方印，蘭美海

(1.貴州大學法學院，貴州貴陽550025;2.貴州省黔南州中級人民法院，貴州都勻558000)

近現(xiàn)代以來，眾多西方發(fā)達國家防災減災事業(yè)的展進都有自己堅實的法制基礎，其法制體系中都有防災減災基本法，從而最終構成由基本法、災害預防與規(guī)劃、災害應急、災后重建與防災減災組織管理等法律組成的國家防災減災法律體系。通過對我國已經(jīng)頒布的與災害相關的國家級法律法規(guī)、預案的查詢，可以發(fā)現(xiàn)我國災害法律法規(guī)文件的頒布數(shù)量與時間演變和更新頻率為9.6年/次，并且我國協(xié)調(diào)災害法律法規(guī)文件出現(xiàn)缺失狀態(tài)［1］。總之，從我國防災減災實踐活動及其法制體系建設情況來看，我國需要制定一部作為防災減災的綜合法與基本法的《防災減災法》。

我國欲要制定出一部科學的作為防災減災的綜合法與基本法的《防災減災法》，一個必要的前提條件是:準確把握我國防災減災法的性質(zhì)，正確理解我國防災減災法的地位。因為:①防災減災法的性質(zhì)標志著防災減災法的本質(zhì)特征，其影響甚至決定著防災減災法的立法理念和發(fā)展方向;②防災減災法的地位決定著防災減災法在我國法律體系大廈中所扮演的角色，其在很大程度上影響著防災減災法的實施功效。而我國法學界在防災減災法的性質(zhì)、地位等問題方面的研究仍顯得比較薄弱甚至有些匱乏。對我國防災減災法的性質(zhì)與地位問題的認識，以及對我國《防災減災法》地位問題的探討，無疑是一個十分重要的理論研究與立法實踐課題。

1 我國防災減災法的性質(zhì)問題

防災減災法的性質(zhì)，是指防災減災法的根本屬性或者本質(zhì)特征。只有對防災減災法的性質(zhì)有一個正確的認識，才能在理論體系的合理構建與具體制度的正確設計方面找到一個恰當?shù)倪壿嬈瘘c。正確認識防災減災法的性質(zhì)，厘清防災減災法與其他部門法的關系，可進一步為完善我國防災減災法律法規(guī)體系奠定堅實的基礎。

1.1 我國防災減災法僅僅是行政管理法嗎?

不少學者認為，只有通過有效的行政管理，才可提高防災減災的效率。從強化行政管理的作用出發(fā)，防災減災法是一部行政管理法。固然，防災減災法中有許多行政管理法的內(nèi)容，但這不足以證明其就是一部行政管理法，最多只能說明防災減災法具有較強的行政管理法色彩。本文認為，防災減災法具有這樣的色彩既是必要的，也是可行的。但如果站在一個更高的角度，比如從社會安全保障與促進可持續(xù)發(fā)展的角度來審視防災減災法，則防災減災法劃歸于社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法的范疇似乎更為必要和可行，這樣更能體現(xiàn)其“以人為本、預防為主、立體防控、全社會參與”的法治價值理念。并且，把防災減災法作為一部行政管理法來看待，也不利于推動政府建設向“服務政府、效率政府、法治政府”的方向邁進。

事實上，古代法律體系幾乎都是“諸法合體”的，不可能有社會安全法這樣的概念。近代法律體系逐漸確立有區(qū)分的部門法，但社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法也不是一個獨立的法律部門。到了現(xiàn)代，隨著社會文明觀念的不斷進步，人們權利意識的逐漸增強，各種災害風險尤其是重大自然災害風險在逐漸增多，對人類的生命、財產(chǎn)造成的威脅與帶來的損害也在逐漸增大、有必要將防災減災法作為一個獨立的法律部門看待。如果說社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法是現(xiàn)代人類社會和法治國家不可或缺的一個法律部門的話，則社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法的范疇應包括環(huán)境法、社會保障法、防災減災法。總之，不能僅僅把防災減災法看作是行政管理法，其更應是社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法。

1.2 我國防災減災法純粹是公法嗎?

