文/陳金甫

構(gòu)建多元利益訴求化解機(jī)制的大保障格局
——點(diǎn)評(píng)社保與商保的關(guān)系

文/陳金甫

從一個(gè)時(shí)間的切面和各自的視野來談社保和商保的關(guān)系，不免有盲人摸象和自說自話之嫌。如果以社會(huì)治理的角度考察，就應(yīng)走出角色誤區(qū)和功利之爭(zhēng)，著眼多元利益訴求，尋求多元保障格局。

從人類共濟(jì)的趨勢(shì)看大保障格局

人類文明的歷史同時(shí)也是一部人類互助共濟(jì)的發(fā)展史。保障，是應(yīng)對(duì)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)而不斷上升和完善互助共濟(jì)的社會(huì)機(jī)制。社會(huì)機(jī)制的核心是以有限的客觀資源應(yīng)對(duì)不可預(yù)期的無限風(fēng)險(xiǎn)。政府角色天然地帶有不得已而為之的成分，如果個(gè)人、家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)能夠承擔(dān)或提供有效的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)措施，政府就無須出手；政府之出手，必然是由于社會(huì)所必要又為社會(huì)所不能。社會(huì)保障正是從社會(huì)治理功能出發(fā)，依據(jù)有限資源實(shí)施有效且有限的社會(huì)危機(jī)管理機(jī)制。社會(huì)保障源出于此也必受制于此。

由此分析，社會(huì)保障是政府基于應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)管理的需要，實(shí)施主導(dǎo)性（功能或機(jī)制）同時(shí)也是補(bǔ)充性（份額或責(zé)任）的互助共濟(jì)機(jī)制。社會(huì)利益訴求越是多元化，社會(huì)矛盾越是尖銳化，越要建立健全和強(qiáng)化社會(huì)保障的主導(dǎo)性功能，但同時(shí)要大力倡導(dǎo)鼓勵(lì)扶持家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、商保等非政府性保障機(jī)制，從而形成政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與的大保障格局。從社會(huì)治理的角度而非利益競(jìng)爭(zhēng)的角度，社會(huì)保障與商業(yè)保障決不應(yīng)是排斥關(guān)系，甚至不是主次關(guān)系。

實(shí)施基本保障戰(zhàn)略必須有多層次保障機(jī)制配置

沒有無所不能的政府，沒有無所不能的社會(huì)保障?；颈Ｕ系牡谝缓x就是有限性。社會(huì)保障之所以必須堅(jiān)持基本保障戰(zhàn)略，是基于有限資源、有限能力、有限責(zé)任。在利益多元、矛盾集聚和福利驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理環(huán)境下，必須認(rèn)識(shí)到政府及其社會(huì)保障不能解決所有問題，因此要堅(jiān)守基本保障戰(zhàn)略，必須有非政府、多功能、各顯其能、各取所需的其他保障產(chǎn)品，特別是比較成熟規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作的商業(yè)保險(xiǎn)，作為基本保障的補(bǔ)充，形成多元利益訴求和矛盾化解機(jī)制。

從當(dāng)下中國(guó)社會(huì)保障現(xiàn)實(shí)困境和歐洲福利危機(jī)的教訓(xùn)看，以商業(yè)保險(xiǎn)為主形式的多層次補(bǔ)充保障體系的發(fā)展、成熟和作用發(fā)揮，不僅能夠有效應(yīng)對(duì)多元利益訴求，更有利于為政府減壓減負(fù)。

不僅保障產(chǎn)品如此，保障服務(wù)也當(dāng)如此。委托商保管理服務(wù)，意義不僅在減少政府事務(wù)性負(fù)擔(dān)，更在于厘清政府職能和責(zé)任、提升政府公共管理和社會(huì)服務(wù)水平。政府直接承擔(dān)涉及公眾利益的公共事務(wù)，或行政化管理服務(wù)，必將政府作為責(zé)任主體和利益相關(guān)人角色，形成了政府與公眾的利益博弈和矛盾關(guān)系。大力推進(jìn)公共事務(wù)去行政化，積極探索政府購買服務(wù)，更重要的意義在于將政府拉回到與公共利益一致性角色上來，更好地履行管理監(jiān)督和利益協(xié)調(diào)職能。

社保商保銜接需要戰(zhàn)略考慮和認(rèn)真探索

無論是構(gòu)建多元化的保障格局，還是推行去行政化的公共服務(wù)委托管理，涉及復(fù)雜的政府治理和社會(huì)管理系統(tǒng)。僅以社保和商保關(guān)系來考察。

就多元保障格局而言，基本保障已非基本，近十年快速擴(kuò)張的社會(huì)保障發(fā)展已經(jīng)使基本保障（公眾）預(yù)期功能無限放大，實(shí)際保障責(zé)任負(fù)擔(dān)超出長(zhǎng)期支撐能力。這既囿于商保等多層次保障體系沒有同步發(fā)展，現(xiàn)實(shí)結(jié)果又一定程度限制了商保發(fā)展空間。但收縮基本保障責(zé)任必然會(huì)遇到福利剛性壁壘，不收縮則不可持續(xù)，因此必須有一個(gè)軟著陸、柔性調(diào)整的過程。這就需要從長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的高度，像制定社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略一樣，需要在國(guó)家層面制定一個(gè)以商業(yè)保險(xiǎn)為主體的多層次保障體系發(fā)展戰(zhàn)略，并制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。必須樹立一個(gè)理念：發(fā)展商保，不是出于產(chǎn)業(yè)政策去考慮政府扶持商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的措施，而出于社會(huì)治理的角度形成多元利益化解機(jī)制。

就社保委托商保管理而言，既不是出于減負(fù)需要的政府放權(quán)，也不是出于盈利目的的機(jī)構(gòu)攬活，而是通過行政化改革和創(chuàng)新公共管理服務(wù)，培植、規(guī)范真正具有社會(huì)公益性質(zhì)的獨(dú)立的社會(huì)服務(wù)組織。社會(huì)保障的制度屬性不因委托而改變，而承辦機(jī)構(gòu)則因承擔(dān)社會(huì)保障服務(wù)而必須改變其純粹商業(yè)行為的盈利性質(zhì)。此保險(xiǎn)還是那個(gè)保險(xiǎn)，只不過通過政府購買服務(wù)而改變了經(jīng)辦主體；此機(jī)構(gòu)已非彼機(jī)構(gòu)，所承辦事務(wù)的屬性決定了管理服務(wù)的要求。委托管理不是問題，委托管理中如何實(shí)現(xiàn)制度目的、置換管理績(jī)效、規(guī)范操作程序，有效監(jiān)督考核，則需要經(jīng)過探索和完善。同樣的，無論就委托機(jī)制還是商保機(jī)構(gòu)的能力，都不能搞全面開花和一蹴而就。

（作者單位：人力資源和社會(huì)保障部醫(yī)療保險(xiǎn)司）