份，一家企業(yè)，哪怕是國(guó)務(wù)院直屬的中國(guó)最大的央企，其員工也不能既是公司職工又是國(guó)家公務(wù)員。

此前，有媒體報(bào)道，有關(guān)管理部門曾承諾，對(duì)達(dá)到一定年齡的原鐵道部公務(wù)員，無(wú)論分流到哪家單位，未來(lái)都將按公務(wù)員待遇退休?！斑@些目前都沒(méi)有一個(gè)定論，現(xiàn)在看來(lái)只是鐵總一廂情愿的想法而已，國(guó)家還沒(méi)給任何的說(shuō)法?！蹦俏粯I(yè)內(nèi)人士稱。

而李文生教授直言，據(jù)他了解，現(xiàn)在鐵總還在忙人員安置的問(wèn)題，比如哪些處長(zhǎng)、局長(zhǎng)應(yīng)該去國(guó)家鐵路局或者交通運(yùn)輸部，哪些應(yīng)該留在鐵總等，“目前處級(jí)以上應(yīng)該已經(jīng)全部到位了，但往下的安置到現(xiàn)在還沒(méi)有弄清楚呢?！?/p>

社會(huì)資本依然觀望

如果說(shuō)機(jī)構(gòu)整合與人員安置還是體制內(nèi)的調(diào)整的話，那么對(duì)于整個(gè)鐵路行業(yè)來(lái)說(shuō)，真正屬于核心意義觸及靈魂的變革在于如何打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，建立新的企業(yè)。而這，需要投融資體制的改革，積極引入社會(huì)資本。

國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌認(rèn)為，投融資體制是當(dāng)前鐵路系統(tǒng)最迫切需要進(jìn)行的一項(xiàng)改革。一方面，鐵道部改革后，原有投融資體制已出現(xiàn)變化，很多方面必須建立新體制；另一方面，鐵總負(fù)債高企，盈利能力下降，但中國(guó)還有大量在建和需要建設(shè)的鐵路項(xiàng)目嗷嗷待哺，需要更多融資方式為之供血。

來(lái)自內(nèi)蒙古鄂爾多斯的煤老板潘明（化名），最近頻繁進(jìn)京，拜訪交通行業(yè)專家或鐵路系統(tǒng)人士，希望了解鐵路改革之后，鐵路運(yùn)輸會(huì)出現(xiàn)哪些變化，是否可以在鐵路建設(shè)方面投入更多資金。他得到的建議是“繼續(xù)觀望”。

而原鐵道部的投融資模式，確實(shí)已難以為繼，該模式被總結(jié)為鐵道部主導(dǎo)的大量債務(wù)性融資。這種投融資方式，導(dǎo)致了原鐵道部資產(chǎn)中的大量負(fù)債。根據(jù)鐵總的財(cái)務(wù)報(bào)告，截止2013年一季度，鐵道部總負(fù)債已高達(dá)2.8萬(wàn)億元，負(fù)債率為62.31%。鐵總不但繼承了原鐵道部債權(quán)債務(wù)，而且也繼承了原鐵道部進(jìn)行債務(wù)性融資的信用等級(jí)以及各項(xiàng)優(yōu)惠。

5月6日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出：形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)率先向社會(huì)資本開(kāi)放，引導(dǎo)社會(huì)資本投資既有干線鐵路。

面對(duì)開(kāi)放新政，潘明依然心存猶豫。他想先看看政府將具體出臺(tái)一份怎樣的投融資體制改革方案，以及鐵路改革整體推進(jìn)情況后再做決定，“最重要的問(wèn)題，是怎樣限制中國(guó)鐵路總公司的壟斷，保護(hù)我們投資者利益?！?/p>

投融資改革難在何處？

資料顯示，響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，鐵路系統(tǒng)此前已出臺(tái)過(guò)兩輪吸引社會(huì)資本投資鐵路的政策。2005年國(guó)務(wù)院頒布了“非公經(jīng)濟(jì)36條”，在打破行業(yè)壟斷、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、加大對(duì)非公企業(yè)支持等方面作出規(guī)定。2010年，又出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，被稱為“新36條”。每次鐵道部都會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)，試圖吸引民營(yíng)資本投資鐵路，這前后雖然出現(xiàn)了一些民資鐵路的案例，但總體而言，收效甚微。

對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所前所長(zhǎng)董焰認(rèn)為，鐵路投融資體制改革很難到位，也很難吸引社會(huì)資本進(jìn)入，是因?yàn)殍F總目前仍然是一個(gè)政企合一的機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是一個(gè)建運(yùn)一體化的機(jī)構(gòu)，這就使得鐵路投融資體制的外部環(huán)境，與以前沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。

對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，鐵路建設(shè)投入資金太大難以承受，而社會(huì)資本又無(wú)法成為建設(shè)主體，因此造價(jià)就很難控制。此外，鐵路運(yùn)輸必須成網(wǎng)，而目前國(guó)家鐵路網(wǎng)仍然掌握在鐵總手中，社會(huì)資本進(jìn)入，即使投資干線鐵路，也是這網(wǎng)中的一條線，進(jìn)入者仍然沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。這些因素都決定了投融資改革的困境。

而劉斌則認(rèn)為，此前改革沒(méi)有突破的原因在于此前的改革是部門推動(dòng)的，由原鐵道部主導(dǎo)。鐵道部肯定會(huì)維護(hù)自己的行動(dòng)路線和發(fā)展方式，不會(huì)主動(dòng)放棄權(quán)利?，F(xiàn)在鐵道部已經(jīng)被拆分，目前的鐵路改革及投融資體制改革，是由國(guó)務(wù)院層面主導(dǎo)自上而下的改革，再加上原有的鐵路投融資方式已陷入困境，所以取得突破的可能性極大。

對(duì)于鐵路行業(yè)今后的發(fā)展來(lái)說(shuō)，投融資改革的意義非比尋常，不能簡(jiǎn)單理解為“圈錢”或者“解困”。劉斌表示，“吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路，重點(diǎn)在于制定規(guī)則，厘清社會(huì)資本進(jìn)入鐵路投資后的權(quán)利和義務(wù)，保障其利益。規(guī)則必須明確，鐵總不能利用國(guó)鐵網(wǎng)的行業(yè)壟斷地位限制別人。交通運(yùn)輸部或國(guó)家鐵路局必須明確職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)行業(yè)壟斷的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管?！?/p>