關于公法與私法的劃分標準，學界歷來看法不一。主要有如下幾種學說:①“利益說”。也稱“目的說”，認為調(diào)整國家利益和社會公共利益的為公法，調(diào)整私人利益的則為私法。②“意思說”，也稱“意志說”，認為調(diào)整國家與公民、法人之間的管理服從關系的為公法，調(diào)整公民、法人相互之間的平等關系的則為私法。③“主體說”，認為存在國家或具有公共事務管理職能的組織作為主體的一方或雙方的為公法，存在著法律地位平等的雙方主體的則為私法。

就“利益說”而言，防災減災法既調(diào)整國家利益，也調(diào)整私人利益。就“意志說”而言，防災減災法既調(diào)整以行政管理中管理與被管理、又調(diào)整意思自治的關系。就“主體說”而言，防災減災法既調(diào)整有一方或雙方是行政機關為主體間的社會關系，又調(diào)整雙方都是平等主體間的社會關系。因此關于防災減災法的性質(zhì)認識，不能局限于傳統(tǒng)法律部門的劃分標準，也不能局限于傳統(tǒng)法學理論的框架。在過去的法律部門劃分中，誰的界線是一清二楚的?事實上，各個法律部門之間不同程度地存在重疊、交叉、融合的現(xiàn)象。對于一部法律規(guī)范，看它占哪個部門的比重大一些，我們就把它歸于哪個法律部門。防災減災法是所有法律規(guī)范中涉及面較廣的法律部門之一，其不僅有公法的成份，也有私法的成份，更有社會法的成份。在我國，就防災減災的主導權而言，政府肯定是主導權的擁有者，由此便知，防災減災法具有行政管理法的色彩;就防災減災法涉及的利益而言，它涉及的不僅有私人利益，也有大量的公共利益，所以，防災減災法是一部公法與私法兼?zhèn)涞木C合法。

2 我國防災減災法的地位問題

關于防災減災法的地位問題，主要包含這樣三層意義:①防災減災法的獨立性問題，即在整個法律體系中防災減災法是否具有自己獨立的地位;②防災減災法的層次問題，即在整個法律體系中防災減災法處于哪一個效力等級;③防災減災法的重要性問題，即防災減災法對于各種法律法規(guī)規(guī)章制度在防災減災基本價值的實現(xiàn)方面具有何種程度的重要性?？梢姡瑢Ψ罏臏p災法地位問題進行思考，需要一種遞進式的思維邏輯。

2.1 我國防災減災法是否為一個獨立的法律部門?

法律部門是指根據(jù)一定的標準和原則，按照法律調(diào)整的社會關系的不同以及調(diào)整方法的不同所劃分出來的同類法律規(guī)范的總和。劃分法律部門的主要標準是法律規(guī)范的調(diào)整對象與調(diào)整方法。其中，依據(jù)調(diào)整對象的不同來進行劃分是其基本標準．依據(jù)調(diào)整方法的不同來進行劃分是其輔助性標準。因此，防災減災法能否成為一個獨立的法律部門，首先要看其是否具有獨特的、統(tǒng)一的調(diào)整對象，其次要看其是否有獨特的調(diào)整方法。防災減災法應該是一個獨立的法律部門，理由如下:

(1)防災減災法的調(diào)整對象具有獨特性

防災減災法的調(diào)整對象，是指在防災減災過程中產(chǎn)生的法律關系，即防災減災法律關系。防災減災法律關系在內(nèi)容上具有多樣性的特點，其主要包括:①國家行政機關在組織實施國家防災減災過程中形成的與行政相對人的行政法律關系;②公法規(guī)定并能產(chǎn)生司法效果的強制保險關系;③公共任務交由私人完成所形成的私權關系以及災民之間、災民與其他民事主體之間產(chǎn)生的在防災減災期間的私人關系。防災減災法律關系中的減災救災關系在形式上存在著明顯的應急性特點，即并不是所有的時間都存在這種應急性關系，這種應急新關系的主要期間是從災害發(fā)生時起到災后恢復重建完畢時為止。但是，防災減災法律關系中的防災關系在形式上則存在著明顯的時間持續(xù)性特點，即在災害發(fā)生以前存在著防災法律關系(災前防法律關系)，災害發(fā)生過程存在著防災法律關系(災中防法律關系))，在災后恢復重建后也一定的防災關系(災后防法律關系)，因而其有明顯應急性和普遍的時間性的特點。總之，由于防災減災法有自身獨特的調(diào)整對象，因而為防災減災法成為一個獨立的法律部門奠定了堅實的基礎。

(2)防災減災法調(diào)整方法具有獨持性

防災減災法的調(diào)整方法，既有行政強制命令的方法、也有經(jīng)濟規(guī)制的方法。在更為廣泛的意義上來觀察，防災減災法是在綜合地運用行政管理、經(jīng)濟制裁、民事責任、刑事強制等多種手段與方法對防災減災法律關系進行調(diào)整的。比如，防災減災組織的建立及責任的承擔，是以政府的強制推行為原則的，采用的是行政管理方法;防災減災中對災區(qū)經(jīng)濟運行的調(diào)控，采用的是經(jīng)濟制裁的方法;部分防災減災款的籌集，以自愿為前提的，采用的是民事調(diào)整的方法;違反防災減災法而構成犯罪的，須追究其刑事責任，采用的則是刑事強制的方法?？梢?，防災減災法在調(diào)整方法上有自己的特色，采取的不是單一的調(diào)整方法，而是綜合的調(diào)整方法。其實，學界所公認的一些法律部門如經(jīng)濟法、勞動法、環(huán)境法等亦是運用綜合的調(diào)整方法來實現(xiàn)其價值目標的。因此，無論是從調(diào)整對象還是調(diào)整方法來看，我國防災減災法是一個獨立的法律部門。

2.2 我國防災減災法與其他相關法律部門間是何種關系?

對于防災減災法與相關法律部門間關系的正確認識，有助于我們進一步理解其作為獨立的部門法地位問題。

(1)防災減災法與憲法的關系

馬克思主義是科學的世界觀與方法論，在于其不僅是辯證唯物主義的自然觀，更是以人的生存和發(fā)展為中心的歷史唯物主義的實踐觀。“人為自己的生存和發(fā)展，必須生活在有組織的共同體中，離開了共同體，人就不能成為人”［2］。目前為止，國家是人類共同體所選擇的最佳生存方式組織形式，人類自進入近代資本主義以來，憲法就成為國家的最高規(guī)則，就成為國家的根本大法。在一國法律體系中，憲法具有的最高效力，其他部門法的存在都是為了完成憲法所規(guī)定的政治秩序、經(jīng)濟秩序以及其他社會生活秩序。防災減災法是憲法規(guī)定的有關保障人民生命財產(chǎn)安全、維護社會秩序穩(wěn)定等原則的具體化，是為實現(xiàn)憲法價值目標發(fā)展起來的一個新興部門法，因此防災減災法的有關規(guī)則不得與憲法規(guī)定相抵觸?？傊?，防災減災法與憲法的關系是部門法與根本法的關系，憲法中有關防災減災的規(guī)范內(nèi)容也是防災減災法的必要組成部分。

(2)防災減災法與行政法的關系

政府在防災減災中起著至關重要的作用。依法進行防災減災是現(xiàn)代法治政府的重要使命。由于防災減災的特殊性與復雜性，只有國家才能代表社會、動員社會、組織社會，因此在防災減災事業(yè)上政府必須主導性介入。離開政府，任何組織或個人都無法獨立完成防災減災的重任。由于防災減災需要政府主導性的介入，自然地防災減災就需要以政府的有效管理與宏觀調(diào)控為基礎，這就決定了防災減災法與行政法存在著密切的關系，防災減災法具有明顯的行政管理色彩。盡管如此，防災減災法與行政法仍存在著一定的區(qū)別。主要表現(xiàn)在:①行政法的調(diào)整對象主要是行政機關與被管理人的關系，調(diào)整的目的是規(guī)范、制約行政權力，實現(xiàn)依法行政。防災減災法調(diào)整的是在防災減災中產(chǎn)生的行政關系，這種關系的性質(zhì)主要是授權性的，即盡量采用法律的形式擴大政府在防災減災的權力，但同時也加重了政府防災減災的責任。②行政法的調(diào)整方法以行政命令為主，但《防災減災法》的調(diào)整方法不限于行政命令，其還采用平等調(diào)整的方法，經(jīng)濟的方法等。③政府雖能代表國家服務于社會，但政府也只是一種社會組織，畢竟還不是社會。因此要完成防災減災的重任，僅靠政府是不夠的，還須動員全社會的力量，這些力量本質(zhì)上是一種自愿的力量，不是純粹行政命令的結果。

(3)防災減災法與經(jīng)濟法的關系

雖然防災減災含有經(jīng)濟色彩，應遵循經(jīng)濟規(guī)律，但防災減災法與經(jīng)濟法有著明顯區(qū)別。主要表現(xiàn)在:①立法宗旨不同。經(jīng)濟法是以促進財產(chǎn)有效創(chuàng)造、以促進安全生產(chǎn)與公平安全消費為己任，以促進國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨的法，而防災減災法是以減少經(jīng)濟損失為宗旨。②調(diào)整對象不同。經(jīng)濟法調(diào)整的是在國家協(xié)調(diào)(干預、調(diào)節(jié))經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的經(jīng)濟關系，而防災減災法調(diào)整的是在防災減災過程中形成的社會關系，這種社會關系雖然也含有經(jīng)濟的成分，但只不過是防災減災法在自身效果實現(xiàn)過程中的派生現(xiàn)象，與經(jīng)濟法所調(diào)整的經(jīng)濟關系在出發(fā)點和立足點上是不同的。因此，防災減災法與經(jīng)濟法不是從屬關系，而是并列關系。

(4)防災減災法與民法的關系

防災減災法與民法存在一定的重疊。因為自然災害可以導致民法領域的主體變更、財產(chǎn)消失、合同不能履行、不當?shù)美嬖?、繼承開始、不可抗力免責等系列問題，需要民法不僅能自如地調(diào)整正常狀態(tài)下的市民社會生活，也能公平、合理地解決自然災害發(fā)生狀態(tài)下的系列“非正?！眴栴}［3］。簡言之，防災減災法中有關賠償責任的原則性規(guī)定可以轉引到民法領域，從而有效地實現(xiàn)兩個部門法之間的溝通與協(xié)作。但是防災減災法與民法之間的區(qū)別仍是明顯的:①民法是私法，是以私人利益為本位的法。民法立足個人，關注個人。要求權義明晰、利益分割、人各有別。而防災減災法以社會和公共利益為本位，立足社會、關切社會的每一個成員、保障災區(qū)的每一個成員，以社會之力拯救與保障災害成員;②民法是市場經(jīng)濟的基本法，是自由競爭、優(yōu)勝劣汰的基本法律規(guī)則，民法所規(guī)定的許多權利只能通過競爭去獲取，有些民事活動只有優(yōu)勢者才有條件參與，弱勢者根本無法參與;而防災減災法是以每一個災民為宗旨，受災者沒有強弱之分，政府均公平求助，不存在競爭求助關系。③民法是私人自治法，自己依靠自己，自己為自己謀利、自己對自己負責，自力更生、自我發(fā)展。然而當災害發(fā)生時，民事主體的存在受到極大的挑戰(zhàn)，或民事行為能力受到極大的限制，多數(shù)災民無法自救，國家不能放任不管，從這個意義上說，防災減災法規(guī)范更多的是公法規(guī)范。

(5)防災減災法與社會保障法的關系

社會保障法的宗旨是保障某些甚至全體社會成員獲得滿足其基本生活需要的物質(zhì)保障，使受保障成員在災害或困境中盡快擺脫生存困境、消除生存不安全感，從而緩和社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。廣義上的社會保障法也包括給災民提供社會救助的內(nèi)容。在此種意義上說，防災減災法也是一部社會保障法，但防災減災法中的社會保障對象不是全體國民而是災民，因此社會保障法與防災減災法之間既存在著縱向交叉關系，也存在著橫向交叉關系，防災減災法與社會保障法之間只是部分重疊，防災減災法所提供的災民救助保障具有明顯時間性和較強的地域性特點，救災過后的民生保障問題仍應由社會保障法去調(diào)整。從現(xiàn)有立法狀況來觀察，不難發(fā)現(xiàn):由于我國現(xiàn)行保險法并未涉及重大自然災害保險，特別是地震保險還被無端取消，因此有必要制定專門的巨災保險法，以改變既往依靠有限的行政救濟的老路子，將巨災救助納入社會保險范疇［4］?？傊?，防災減災法與社會保障法之間既有聯(lián)系，也有區(qū)別。

(6)防災減災法與刑法的關系

在防災減災法中，為了確保防災減災活動的正常運轉，必須有“法律責任”的規(guī)定，這些“法律責任”規(guī)定中有的涉及到刑事處罰問題。比如“侵犯財產(chǎn)罪”中第273條:挪用用于救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物，情節(jié)嚴重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的．對直接責任人員，處3年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑。這些規(guī)定，就是為了保證防災減災順利進行的。但是，法律責任還包括其他責任形式?？梢?，防災減災法與刑法的關系是既有聯(lián)系，也有區(qū)別。

(7)防災減災法與環(huán)境法的關系

災害致因日益復雜化，不僅與自然界本身物質(zhì)運動有關，還與過度開發(fā)，忽視環(huán)境治理、生態(tài)保護等人類活動密切相關［5］。具體而言，災害發(fā)生與環(huán)境資源破壞的關系主要表現(xiàn)在:①特殊性:相對于人員傷亡、財產(chǎn)損失災情來說，資源損失災情具有滯后性和隱蔽性。②同一災害對不同類型自然資源的破壞呈現(xiàn)出差異性，即不同自然資源被破壞后的情況是有區(qū)別的。比如，礦產(chǎn)資源等不可再生資源受災被毀后就無法或很難恢復;水資源這種可再生資源受災后雖然可以再生，但過程非常緩慢;大氣資源與生物資源由于具有較大程度的可再生性因而總體上屬于可再生資源。但是，一個物種滅絕后就永遠消失而不可再生;土地資源一旦受災，將導致森林被毀、土壤破壞、草地退化等環(huán)境問題?？梢姡罏臏p災與環(huán)境資源保護的關系非常密切。由此，防災減災法與環(huán)境資源法間有著比較密切的關系。防災減災法與環(huán)境法都可以劃歸于社會安全法范疇，生態(tài)安全保障是環(huán)境資源法的原則，也是防災減災法應遵循的原則。因為自然災害的發(fā)生對國家生態(tài)安全造成最為直接的威脅與損害，防災減災應防止、減少自然災害所帶來的生態(tài)、地質(zhì)與環(huán)境的影響。并且，在自然災害防治過程中也會涉及到一些環(huán)境法律問題，甚至可以說自然災害防治對現(xiàn)有環(huán)境法律制度，比如，《環(huán)境影響評價法》、《水土保持法》、《森林法》以及《水法》等提出了挑戰(zhàn)，因此，環(huán)境法中應制定應急行政權力規(guī)范的專門條款，明確緊急狀態(tài)下改變原先法律秩序的法律依據(jù)與行使條件，這樣使環(huán)境法能與防災減災法協(xié)調(diào)一致，從而促進國家生態(tài)安全目標得以實現(xiàn)［6］?，F(xiàn)代環(huán)境法的主要功能首先在于預防與減輕災害，保證人類更好地適應自然，其次在于規(guī)范人類改變特定環(huán)境空間的行為，保證人類更好地利用自然［7］。盡管防災減災法與環(huán)境法存在著一定的交叉與關聯(lián)，但防災減災法與環(huán)境法仍至少存在著以下兩點區(qū)別:①調(diào)整對象上，防災減災法調(diào)整的是防災減災過程中發(fā)生的法律關系，而環(huán)境法調(diào)整的是人們環(huán)境法律關系;②規(guī)范重點上，防災減災法重點在于規(guī)范人們的防災減災行為，而環(huán)境法的重點在于規(guī)范人們的環(huán)境行為。

(8)防災減災法與訴訟法的關系

盡管在突發(fā)災害應對中，強化程序制度對保護災民權利具有非常重要的意義［8］。但我國現(xiàn)行的防災減災法律法規(guī)多數(shù)是重視政府實體性應對權力的配置，但缺乏這些權力如何正當行使的程序性規(guī)定，這就形成較為明顯的重實體、輕程序的立法格局。如《汶川地震災后恢復重建條例》(中華人民共和國國務院令第526號)關于重建規(guī)劃的修改程序過于隨意，由規(guī)劃組織編制機關提出修改意見，報國務院批準即可，缺乏嚴格程序規(guī)定。規(guī)劃修改的隨意性勢必損害重建規(guī)劃的權威性和預期性。國外的行政規(guī)劃的修改程序往往遵循與規(guī)劃的制定相同的程序，比如德國《聯(lián)邦行政程序法》第76條第1款規(guī)定:已確定的規(guī)劃在完成之前需要修改的，應經(jīng)過新的規(guī)劃確定程序(該條第2款規(guī)定了例外情形，如果規(guī)劃的變更無關緊要，且未損及他人利益，或當事人已對變更表示贊同，規(guī)劃確定機關可以省略規(guī)劃確定程序)。并且，突發(fā)災害的應對較之常態(tài)下的行政管理對民主性的要求更高。因為突發(fā)災害狀態(tài)下的行政權力較之正常狀態(tài)下的行政權力更具高度集權性，一旦濫用或者行使不當，對災難的應對、對公民權利的保護所造成的損害更大，而科學應對、民主應對都需要理性的程序和民主的程序來保障，因此突發(fā)災害之下并非不必遵循正當法律程序，而是更應遵循正當法律程序。只有程序科學民主了，才能保證應對工作順利有效開展。由于我國長期對程序持工具主義理解，程序沒有得到行政機關應有的重視，尤其在面對災情、險情，需要迅速做出判斷時，程序基本就沒有生存的空間。事實上，人在做出判斷時，賦予其時間越短，失誤出現(xiàn)的可能性就越大，因此在緊急情形下更需要通過程序理性確保如何形成更為理性的判斷?？傊覈罏臏p災法不但應有實體方面的規(guī)定，也應有程序方面的規(guī)定，比如關于災害如何上報的程序、如何救災的程序、款物如何分發(fā)的程序、防災減災爭議處理的程序規(guī)定等。這些程序與訴訟法是有區(qū)別的。甚至可以說，這些程序與訴訟法是沒有聯(lián)系的。

3 我國《防災減災法》的地位問題

3.1 我國《防災減災法》具有基本法的地位

眾所周知，法律體系是一個龐大的系統(tǒng)，由不同層次的法律規(guī)范、制度和規(guī)則所構成。我國《防災減災法》的地位問題，不僅取決于它是否為一個相對獨立的子系統(tǒng)，而且還取決于它是處于何種等級的子系統(tǒng)。目前我國部分學者對《防災減災法》地位問題的論述主要有如“制定綜合減災基本法，加快減災立法進程，完善減災法律法規(guī)體系，是新世紀全面推進減災工作的首要任務”［9］，“綜合減災法就是一個基本法”［10］等等。依據(jù)我國憲法與立法法的規(guī)定，基本法是指由全國人大制定和修改的刑事、民事、國家機構和其他方面的規(guī)范性文件。我國基本法到底有哪些，目前我國學界的認識不盡一致。有的認為，基本法應包括憲法、行政法、民商法、經(jīng)濟法、勞動法、自然資源法和環(huán)境法、刑法、訴訟法、軍事法、國際法［11］;有的認為，基本法應包括憲法、行政法，民商法、經(jīng)濟法、勞動與社會保障法、刑法、程序法、環(huán)境資源法、軍事法、國際法［12］;有的則認為，基本法應包括憲法、行政法，民商法、經(jīng)濟法、婚姻法、勞動與社會保障法、刑法、程序法［13］;這些觀點沒有將作為防災減災基本法與綜合法的《防災減災法》納入我國法律體系中基本法的認識是可以理解的。但從從災害防抗、社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障的角度來看，我國《防災減災法》具有防災減災基本法與綜合法的地位，應該是一部隸屬于憲法，并由全國人大制定與修改，且與民法、商法、知識產(chǎn)權法、行政法、勞動法、環(huán)境法、保險法等其他基本法并列的十分重要的新興法律。理由主要有:

(1)《防災減災法》在防災減災法制體系中處于指導協(xié)調(diào)的地位

我們必須處理好作為防災減災的基本法的《防災減災法》與防災減災特別法的關系。由于《防災減災法》在內(nèi)容上具有高度的指導性和概括性，因而對各種具體形式的災害法律關系的調(diào)整則應由具體的災害法進行。進言之，只有那些防災減災關系中普遍適用的、最基本的規(guī)則才應由《防災減災法》加以規(guī)定，那些技術性強的問題或者僅僅是特定的災害領域中的問題，應由單行的防災減災立法加以調(diào)整，不應納入《防災減災法》的調(diào)整范疇。

(2)《防災減災法》的內(nèi)容具有長期性、穩(wěn)定性和普遍適用性

作為防災減災立法體系建設中最高形式的成文法，《防災減災法》必須保證最大程度的穩(wěn)定性，不可能頻繁地修改或者廢除，這種長期性、期穩(wěn)定性和普遍適用性正是《防災減災法》具有相應功能的基礎?！斗罏臏p災法》中的一些規(guī)則應當是歷經(jīng)千百年來人類在防災減災實踐中總結出來并得到檢驗的先進成功的經(jīng)驗與制度，至于那些隨著社會經(jīng)濟生活常常會發(fā)生改變的法律規(guī)則，應當由防災減災特別法加以規(guī)定。例如，防災減災的基本原則等規(guī)則具有長期、穩(wěn)定性和普遍適用性，應由《防災減災法》加以規(guī)定。至于每種災害的具體的防災減災措施，由于會隨著國家經(jīng)濟政策的和科學技術的變化而發(fā)生改變，應由防災減災特別法加以規(guī)定。比如地震災害的防抗問題，就由專門的《防震減災法》去規(guī)制。我國新修訂的《防震減災法》對防震減災規(guī)劃制度、建設工程抗震設防制度，防震減災群測群防制度、地震應急救援機制、地震災后過渡性安置和恢復重建制度;以及政府在防震減災工作中的領導和協(xié)調(diào)作用做了比較詳細的規(guī)定［14］。

(3)《防災減災法》的效力層次是其作為開展防災減災活動的基本法律準則。

《防災減災法》具有防災減災基本法與綜合法的地位是由災害影響的性質(zhì)與復雜性決定的。災害的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動與其他社會關系存在明顯區(qū)別。《防災減災法》作為現(xiàn)代社會生活安全的基本防護系統(tǒng)，覆蓋了災區(qū)所有的社會成員，對災區(qū)的生活安全和生活質(zhì)量以及社會秩序穩(wěn)定發(fā)揮著日益重要的作用?！斗罏臏p災法》應獲得防災減災基本法與綜合法的地位?！斗罏臏p災法》中的內(nèi)容應當是我國防災減災領域的基本準則。至于各種災害的具體防抗，則應當根據(jù)各種災害自身的特點，分別制定專門的防災減災法律法規(guī)比如防洪法、防震法等去調(diào)整。

3.2 我國《防災減災法》是一部重要的基本法

我國《防災減災法》是一部重要的基本法，主要理由有:

(1)《防災減災法》關系到災區(qū)人民的基本人權能否獲得切實保護

《防災減災法》是關于如何救濟災民的規(guī)定，實際上對每一個人都會產(chǎn)生一定的影響，甚至直接決定著災區(qū)每一個人的生存和生活質(zhì)量?！斗罏臏p災法》不僅應加強專門的防災減災機構建設，加強政府對災害管理的領導能力，貫徹法律規(guī)定的執(zhí)行與管理職能的實現(xiàn)，還應重視社會組織和團體的作用，相互協(xié)作做好災前預防、災時應急救災和災后重建等工作。完善應急預案的制定、加快信息的準確傳遞、正當行使行政權力、指揮順暢有序的救災活動、明確救災不利的責任承擔，確保一旦有災情發(fā)生，政府能夠快速反應、有效組織救災活動，最終使得災區(qū)人民的基本人權能獲得切實保護。

(2)《防災減災法》是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的基本對策之一

目前，我國沒有一個綜合的防災減災行政管理體系，而是由各管理部門分頭作戰(zhàn)，缺乏政府高層統(tǒng)一的規(guī)劃，這種缺乏溝通和協(xié)調(diào)的管理模式難以應對大規(guī)模的災害，直接影響防災減災的實效。因此如要進一步加強部門間的聯(lián)動，極有必要應從法治建設入手，構建我國防災減災事業(yè)的制度基礎。而通過制定《防災減災法》，逐漸完善各個層次各個方面的防災減災法律法規(guī)體系，以明確中央與地方各自的權責，使災害的防治管理工作更科學化、法制化。總之，我國《防災減災法》是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的基本對策之一。

(3)《防災減災法》與社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有密切的聯(lián)系

災害尤其是重大自然災害的發(fā)生所帶來的社會損失通常很大，因此我們必須把握災害發(fā)生的客觀規(guī)律，借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，建立符合自身國情的有效的防災減災法制體系用于指導防災減災實踐，使災害得到有效控制，使損失降到最低，從而保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。而《防災減災法》中的救濟制度，比如如何救濟，救濟到什么程度等，必然會直接影響經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的速度等問題。

(4)《防災減災法》的有無以及完善程度，是衡量我國法治文明進步程度的重要標志。

防災減災，顧名思義，防是第一位的，防重于治，但無論是防災還是減災都是一項長期、系統(tǒng)、復雜的工程，需要投入大量的資金在基礎設施建設、科技研究和推廣應用等方面，這些都需要《防災減災法》以立法的形式為可靠而穩(wěn)定的資金來源提供制度保障，規(guī)定各級政府的支出義務和支出方式，采用多種渠道增加投資(除了國家財政保障外，還應鼓勵本土企業(yè)和公民積極為當?shù)氐姆罏臏p災發(fā)展做出自己的貢獻)。總之，《防災減災法》的有無以及完善程度，是我國社會主義法制文明是否進步以及取得怎樣的進步的重要標志。

3.3 我國《防災減災法》是一部新興的基本法

(1)因我國防災減災法基礎理論研究不足而表現(xiàn)出來的“新”

當今世界，面對頻發(fā)的自然災害，如何建立一套有效的防災減災體制、機制、法制是一個十分重要的課題。從完善我國社會主義法律體系的角度看，將防災減災法作為一個新興的重要的法律部門來加以認識與建設研究是十分必要的。從已有研究成果的來看，我國在防災減災法制基礎理論研究方面存在著眾多的空白、盲區(qū)與不足，因此將我國《防災減災法》作為一部新興的基本法來進行研究是十分必要的。為此:①應全面、深入、系統(tǒng)地研究“社會安全”的概念，研究“社會安全”與和諧社會的相互關系，從而逐步構建有效的社會安全法治理論體系。②應創(chuàng)新和規(guī)范與防災減災密切相關的基礎概念，比如災害、防災、減災、綜合防災、災后恢復與建設、綜合應急管理等新興概念。并對這些概念的外延與內(nèi)涵作廣度上與深度方面的創(chuàng)新探討、規(guī)范其定義?？梢灶A言，隨著人們安全意識與法制意識的不斷增強，我國防災減災法制基礎理論研究必將出現(xiàn)一片繁忙的新景象。

(2)因我國《防災減災法》的制度建設的盲區(qū)所應有的“新”

目前我國《防災減災法》在制度建設上是一片盲區(qū)，因此將《防災減災法》作為一個的新興的基本法來對待時，不僅需要我們進行理論創(chuàng)新，還需要我們進行制度設計上的創(chuàng)新。我們應參照學者已有研究成果，在深入研究綜合防災減災理論體系的基礎上，主動吸收發(fā)達國家先進的綜合防災減災理論體系和成功經(jīng)驗。重視我國歷史上已有的成功經(jīng)驗，做到“古為今用、洋為中用”，從而最終制定出符合中國自身國情與體現(xiàn)世界先進法治理念的作為防災減災的基本法與綜合法的《防災減災法》?？梢灶A言，隨著人們安全意識與法制意識的不斷增強，我國防災減災法制建設研究必將出現(xiàn)一片嶄新的天地。

4 結語

綜上所述，從性質(zhì)上看，我國防災減災法不只是行政管理法，而應是社會安全與可持續(xù)發(fā)展保障法;我國防災減災法不只是公法，而應是公法與私法兼具的綜合法。從地位上講，我國防災減災法是一個新興的獨立的法律部門。在中國特色社會主義法律體系中，作為我國災減災活動的基本法與綜合法的《防災減災法》應是一部隸屬于憲法，并由全國人大制定與修改，且與民法、商法、知識產(chǎn)權法、行政法、勞動法、環(huán)境法、保險法等其他基本法并列的新興法律。

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